明清督撫制度的嬗變及其評鑒

孫 文

(中共中央黨校(國家行政學院) 研究生院，北京 100089)

督撫制度是總督制度與巡撫制度的合稱，是明清時期中央為加強對地方的統(tǒng)治，以派遣京秩出監(jiān)地方為主要內容的一種政治制度。但在其后的發(fā)展過程中，總督、巡撫逐漸向地方官嬗變，并最終成為省一級最高行政長官，成為監(jiān)察官向地方官轉化的典型案例。因此，探究督撫制度形成與嬗變的歷史軌跡，分析其興衰得失，可以察古鑒今。

一、督撫制度的形成與嬗變

明朝建立之初，在地方管理上沿用了元朝的行中書省制度。但行中書省制度的弊端日益明顯，“舉凡錢糧、兵甲、屯種、漕運軍國重事，無不領之”[1]175。行中書省權力大而集中的特點，使新生政權存在嚴重的威脅，所以洪武九年(1376年)朱元璋廢行中書省，將行省權力一分為三，設立三司，即承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，用以分管省一級的行政、司法、軍事權力。同時，明初又仿效漢代刺史制度，以省為單位，劃分監(jiān)察區(qū)，由都察院派遣監(jiān)察御史進行監(jiān)察，使三司無法與中央抗衡，確保了明初政治經濟的穩(wěn)定發(fā)展。然而，三司自身也存在著無法忽視的不足，三司各自獨立，權力過于分化，往往導致地方事務得不到及時有效的解決，這在一定程度上又削弱了中央集權。因此，為彌補這一不足，進一步監(jiān)察地方，明朝開始創(chuàng)立督撫制度。

巡撫制度起始于建文，定制于宣德。建文元年(1399年)，朝廷遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采訪使，分巡天下”[2]1768，“問民瘼，課吏治，皆得便宜行之”[3]796。明朝設立的采訪使，既承襲唐初設采訪使巡按諸道的制度，又開啟了永樂以后巡撫制度的逐漸成型。之后，永樂十九年(1421年)，明成祖“遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民”[2]1768，巡撫之名由此而來。但此時的巡撫“均因事因時而設，旋設旋撤”[4]212，只是為了特定任務而出巡地方。而使巡撫開始有固定的建置，進而成為一種固定的制度則是在明宣宗宣德時期。明宣宗洪熙元年(1425年)，胡概巡撫南畿長達五年。宣德五年(1430年)，接替南畿巡撫的周忱更是任職22年之久。這使巡撫由短期出巡改為常駐久任，可以說是明代巡撫制度形成的重要標志。在此基礎之上，巡撫常設開始普遍化，“宣德五年九月丙午，擢監(jiān)察御史于謙、越府長史周忱等六人為侍郎，巡撫兩京、山東、山西、河南、江西、浙江、湖廣等處。各省專設巡撫自此始”[5]849，這標志著明代巡撫制度在全國范圍內的基本確立。

總督制度則是在巡撫制度普遍推行的基礎上形成和發(fā)展的，起始于正統(tǒng)，定制于景泰、成化。在此之前，明代也設有總督一職，但其職能只限于督催稅糧，并非監(jiān)察軍政，這與我們所說的總督制度有本質區(qū)別。正統(tǒng)年間民變多發(fā)，為了解決巡撫及三司無法應對的接連不斷的地方起義，朝廷始創(chuàng)總督軍務之制，“正統(tǒng)初，靖遠伯王驥以兵部尚書督師征麓川，始以總督軍務入銜”[6]849。但此時，總督也屬臨事派遣，而形成固定制度則應在景泰至成化年間。景泰元年(1450年)，朝廷以王來擔任湖廣總督平叛貴州，事畢，“詔留(王)來、(梁)瑤鎮(zhèn)撫。尋命來巡撫貴州”[2]4581。此時，總督轄區(qū)逐漸固定，開創(chuàng)了總督兼任巡撫的先例。景泰三年(1452年)，為解決兩廣苗患，朝廷又以左都御史王翱為總督總管兩廣軍務。在之后的天順四年(1460年)，由于石亨擅權干政，明英宗遂罷停督撫。至成化四年(1468年)，兩廣盜賊多起，韓雍兩度被任命為總督，“開府梧州，遂為定制”，“三司皆長跪白事”[5]1213。這一變化標志著總督制度最終確立下來，同時表明總督出現了向節(jié)制三司、總領一方的地方大員轉化的趨勢。

