地方政府性投融資平臺(tái)審計(jì)研究
——以W市城投公司為例

文/張?zhí)飕帲ㄖ心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)）

一、引言

自我國(guó)改革開放以來，各地方政府的城市建設(shè)以及投融資的需求也逐步上升，因此地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。由于地方投融資平臺(tái)背靠政府，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)其特殊的政府屬性產(chǎn)生盲目信任，導(dǎo)致地方政府違規(guī)擔(dān)保的情況時(shí)有發(fā)生。由于各地方投融資平臺(tái)發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了償債能力低于實(shí)際債務(wù)的情況。而政府擔(dān)保本身并不具備法律效力，導(dǎo)致償債來源具有不確定性，這對(duì)于我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定造成不利影響。相關(guān)隱患引起了國(guó)家的重視，中央于2013年派遣審計(jì)署組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行了全面審計(jì)，于2013年12月30日發(fā)布了《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。該審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月，我國(guó)共設(shè)立了7170家投融資平臺(tái)，累計(jì)債務(wù)余額共69704.42億元，占政府性債務(wù)余額的46.29%，各地投融資平臺(tái)中約有20%存在注冊(cè)資本不足或虛假出資的問題。由此可見，各地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)過程中是存在問題的。所以，對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)而言，存在對(duì)其進(jìn)行審查以及監(jiān)督的角色是至關(guān)重要的。因此，研究如何發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，更好扮演好公共資金的“守護(hù)者”角色更是重中之重。

二、理論與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)的背景研究

高志明、張德秀（2013）認(rèn)為，由于城投公司“背靠市長(zhǎng)，面向市場(chǎng)”，“非政非企，非官非民”，因此存在許多隱憂聞綏衢（2016）表明政府投融資平臺(tái)誕生于1991年，自2009年我國(guó)央行和銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)各項(xiàng)激勵(lì)政策之后迅猛發(fā)展；而后于2010年以及2013年4月相繼出臺(tái)了相關(guān)管控的法律法規(guī)。

（二）關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)面臨風(fēng)險(xiǎn)的研究

周亞榮（2014）表明加強(qiáng)監(jiān)管的意義在于維持國(guó)家財(cái)政可持續(xù)以及維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而提出了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中的可參考建議。符文彬（2017）指出地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債較多，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，其風(fēng)險(xiǎn)很有可能會(huì)轉(zhuǎn)化為中央政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而加大地方政府以及其投融資平臺(tái)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（三）關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)審計(jì)的研究

陳珊（2010）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)：首先，地方政府投融資平臺(tái)審計(jì)的目標(biāo)是以全面清理為主，較少問責(zé)問效；其次，各個(gè)審計(jì)部門各司其職缺少合作與交流，不利于全局性。李玉蓉（2018）表明在較早時(shí)期，地方政府投融資平臺(tái)審計(jì)由審計(jì)部門進(jìn)行，而后政府職能逐漸出現(xiàn)外包，國(guó)資委、審計(jì)局等政府部門逐漸開始委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所來分擔(dān)一部分的審計(jì)工作。

三、W市城投公司及其政府審計(jì)案例分析

W市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司是于2010年12月正式掛牌成立的W市屬國(guó)有獨(dú)資公司。W市城投是W市政府投資項(xiàng)目的主要融資、投資和營(yíng)運(yùn)平臺(tái)，經(jīng)營(yíng)范圍涉及城市道路、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)等行業(yè)。

（一）W城投公司審計(jì)的基本程序

2017年4月20日，W市審計(jì)局對(duì)W市城投公司發(fā)布了審計(jì)公示，表明從2017年4月21日起開始對(duì)李道驥同志任W市城投公司董事長(zhǎng)期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。

1.審計(jì)計(jì)劃階段

審前調(diào)查是審計(jì)工作的基礎(chǔ)，因此在制定審計(jì)計(jì)劃之前，應(yīng)先與被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)分管負(fù)責(zé)人接洽，查閱往年的審計(jì)檔案以及企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資料等，對(duì)于被審計(jì)平臺(tái)單位的基本情況以及所處環(huán)境有初步了解。其次，是對(duì)于具體審計(jì)計(jì)劃的制定，即為安排審計(jì)時(shí)間和安排合適的審計(jì)人員來實(shí)施審計(jì)，明確審計(jì)目標(biāo)與重點(diǎn)。最終可在審計(jì)實(shí)施時(shí)根據(jù)具體情況在經(jīng)審核同意后進(jìn)行微調(diào)。

2.審計(jì)實(shí)施階段

市審計(jì)局派出以張朝暉為組長(zhǎng)的審計(jì)組自2017年4月21日至10月20日，對(duì)W市城投2014年至2016年財(cái)務(wù)收支等情況進(jìn)行了審計(jì)。市審計(jì)局根據(jù)前期的審前調(diào)查，按照被審計(jì)平臺(tái)單位的特征分別設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)盤查、風(fēng)險(xiǎn)防控以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的績(jī)效的三個(gè)專項(xiàng)審計(jì)方案。對(duì)于存在較高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)施符合性測(cè)試和實(shí)質(zhì)性測(cè)試。對(duì)實(shí)物有形資產(chǎn)賬戶中存在記錄的部分進(jìn)行盤點(diǎn)，核實(shí)檢查相關(guān)的憑證與記錄。除此之外，還需要做好審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)組織管理，隨時(shí)對(duì)發(fā)生的具體情況作出具體應(yīng)對(duì)方案的調(diào)整，經(jīng)過審核方可執(zhí)行，以此來保證審計(jì)實(shí)施過程高效有序開展。

