食品安全領(lǐng)域行刑銜接問(wèn)題研究

劉基銘

(澳門(mén)城市大學(xué) 法學(xué)院，澳門(mén) 999078)

食品安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，我國(guó)對(duì)此歷來(lái)高度重視，打擊危害食品安全的違法犯罪行為不遺余力。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”。然而，近年來(lái)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，引發(fā)了公眾的深切擔(dān)憂，促使我們不得不重新審視現(xiàn)有的監(jiān)管體制。按照目前的“二元”立法體系，我國(guó)對(duì)食品安全領(lǐng)域的違法犯罪行為有兩種規(guī)制手段，一是以《食品安全法》為主要依據(jù)的行政處罰，二是以《刑法》為依據(jù)的刑事處罰，兩者對(duì)事實(shí)行為的內(nèi)容規(guī)定頗為相同。層進(jìn)式的處罰體系必然導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題，銜接機(jī)制的運(yùn)行狀況直接影響到對(duì)危害食品安全行為的預(yù)防和打擊效果。本文立足于食品安全領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀，認(rèn)為銜接機(jī)制的現(xiàn)有問(wèn)題不再是有案不移、以罰代刑，而是如何完善銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)效率和公正，并對(duì)此提出建議和對(duì)策。

一、行刑銜接的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)

作為一項(xiàng)公權(quán)力行使的具體機(jī)制，行刑銜接必須兼具合理性與合法性。理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)是該機(jī)制運(yùn)行的基石，也是觀察、評(píng)判該機(jī)制運(yùn)行狀況的邏輯起點(diǎn)。

(一)行刑銜接的理論基礎(chǔ)

我國(guó)行刑銜接相關(guān)理論的探索最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代。為了論證實(shí)踐中行政處罰與刑事處罰銜接的必要性，有學(xué)者立足于行政犯的視角，指出行政犯的雙重屬性，該不法行為應(yīng)接受行政責(zé)任與刑事責(zé)任的雙重處罰[1]。目前，行刑銜接的理論基礎(chǔ)主要有法律責(zé)任競(jìng)合論和權(quán)力制衡論。

1.法律責(zé)任競(jìng)合論

法律責(zé)任競(jìng)合是指一個(gè)法律事實(shí)行為同時(shí)違反了多項(xiàng)法律規(guī)定，由此產(chǎn)生了多種不同的法律責(zé)任。法律責(zé)任的競(jìng)合可能是同一法律部門(mén)內(nèi)的，也可能隸屬于不同的法律部門(mén)。行政法與刑法在功能、目的和內(nèi)容上具有交叉性，當(dāng)某一行為既具有行政違法性又具有刑事違法性時(shí)，就產(chǎn)生了行政責(zé)任與刑事責(zé)任的競(jìng)合，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題便隨之而來(lái)。食品安全領(lǐng)域的犯罪行為以行政違法為前提，即只有違反了行政法律，并進(jìn)一步符合刑法規(guī)定的犯罪成立條件，才可能構(gòu)成犯罪[2]。因此，危害食品安全的違法案件可能需要食藥監(jiān)和公安部門(mén)的協(xié)作配合，而危害食品安全的犯罪案件則必定需要兩部門(mén)的協(xié)作配合。

2.權(quán)力制衡論

權(quán)力制衡論與三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基本思想是一致的，表現(xiàn)為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的制約與平衡。適用于我國(guó)，權(quán)力制衡論強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間的互相配合和監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)力防止行政自由裁量權(quán)的濫用，有權(quán)力督促甚至必要時(shí)強(qiáng)制公安機(jī)關(guān)立案。依托行刑銜接機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)既可以監(jiān)督行政執(zhí)法過(guò)程，又可以監(jiān)督刑事訴訟過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的制約與平衡。因此，行刑銜接機(jī)制是不同國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)良性互動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。

(二)行刑銜接的法律依據(jù)