之后，自成化至嘉靖，督撫制度不斷發(fā)展，逐漸形成了巡撫一省一設、總督跨省而設的格局以及巡撫重民政、總督重軍政的局面。萬歷中期以后，由于內外矛盾激化，明朝統(tǒng)治危機日益加深。為挽救政權，督撫不斷增設，建置愈加混亂，一直到清代統(tǒng)一以后，督撫制度才得以恢復常態(tài)。

清初承襲明制，地方政治體制仍基本沿用三司制度，并在三司之上設立督撫，用以監(jiān)察地方和軍務。經過康熙、雍正、乾隆三朝的幾次改制，以詔諭敕令、各類會典事例的形式，進一步規(guī)范了督撫制度，使督撫成為地方政治體制中不可或缺的一部分。但此時，出于強化君主專制主義中央集權的需要，督撫設立往往職權輕，任期短。

直到道光、咸豐年間，為了應對接連不斷的內外矛盾，督撫職權逐漸加重，任期也越來越長，這大大加速了督撫向地方官嬗變的進程，督撫最終嬗變?yōu)榉饨罄魬撜f是在鎮(zhèn)壓太平天國和捻軍起義過程中確立的[7]118。為了鎮(zhèn)壓起義軍，道光帝允許督撫在地方操辦團練和訓練新軍，其中最具代表性的便是曾國藩組織的湘軍和李鴻章組織的淮軍。這些往往成為督撫的私人武裝，也成為督撫發(fā)展自己勢力和擴張權力的借口與資本。咸豐年間，為開展洋務運動和應對內外戰(zhàn)爭矛盾，原本職權擴張的督撫勢力更為膨脹，如李鴻章任直隸總督達24年，張之洞任湖廣總督18年，成為總領一方的封疆大吏，尤其是在督撫任上做大的袁世凱更是權傾朝野。與漢朝的刺史、唐朝的節(jié)度使相似，督撫由監(jiān)察官嬗變?yōu)榉饨罄?，盡管沒有像前兩者完全成為獨立的割據勢力，但還是從體制內部加速了政權的滅亡，沒有擺脫“歷史周期率”。

二、督撫制度的建構

經過清朝康熙、雍正、乾隆三朝的規(guī)范，督撫制度不斷完善，在督撫的建置、職權、任命、考核、保障、監(jiān)督制約等方面都有了明確的規(guī)定。

第一，督撫的建置。督撫設立采用兼銜制。一方面，保持中央派遣官身份，督撫均列于都察院，這樣一來，既明確了督撫中央監(jiān)察官的定位，也保證了督撫在地方的權威；另一方面，突出督撫地方官的地位。乾隆三十年明確規(guī)定：“督撫為國家封疆大臣……嗣后三品以下奉差外省，非特旨有欽差字樣者，概不準在督撫前列名?！盵8]10由此也可看出，督撫的地位已經定位為省級最高長官了。同時，經過明清幾次重大改制，督撫制度形成了巡撫一省一設、總督兩省一設、部分巡撫由總督兼任的基礎格局。直至宣統(tǒng)二年，最終形成直隸、四川、甘肅、福建、湖北、廣東、云南、奉天巡撫由總督兼任，其余每省各設巡撫的格局[9]17。