3.審計(jì)完成階段

首先，根據(jù)在執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)的情況編制審計(jì)工作底稿。在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束之前，審計(jì)組根據(jù)審計(jì)情況撰寫審計(jì)報(bào)告，向被審計(jì)平臺(tái)單位通報(bào)本次審計(jì)的情況，并且對(duì)被審計(jì)單位有關(guān)征求意見的回復(fù)意見表明異議的情況，再一次針對(duì)性研究核驗(yàn)，根據(jù)審核結(jié)果調(diào)整審計(jì)報(bào)告，并且經(jīng)過審理程序，經(jīng)上會(huì)研究通過之后簽發(fā)審計(jì)報(bào)告。最終公布審計(jì)結(jié)果，向被審計(jì)平臺(tái)單位提出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題以及針對(duì)問題需要進(jìn)行的整改通知。

（二）審計(jì)結(jié)果與結(jié)論

審計(jì)局于2018年11月15日發(fā)布2018年第16號(hào)公告。審計(jì)結(jié)果表明，該公司能夠發(fā)揮融資平臺(tái)優(yōu)勢(shì)積極籌集資金，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理、招商引資和土地出讓等工作。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)市城投集團(tuán)在目標(biāo)任務(wù)、籌資融資、工程建設(shè)等方面還存在問題，應(yīng)引起整改完善。

四、審計(jì)不足之處與建議

（一）審計(jì)不足之處

首先，審計(jì)獨(dú)立性受限。地方政府投融資平臺(tái)與政府密切相關(guān)，而進(jìn)行審計(jì)的市審計(jì)局也是政府下屬機(jī)構(gòu)，因此地方政府有足夠的理由和動(dòng)機(jī)在市審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)時(shí)施加影響。其次，審計(jì)人員能力范圍不夠廣泛。地方政府投融資平臺(tái)的融資方式與渠道日趨多樣化發(fā)展，因此審計(jì)工作者進(jìn)行全面的審計(jì)時(shí)對(duì)于特定領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識(shí)需求較高。但目前很少有人在各個(gè)領(lǐng)域均具備專業(yè)能力。

最后，審計(jì)后整改力度弱。目前地方政府投融資平臺(tái)的投融資范圍以及規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)變化，而政府審計(jì)大多都是數(shù)年一次，并不能滿足對(duì)其監(jiān)督的需要。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行審計(jì)或者專項(xiàng)調(diào)查，是為了最終解決問題。但是目前地方政府僅限于提出問題，對(duì)于審計(jì)后續(xù)整改情況沒有掌控力度，無法落到實(shí)處。

（二）改進(jìn)建議

1.加強(qiáng)審計(jì)人員整合

首先可以加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的整合，定期組織培訓(xùn)等活動(dòng)。其次可以結(jié)合社會(huì)資源，進(jìn)行審計(jì)工作量的分擔(dān)。地方政府的審計(jì)工作量十分繁重，因此可以將部分審計(jì)項(xiàng)目外包給社會(huì)審計(jì)。同時(shí)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)自身則承擔(dān)國(guó)家大型審計(jì)項(xiàng)目以保障方向正確和安全性。而在審計(jì)方式方法以及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)上，要提前做好統(tǒng)一，才能保證公平公正客觀。

2.加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行合理問責(zé)的機(jī)制。實(shí)行內(nèi)部問責(zé)制度是為了避免政府官員為了GDP政績(jī)而進(jìn)行超過需求規(guī)模的投融資活動(dòng)。當(dāng)進(jìn)行專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)全方位地對(duì)資金來源、資金投放、資金投資收益進(jìn)行問責(zé)，并且明確責(zé)任主體，以此來控制地方政府官員操控的盲目投融資行為。并且應(yīng)當(dāng)從官員政績(jī)考核的指標(biāo)上進(jìn)行一些改進(jìn)與完善，即從源頭去除盲目投融資行為的動(dòng)機(jī)。

五、結(jié)束語

隨著時(shí)代與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府投融資平臺(tái)順應(yīng)城市建設(shè)日益增長(zhǎng)的需求快速擴(kuò)張。但是由于地方政府投融資平臺(tái)背靠政府的特殊屬性以及早年國(guó)家政策的支持等綜合因素，導(dǎo)致其運(yùn)營(yíng)過程中債務(wù)累積并出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此本文以W市城投公司作為案例對(duì)象，從政府審計(jì)視角分析了目前地方政府投融資平臺(tái)公司的審計(jì)過程，并針對(duì)其中的問題進(jìn)行了分析，提出改進(jìn)建議。以此為提升針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的政府審計(jì)質(zhì)量提出了新的思路，希望促進(jìn)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的平穩(wěn)良好發(fā)展。