行刑銜接并非一個(gè)法定概念，但在官方文件中已出現(xiàn)多年，最早可追溯至2001年。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，提出“加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制”。2001年7月，國(guó)務(wù)院又頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，這是我國(guó)第一次正式就行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作做出的專門(mén)性規(guī)定，包括規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件的移送程序、方式等；公安機(jī)關(guān)接受移送后審查、立案的程序、方法；確立了檢察院“兩法銜接”工作中監(jiān)督主體的地位等[3]。2001年12月，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，包括上述文件在內(nèi)的一系列規(guī)范性文件構(gòu)成了行刑銜接機(jī)制的法律淵源。自此，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接成為我國(guó)司法制度改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要問(wèn)題。

由于目前還沒(méi)有專門(mén)、統(tǒng)一的立法對(duì)行刑銜接做出詳盡的規(guī)定，行刑銜接機(jī)制的直接法定依據(jù)散見(jiàn)于各部門(mén)法中，而具體的運(yùn)行機(jī)制框架則構(gòu)建于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章等規(guī)范性文件中。例如，《行政處罰法》第22條規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”；《刑法》第37條規(guī)定“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰……或者由主管部門(mén)予以行政處罰或者行政處分”。前者明確了行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)刑事案件的法定責(zé)任，后者明確了司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)需要予以行政處罰或行政處分的案件責(zé)任。此外，其他直接法定依據(jù)亦可見(jiàn)于《行政處罰法》第7條第2款、《刑法》第402條、《刑事訴訟法》第52條第2款、第173條第3款等規(guī)定中。

二、食品安全領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀

談及銜接機(jī)制的運(yùn)行狀況，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送率低、以罰代刑等問(wèn)題為人詬病，被總稱為“三多三少”。馬克思主義唯物史觀告訴我們，歷史是處于不斷運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)。銜接機(jī)制自建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)了20年左右的發(fā)展，已有了很大變化。評(píng)判現(xiàn)階段食品安全領(lǐng)域的行刑銜接機(jī)制運(yùn)行狀況，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，以近幾年的實(shí)際狀況為依據(jù)。

(一)食品安全領(lǐng)域行刑銜接的責(zé)任主體

食品安全行刑銜接的責(zé)任主體目前有三類：第一類是公安機(jī)關(guān)中的專門(mén)機(jī)關(guān)，即食品藥品犯罪偵查大隊(duì)(總隊(duì)、支隊(duì))。這支專業(yè)、專職的隊(duì)伍負(fù)責(zé)食品安全違法犯罪的打擊工作，并代表本級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)銜接工作。目前，全國(guó)各地基本成立了省、市、縣三級(jí)的食品安全偵查隊(duì)，“食品安全警察”的警種概念由此產(chǎn)生。第二類是行政監(jiān)管部門(mén)，包括工商、食品藥品、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等監(jiān)督管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)食品、食用農(nóng)產(chǎn)品是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，并依法作出行政處罰。其中，食藥監(jiān)部門(mén)的行刑銜接工作是由其內(nèi)設(shè)的稽查部門(mén)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)一般由內(nèi)設(shè)的質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)行刑銜接工作。上述行政機(jī)關(guān)中，最主要的食品安全執(zhí)法和銜接機(jī)關(guān)是工商部門(mén)和食藥監(jiān)部門(mén)。第三類是監(jiān)督部門(mén)，即檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中的重點(diǎn)職責(zé)是對(duì)移送和立案實(shí)施法律監(jiān)督。

(二)食品安全領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的現(xiàn)狀

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)共查處食品安全違法案件約11.1萬(wàn)件，移送司法機(jī)關(guān)的食品安全犯罪案件僅406件[4]，有案不移、有案難移的現(xiàn)象突出。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院頒布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)。2015年10月1日，新修訂的“史上最嚴(yán)”《食品安全法》正式施行。2015年底，五部委聯(lián)合印發(fā)《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》)。此外，各地方制定了相應(yīng)配套的地方性法規(guī)。一系列規(guī)范性文件的出臺(tái)，推動(dòng)了食品安全領(lǐng)域行刑銜接的實(shí)踐，案件移送效率得以提升。