第二，督撫的職權。督撫制度職權逐步突破省級政權分權化而走向“事權歸一”，“督撫之設，統(tǒng)制文武，董理庶職，糾察考核，其專任也”[10]7。其中，總督與巡撫的職權也有所區(qū)別，如雍正帝諭令：“總督地控兩省，權兼文武，必使將吏協和，號民綏輯，乃為稱職。”“國家任官守土，綏輯兆民，封疆之責，惟撫臣為……一省之事，凡察吏安民，轉漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫?！盵11]5這就充分說明了巡撫重民政、總督重軍政的職權區(qū)別。此外，隨著內外矛盾的日益增加，督撫的職權又不斷擴張，幾乎涵蓋了所有地方事務，如監(jiān)督任用官吏權、節(jié)制綠營軍隊權、監(jiān)督財政權、司法審判監(jiān)督權、對外交涉權等[9]28。

第三，督撫的選拔與考核。明朝至清初，督撫的選拔采取廷臣會推的方法，至康熙十年諭令停止會推推升之法[12]35，改由吏部(后為軍機處)開列具題請旨，再由皇帝最終確定人選。督撫的考核方式一為“京察”，三年一次，督撫遵例自陳，由吏部會同都察院具奏請旨處置；二為“咨部”，督撫需定時向六部報告工作情況，六部則有權針對相關工作進行核準，向督撫提出駁議，對督撫進行彈劾。而不管哪種考核方式，最終都由皇帝對督撫進行獎懲去留的決定。

第四，督撫的保障機制。一是開府建牙。隨著督撫常設常任，巡撫衙門、總督衙門相繼建立。二是布政司、按察司二司及各道員成為督撫屬官。乾隆十三年明確規(guī)定：“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏。”[8]14同時，原本作為布、按二司屬官的道員，也逐漸成為替督撫傳布政令的官員。三是督撫駐留地方，可以攜帶家眷。

第五，督撫權力的監(jiān)督和制約。對督撫進行監(jiān)督和制約，主要通過兩個維度：一是“大小相制”，“大”指通過君主和朝廷監(jiān)督震懾，“小”指通過布、按二司等衙門分權制約；二是“內外相維”，“內”指由各部院對其行事進行查核監(jiān)督，“外”指由督撫之間進行相互制約，以達到“設官置吏，中外相維，是以萬里之遙，若臂指之相使”[13]5569的效果。

由此可以看到，督撫制度的完善過程實際上就是督撫制度的嬗變過程，督撫制度在完善過程中又走進了“歷史周期率”。

三、督撫制度的作用與缺陷

縱觀明清兩代，督撫制度都曾發(fā)揮過重要的積極作用。一是穩(wěn)定政權。明清之初，三司的設立在一定程度上加強了中央集權，但其鼎足而立，凡遇大事，各系統(tǒng)難以協調，拖延不決。特別是遇到地方“民變”或者動亂，三司調動軍隊還須向朝廷申報，易使地方形成失控的被動局面[14]368。督撫的設立恰恰成為三司的“中樞”機構，能夠快速的決定、處理事務，直接處理對外戰(zhàn)爭、鎮(zhèn)壓農民起義以及征收賦稅徭役等，起到了快速穩(wěn)定政權、促進社會發(fā)展的作用。二是察吏安民，加強中央與地方的聯系。督撫以京秩出監(jiān)地方，其監(jiān)察權遠遠大于一般的巡按御史，對地方進行了有效的監(jiān)督和制約，凸顯了“鎮(zhèn)”與“撫”的監(jiān)察效用；督撫以近臣外任封疆，“帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”[15]1042?？梢?，不管國家大政還是地方事務，督撫都被要求與中央保持密切交流，以發(fā)揮橋梁和紐帶作用。

然而，看似能夠完全彌補地方政治體制不足的督撫制度，卻存在著與生俱來的缺陷。正是這些內生性缺陷，決定了督撫制度的嬗變，進而不斷侵蝕政權機體。

首先，督撫設立的邏輯起點存在缺陷。君主通過監(jiān)察官的“外化”來達到對國家權力的“內化”，以強化皇權對國家的“內控”[7]119,這是督撫設立的邏輯起點和監(jiān)察官地方官化的根本動力。我國古代長期處于專制主義中央集權體制下，專制君主為保持自身在政權體系中的主導地位，都力求“事事躬親”“乾綱獨斷”，但面對遼闊的疆域和紛繁的事務，又不得不以一套官僚政治制度來維系政權的正常運轉，這就必然導致皇權的分割以及皇權與相權的對立。而督撫等監(jiān)察官“由內及外”的嬗變，正是皇權與相權博弈的結果與體現。一方面，督撫以京秩出監(jiān)地方，本就深受君主信賴；另一方面，督撫代表了皇權與中央的權威，在處理地方事務時往往產生事半功倍的效果，更使君主對督撫產生依賴，這必然使督撫可以得到更多授權，更好地統(tǒng)領地方。照此路徑，我們可以推出，當監(jiān)察官完全嬗變?yōu)榈胤焦俸螅浔旧碛謺斐蓪蕶嘈碌姆指?，對此，專制君主將勢必再派“近官”對其進行制衡。新的制衡若有效，則會重蹈監(jiān)察官向地方官嬗變的覆轍；若無效，則往往造成地方割據或分裂。這一路徑依賴，使督撫自設立之始便注定了向地方官嬗變的“命運”。

其次，督撫制度的運行機制存在不足。督撫制度實質上是以服膺皇權為最高原則，為維護皇權而監(jiān)察地方，為此，確立了以君主為中心的選拔機制、考核機制、保障機制等，以保證其能有效運行，服務皇權。然而，在實際過程中各項機制缺乏獨立性，導致督撫監(jiān)察效果大減，權勢不易控制，加速了督撫向地方官的嬗變。一是選拔機制不獨立?？偠揭话阌啥疾煸鹤蠖加烽_列，由各部侍郎、各省巡撫升任或由總督互調[16]1；巡撫一般由內閣學士、都察院左副都御史、順天府府尹、各省布政使升任，或由巡撫互調。由此可見，督撫選派并非完全出自監(jiān)察系統(tǒng)，他們或由地方官升任，或由中央行政官外派，在監(jiān)察過程中難免擺脫不了行政化或地方化思維，更難以保證監(jiān)察主體的獨立性。二是考核機制不獨立。以“京察”“咨部”為主的督撫考核，往往需要都察院、吏部及其他各部院的配合，所以為了自身前途，督撫在處理問題時就不得不考慮相關方的利益，難以保證監(jiān)察過程的獨立性。三是保障機制不獨立。盡管督撫被允許開府建牙，但在人、財、物等方面還是需要地方官的支持和幫助，工作開展也主要依靠三司及其屬官，難以保證監(jiān)察工作的獨立性。因此可以說，督撫制度運行機制上的不獨立，導致了其監(jiān)察效力的不可持續(xù)性，也使督撫常駐地方后快速融入了地方官僚隊伍之中，加速了自身向地方官嬗變的進程。

最后，對督撫的監(jiān)督制約存在漏洞。為避免前朝“強枝弱干”的局面，明清兩代從“大小相制”“內外相維”兩個維度、四個方面對督撫進行監(jiān)督和制約。而這本質上屬于政權體系內部的自我監(jiān)督和約束，無法根本規(guī)范督撫用權、保證督撫廉潔。一方面，督撫作為皇權的“代表”，地方官吏對其“趨奉積習，恐督撫見疑……竟有不得不就之勢”[17]176，中央各部院“辦事預存一私意，計較某省督撫正在褒獎，其事宜準，某省督撫方得不是，其事宜駁，不論事之當否，而專以逢合為心”[18]28。三司聽命、六部逢合，這使“大小相制”“內外相維”根本無法發(fā)揮實效。另一方面，遇到非常之事時，皇帝與內廷往往通過督撫的密折奏陳了解下情，督撫也借此機會請旨獲得辦事權，主動尋求權力的擴張。長此以往，督撫在很大程度上消解了中央的權力，不斷從內部侵蝕政權，直至國家滅亡。如清末直隸總督袁世凱權力不斷擴張，最終尾大不掉，逼迫清廷遜位并竊取了辛亥革命的勝利果實。