以山東省為例，2014年山東省公安機(jī)關(guān)偵辦食品安全案件1 911件，其中行政機(jī)關(guān)移送案件220件，占比11.5%；2015年山東省公安機(jī)關(guān)偵辦案件2 230件，行政機(jī)關(guān)移送案件406件，占比18.2%；2016年山東省公安機(jī)關(guān)偵辦案件1 620件，行政機(jī)關(guān)移送案件426件，占比26.3%；2017年山東省公安機(jī)關(guān)偵辦案件2 625件，行政機(jī)關(guān)移送案件813件，占比31%[5]。行政機(jī)關(guān)依法查處并移送公安機(jī)關(guān)的食品安全違法案件數(shù)量和比例都顯著提升，有案不移、以罰代刑現(xiàn)象得以緩解。

以河南省為例，通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索，2018年河南省各級(jí)人民法院共有生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品一審判決書(shū)96項(xiàng)，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品一審判決書(shū)192項(xiàng)①(1)① 數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，最后訪問(wèn)時(shí)間2019年1月5日。。依據(jù)該288項(xiàng)判決書(shū)的案件事實(shí)概述，食品安全監(jiān)管部門(mén)稽查、抽檢發(fā)現(xiàn)并移交公安機(jī)關(guān)的有139項(xiàng)，占比48.3%，公安機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)并立案的有104項(xiàng)，占比36.1%，多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法而案發(fā)的有35項(xiàng)，占比12.2%，其余為犯罪嫌疑人自首或群眾舉報(bào)。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)移交案件成為打擊食品安全犯罪的重要案源，食品安全領(lǐng)域銜接機(jī)制目前已發(fā)揮重要作用。

(三)現(xiàn)階段食品安全領(lǐng)域行刑銜接的問(wèn)題

隨著行刑銜接概念的深入人心和銜接工作的持續(xù)開(kāi)展，銜接機(jī)制的主要問(wèn)題不再是較低的案件移送率，即便銜接機(jī)制沒(méi)有理想中的順暢，也不能一如既往地歸因于行政執(zhí)法人員缺乏涉及刑事案件移送意識(shí)、行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)銜接業(yè)務(wù)能力有待培養(yǎng)、各部門(mén)信息溝通不暢通等老生常談的原因。近年來(lái)全國(guó)各地展開(kāi)了大量的宣傳和培訓(xùn)工作，“食品安全警察”、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會(huì)議、信息共享平臺(tái)等嘗試和努力確實(shí)推進(jìn)了銜接工作的開(kāi)展，使得上述理由已站不住腳。

經(jīng)過(guò)了單純提高案件移送率的基礎(chǔ)階段，現(xiàn)階段食品安全領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制的主要問(wèn)題是提高效率和促使公正。效率和公正是一項(xiàng)社會(huì)制度(法律制度)應(yīng)有的價(jià)值追求，高效意味著行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)動(dòng)用更少的資源完成銜接工作，公正意味著個(gè)案當(dāng)事人承擔(dān)的法律責(zé)任該當(dāng)于他的違法犯罪行為，同時(shí)意味著法律適用統(tǒng)一，即同案同判、類案類判。

三、食品安全領(lǐng)域行刑銜接問(wèn)題剖析

除了執(zhí)法人員、司法人員的主觀積極性和業(yè)務(wù)能力，影響行刑銜接機(jī)制效率和公正的重要因素是可操作性，或者說(shuō)是法律有無(wú)詳盡的規(guī)定。盡管目前我國(guó)有關(guān)保障食品安全執(zhí)法、司法的法律依據(jù)較多，包括二十多部法律、三十多部行政法規(guī)和一百五十多部行政規(guī)章[6]，但仍然存在一些模糊地帶，限制了行刑銜接機(jī)制的運(yùn)行效率和公正。

(一)食品安全領(lǐng)域行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)概括籠統(tǒng)

在我國(guó)現(xiàn)行刑法規(guī)范中，包括危害食品安全犯罪在內(nèi)的諸多刑法條文都存在“情節(jié)嚴(yán)重”“影響惡劣”“造成特別嚴(yán)重后果”等抽象規(guī)范。因?yàn)槌橄?，所以模糊，只能通過(guò)司法解釋來(lái)確定其內(nèi)涵，以達(dá)到罪刑法定原則的明確性要求。如果解釋本身又存在抽象規(guī)范、含糊不清時(shí)，刑法條文的明確性便無(wú)從保證。

最高人民法院、最高人民檢察院《解釋》對(duì)食品安全犯罪條款明確化的同時(shí)，其規(guī)制范圍也得以清晰化，起到了嚴(yán)密法網(wǎng)的作用[7]。但是，《解釋》中仍然存在行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)概括籠統(tǒng)、可操作性差的規(guī)定。例如，《解釋》第1條對(duì)《刑法》第143條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”做出解釋。其中，第一項(xiàng)為“含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的”，超出標(biāo)準(zhǔn)限量多少屬于“嚴(yán)重超出”，《解釋》并沒(méi)有規(guī)定。用沒(méi)有具體規(guī)定的“嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量”推定“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”，其明確性有待商榷。再如，《解釋》第3條對(duì)《刑法》第143條規(guī)定的“其他嚴(yán)重情節(jié)”做出解釋。其中，第二項(xiàng)為“生產(chǎn)、銷售金額十萬(wàn)元以上不滿二十萬(wàn)元，不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品數(shù)量較大或者生產(chǎn)、銷售持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的”，至于多少數(shù)量為“較大”，多長(zhǎng)時(shí)間為“較長(zhǎng)”，司法解釋并沒(méi)有做出規(guī)定。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)會(huì)造成實(shí)踐中行為性質(zhì)認(rèn)定的困難，既降低了銜接機(jī)制的運(yùn)行效率，又不利于執(zhí)法權(quán)和審判權(quán)的公正行使。

(二)食品安全領(lǐng)域行刑銜接程序規(guī)定不明確

由于行政認(rèn)定與刑事認(rèn)定的認(rèn)定主體、依據(jù)、程序和要求不同，就同一法律事實(shí)性質(zhì)的認(rèn)定會(huì)發(fā)生沖突。具體表現(xiàn)有兩種：行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某一行為屬于一般違法行為，不構(gòu)成犯罪，但司法機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某一行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)定罪處罰，但司法機(jī)關(guān)認(rèn)為該行為屬于一般違法行為。對(duì)于發(fā)生認(rèn)定矛盾時(shí)，以哪個(gè)機(jī)關(guān)的認(rèn)定為準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)是否需要移送，銜接程序如何運(yùn)作，現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定。

另外，行政違法與刑事犯罪存在責(zé)任競(jìng)合，在責(zé)任追究上存在擇適用、合并適用及免除代替三種主要觀點(diǎn)[8]，在程序適用上存在刑事優(yōu)先與行政優(yōu)先的分歧[9]。由于法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)責(zé)任競(jìng)合的情況進(jìn)行規(guī)定，執(zhí)法部門(mén)、司法部門(mén)在銜接中的責(zé)任追究環(huán)節(jié)程序并不明朗，不僅導(dǎo)致各主體間為難的局面，又影響當(dāng)事人的切身利益。

(三)食品安全領(lǐng)域行刑銜接中檢察機(jī)關(guān)地位相對(duì)弱勢(shì)