四、督撫制度嬗變對深化國家監(jiān)察體制改革的借鑒意義

現如今，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，作為政治改革重要一環(huán)的國家監(jiān)察體制改革任重道遠。以史為鑒，回顧明清督撫制度的形成與嬗變過程，總結其利弊得失，對當今我國深化監(jiān)察體制改革有一定的借鑒意義。

首先，要確保國家監(jiān)察體制改革與國家政權架構相適應。明清創(chuàng)立督撫制度以彌補地方不足，并取得了明顯效果。然而好景不長，督撫制度很快異化和變質，缺陷暴露無遺，很大原因是沒能正確把握制度建設中整體與局部、宏觀與微觀、短期與長期的關系。因此，當前深化國家監(jiān)察體制改革，就要將其放在國家政權的總體框架之中來考量和推進，既要注重監(jiān)察體制本身的改革，又要注重此項改革與其他領域的改革相協調、相適應；既要注重監(jiān)察體制改革的頂層設計，又要注重將此項改革做深做細、做規(guī)范做完備；既要注重改革對當前反腐壓倒性態(tài)勢的鞏固，又要著眼于奪取反腐敗斗爭全面勝利的延續(xù)性、復雜性。

其次，要確保國家監(jiān)察權自上而下的獨立性。只有保障獨立性，才能凸顯權威性。督撫制度的嬗變、督撫監(jiān)察的乏力，很大原因在于難保自身的獨立性，這在督撫的選拔任用、權力行使、考核獎懲、后勤保障等方面均有體現。所以，要想順利推進此次改革，就應當高度重視監(jiān)察權的獨立行使。如《中華人民共和國監(jiān)察法》明確了監(jiān)察委員會的雙重領導體制和以上級監(jiān)委的領導為主；明確要實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。但當前具體的法律法規(guī)多在醞釀之中。今后應當重點研究，廣泛借鑒先進成果，系統(tǒng)設計各項具體制度，保障監(jiān)察權的合理配置，確保權力自上而下行使的獨立性。

再次，要確保國家監(jiān)察權在法定權限范圍內行使。權力的獨斷性、隨意性、多變性是封建社會人治的顯著特征。督撫權力完全來源于專制君主，君主往往根據自身需要而授權督撫，致使其權勢不斷擴張，結果難以掌控。因此，在當前全面依法治國背景下，深化國家監(jiān)察體制改革，在整合相關權力以達到集中統(tǒng)一、權威高效目標的同時，更要注意依法監(jiān)察?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》的頒布，對監(jiān)察權行使的主客體、范圍界限、方式方法、審批程序、時限要求等做出了嚴格規(guī)定。今后在此基礎之上，還應當對審查調查、巡視巡察、派駐監(jiān)督、信訪舉報等具體工作做出更為深化、細化的規(guī)定，確保法定職責必須為、法無授權不可為，把監(jiān)察權關進制度的籠子。

最后，要注重對國家監(jiān)察權的多元監(jiān)督和制約。對督撫制度的監(jiān)督制約之所以失效，就是因為只存在政權體系內部的監(jiān)督和制約，而忽視了外部作用。因此，在目前深化國家監(jiān)察體制改革中，除了強調國家監(jiān)察工作人員應忠誠干凈擔當，設置內部監(jiān)督機構以加強自我監(jiān)督之外，還要重視外部的監(jiān)督和制約。在黨的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的各自優(yōu)勢；加強檢察權、審判權與監(jiān)察權的相互制約；通過法律法規(guī)明確監(jiān)督制約方式，依法對監(jiān)察機關進行監(jiān)督和制約。

五、結 語

在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革，應當充分汲取我國傳承千年監(jiān)察制度的合理內核，克服監(jiān)察制度嬗變的弊端，以免重蹈監(jiān)察失靈、腐敗泛濫的覆轍。同時，還要結合當代中國政治制度的特點，不斷改革創(chuàng)新國家監(jiān)察法律法規(guī)、工作規(guī)程，完善國家監(jiān)察制度，更好地推進國家治理體系和治理能力現代化，為新時代完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進全面從嚴治黨提供更好的制度保障。