在有關(guān)行刑銜接程序的大量規(guī)范性文件中，原則性規(guī)定多，實(shí)務(wù)性規(guī)定少，移送、銜接的主動(dòng)權(quán)掌握在行政部機(jī)關(guān)手中，任意性強(qiáng)，強(qiáng)制性弱，由此而來(lái)的恣意勢(shì)必影響銜接機(jī)制的運(yùn)行。法律監(jiān)督促使嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，檢察機(jī)關(guān)是憲法予以定位的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是提起刑事審判的公訴機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在具有積極性、自由裁量權(quán)大的行政機(jī)關(guān)和具有被動(dòng)性、終局性的審判機(jī)關(guān)之間獨(dú)立發(fā)揮作用。由于檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中權(quán)限范圍不足，缺少?gòu)?qiáng)制性監(jiān)督手段，其“以權(quán)力制約權(quán)力”的獨(dú)立作用便難以發(fā)揮出來(lái)。因而有學(xué)者提出，銜接機(jī)制中問(wèn)題的癥結(jié)在于行政執(zhí)法權(quán)處于強(qiáng)勢(shì)，而法律監(jiān)督權(quán)處于弱勢(shì)，兩種權(quán)力系統(tǒng)的強(qiáng)弱反差致使對(duì)行政執(zhí)法權(quán)乃至整個(gè)行政權(quán)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督[10]。

四、食品安全領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制的完善路徑

行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建，最初目的是預(yù)防和糾正“以罰代刑、有罪不究、有案不移”的現(xiàn)象，搭建執(zhí)法與司法的合作平臺(tái)，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)主動(dòng)地向公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件。在食品安全領(lǐng)域，隨著最初目的的逐漸達(dá)成，銜接機(jī)制的完善目標(biāo)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zhí)法與刑事司法的高效結(jié)合和公正打擊，以保障國(guó)民生命健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，從而實(shí)現(xiàn)法律之正義。因此，完善食品安全行刑銜接機(jī)制需要從立法層面解決行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)概括籠統(tǒng)、銜接程序規(guī)定不明確、檢察機(jī)關(guān)地位相對(duì)弱勢(shì)的問(wèn)題，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員和司法人員的主觀能動(dòng)性、業(yè)務(wù)能力、信息共享，這樣才能從根本上提高銜接機(jī)制的效率和公正。

(一)健全食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

純正的犯罪行為與純正的違法行為之間存在質(zhì)的差別，通過(guò)對(duì)其行為構(gòu)成的描述即可將二者界分清楚。但食品安全領(lǐng)域大量的不法行為，從行為構(gòu)成看既可能構(gòu)成行政違法，又可能構(gòu)成犯罪行為，二者的界限在于量上的差異[3]。對(duì)于具體的不法行為，可以通過(guò)立法對(duì)“量”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，以明確違法與犯罪的界限。若有明確規(guī)定，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)百分之多少屬于“含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的”，執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)便可以更公正、高效地完成銜接工作，對(duì)當(dāng)事人是否入罪的爭(zhēng)議也會(huì)小很多。因此，改善食品安全領(lǐng)域行刑銜接制度，需要對(duì)現(xiàn)行法律、司法解釋中的抽象性規(guī)范進(jìn)行明確。這項(xiàng)工作需要國(guó)家層面的推動(dòng)，可以先從案件高發(fā)的農(nóng)獸藥殘留或重點(diǎn)的嬰幼兒配方食品開(kāi)展，繼而推廣至危害食品安全的各個(gè)方面，從而形成一個(gè)科學(xué)的、完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)立法細(xì)化行刑銜接程序

行刑銜接的程序規(guī)定并不明確，在立法方面顯然滯后，主要表現(xiàn)在法律層面無(wú)規(guī)定和層級(jí)較低的規(guī)范濫觴的矛盾[11]。目前對(duì)行刑銜接程序規(guī)定的文件不具有《立法法》上的意義，位階較低，法律效力不高。對(duì)此，可整合、細(xì)化散見(jiàn)于各規(guī)范性文件中對(duì)行刑銜接程序的規(guī)定，篩除提倡性、建議性的內(nèi)容，對(duì)行政責(zé)任與刑事責(zé)任的競(jìng)合原則、主體間產(chǎn)生矛盾的解決途徑、證據(jù)轉(zhuǎn)化體系予以明確，將之納入訴訟法的內(nèi)容中，使各部門(mén)行刑在銜接程序中有法可依。

(三)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用

檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中具有雙重角色，既是銜接主體，承擔(dān)批捕、公訴等職能，又是行刑銜接機(jī)制的監(jiān)督者，承擔(dān)著對(duì)案件移送和立案的審查監(jiān)督職能。若檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)涵蓋不夠，剛性不足，則法律監(jiān)督的效果難以實(shí)現(xiàn)，這一現(xiàn)象在檢察機(jī)關(guān)的備案審查制度中得以體現(xiàn)。依據(jù)五部委《工作辦法》之規(guī)定①(2)① 《工作辦法》第5條規(guī)定：行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)，并抄送同級(jí)人民檢察院。，檢察機(jī)關(guān)享有備案審查權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有調(diào)閱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)材料的權(quán)力，只能被動(dòng)審查行政機(jī)關(guān)愿意提供的材料。行政機(jī)關(guān)移送的案件往往是其認(rèn)為入罪的案件，對(duì)處于罪與非罪邊緣的案件，為規(guī)避繁瑣便可一罰了之。因此，檢察機(jī)關(guān)的備案審查權(quán)應(yīng)更具有強(qiáng)制力，一方面可以要求行政機(jī)關(guān)將拿捏不準(zhǔn)的案件移送并備案，另一方面應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)抽檢的權(quán)力。這樣，備案機(jī)制才能真實(shí)有效地發(fā)揮作用。此外，提前介入亦是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的有效手段。提前介入制度是司法機(jī)關(guān)辦案人員指導(dǎo)和協(xié)助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員先期辦理涉嫌犯罪案件的重要制度，也是建立行刑銜接長(zhǎng)效機(jī)制的重要手段。早在 2006 年出臺(tái)的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》中，就已規(guī)定了“提前介入”制度。但是，現(xiàn)有的規(guī)范性文件只規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的提前介入權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的提前介入權(quán)。在行刑銜接機(jī)制的工作過(guò)程中，為了使檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的定性和證據(jù)把握的優(yōu)勢(shì)作用充分發(fā)揮，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的可能涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以主動(dòng)派員提前介入，從而引導(dǎo)其根據(jù)案件定性，及時(shí)地收集、固定和保全證據(jù)。賦予檢察機(jī)關(guān)更強(qiáng)有力的手段，譬如備案審查、提前介入和失職追責(zé)等，扭轉(zhuǎn)檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中相對(duì)弱勢(shì)的地位，其他銜接主體察覺(jué)“頭上懸著一把刀”，只得兢兢業(yè)業(yè)。

五、結(jié) 語(yǔ)

從河南、山東兩個(gè)人口大省的實(shí)際狀況來(lái)看，在食品安全的違法犯罪案件中，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的比例和數(shù)量已顯著提高，相當(dāng)一部分涉及食品安全的刑事案件來(lái)自于行政機(jī)關(guān)的查處。況且，行政違法只是食品安全犯罪的前提，是必要不充分條件，機(jī)械地追求更高的移送率是不科學(xué)的。因此，現(xiàn)階段的主要問(wèn)題不再是提高移送率，而是對(duì)效率和公正的更高追求。這就需要相關(guān)法律法規(guī)的完善和制度設(shè)計(jì)的改革，如文中所述建立具體的、明確的食品安全標(biāo)準(zhǔn)以區(qū)分行政違法與犯罪的界限、對(duì)銜接程序法律規(guī)定進(jìn)行整合、強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)的作用。歸根到底，還是要對(duì)食品安全和銜接程序的相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行細(xì)化。