提升重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力

文_賴先進(jìn)

面對突如其來的新冠肺炎疫情，一方面，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國國家治理體系正發(fā)揮著顯著的制度優(yōu)勢；另一方面，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。立足長遠(yuǎn)，在我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，要提升重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力，進(jìn)一步把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，滿足人民群眾日益增長的安全和健康需求。

一、我國擁有重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的制度優(yōu)勢

黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢。其中，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，不僅體現(xiàn)在建設(shè)重大工程、舉辦重大活動等常態(tài)事項方面，還突出地體現(xiàn)在應(yīng)對重大突發(fā)事件等非常態(tài)事項中。2003抗擊非典（SARS）、2008年應(yīng)對汶川特大地震等，都說明我國制度和治理體系具備有效應(yīng)對重大突發(fā)事件無可比擬的制度優(yōu)越性。這個制度優(yōu)勢對于治理重大公共衛(wèi)生風(fēng)險同樣適用。

一方面，依托集中力量辦大事的顯著制度優(yōu)勢，我國治理體系擁有應(yīng)對重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的強(qiáng)大制度韌性?，F(xiàn)代風(fēng)險管理理論認(rèn)為，風(fēng)險的大小不僅取決于發(fā)生概率大小和造成損失多少等兩個傳統(tǒng)因素，還取決于社會系統(tǒng)的脆弱性程度。韌性是脆弱性的反面，提高治理體系的韌性，可以有效降低社會系統(tǒng)的脆弱性，進(jìn)而降低和控制風(fēng)險總量。從理論上看，提高制度和治理韌性成為現(xiàn)代風(fēng)險管理的創(chuàng)新路徑。在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢能夠集中來自政府、市場和社會等多方面的力量，形成相互聯(lián)系、相互協(xié)同的穩(wěn)定制度結(jié)構(gòu)。集中力量辦大事的制度優(yōu)勢不斷生成重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理所需的制度韌性，不斷增強(qiáng)社會應(yīng)對重大風(fēng)險的制度免疫力和抵抗力。

另一方面，依托集中力量辦大事的顯著制度優(yōu)勢，我國治理體系擁有應(yīng)對重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的強(qiáng)大制度威力。突如其來的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險不僅破壞性強(qiáng)、擴(kuò)散速度快，而且呈現(xiàn)出明顯的跨部門、跨層級、跨區(qū)域、跨國界等跨界性特征，傳統(tǒng)的分散化應(yīng)急管理模式往往難以奏效。只有依托集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，才能在短時間內(nèi)打破條塊分割、區(qū)域分割，實現(xiàn)全國“一盤棋”，形成戰(zhàn)勝重大公共衛(wèi)生風(fēng)險擴(kuò)散的戰(zhàn)斗力，贏得最終的勝利。我國制度和治理體系是與疫情賽跑、贏得勝利無可比擬的條件和保障，也是打贏疫情阻擊戰(zhàn)的制度信心所在。面對這次新冠肺炎疫情，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，進(jìn)一步發(fā)揮和放大了我國的制度和治理優(yōu)勢。要增強(qiáng)制度自信，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，用制度威力應(yīng)對這場重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)。

二、提高重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力的路徑與對策思考

制度體系和治理體系的優(yōu)勢是應(yīng)對重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的靜態(tài)“物理”基礎(chǔ)。在治理實踐中，還要提高重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，不斷催生出動態(tài)的“化學(xué)反應(yīng)”。基于公共管理、應(yīng)急管理和風(fēng)險管理的理論，結(jié)合這次新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提升重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力的主要路徑有如下方面。

（一）立足源頭治理，杜絕、控制重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險源。應(yīng)急管理是一個全過程，不僅是事發(fā)后的應(yīng)急處置和救援，還包括事前的風(fēng)險管理、預(yù)防和準(zhǔn)備。

一方面，從根本上提高公共衛(wèi)生風(fēng)險治理能力，要從源頭入手，控制產(chǎn)生重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險源。全面禁止非法野生動物交易，革除濫食野生動物陋習(xí)，堅決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險。

另一方面，關(guān)口前移，加強(qiáng)公共衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，避免小病釀成大疫。在公共衛(wèi)生風(fēng)險治理方面，仍然存在“重處置、輕預(yù)防”“重治病、輕預(yù)防”的思想，公共衛(wèi)生在整個醫(yī)療衛(wèi)生體系中呈現(xiàn)被弱化和邊緣化的態(tài)勢。公共衛(wèi)生風(fēng)險管理要關(guān)口前移，堅持底線思維，著力防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，做好事前的風(fēng)險防控。在醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)體系建設(shè)中，著力強(qiáng)化公共衛(wèi)生和防疫服務(wù)體系建設(shè)。與一般醫(yī)療服務(wù)不同，公共衛(wèi)生和防疫服務(wù)具有極強(qiáng)的公共性，政府要將其作為百年大計，加強(qiáng)對公共衛(wèi)生和防疫的投入。比如在“十四五”規(guī)劃中，政府應(yīng)加強(qiáng)對公共衛(wèi)生和防疫服務(wù)相關(guān)的設(shè)施、設(shè)備和人才的投入。

（二）立足依法治理，快速阻斷重大公共衛(wèi)生風(fēng)險演化和升級的鏈條。按照突發(fā)事件隨著時間推移對社會產(chǎn)生的破壞性，突發(fā)事件分為日常緊急事件（破壞性相對較低而且穩(wěn)定）、突發(fā)事件（破壞性較高但既定）和突變性危機(jī)事件（破壞性不確定，具有突變性）。與其他類型相比較，重大公共衛(wèi)生事件屬于突變性危機(jī)事件，隨著時間推移，破壞性、風(fēng)險性具有突變增強(qiáng)的特征。

首先，把握突變型事件的規(guī)律，抓住早期衛(wèi)生疫情防控的黃金時機(jī)，果斷依法進(jìn)行風(fēng)險研判信息披露和風(fēng)險預(yù)警。“時間就是生命”，要堅持發(fā)現(xiàn)在早、處置在小的原則，加強(qiáng)重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的信息披露和預(yù)警機(jī)制建設(shè)，為控制事態(tài)贏得時間和主動。在風(fēng)險研判和評估過程中，要加強(qiáng)專業(yè)化研判機(jī)制建設(shè)，吸納一線的醫(yī)生、專家參與風(fēng)險評估和論證，重視社會層面的“軟情報”。其次，面對風(fēng)險的演化和升級，要果斷依法實施重大公共衛(wèi)生風(fēng)險隔離，控制衛(wèi)生風(fēng)險的區(qū)域性擴(kuò)散。在重大衛(wèi)生風(fēng)險防控中，要堅持依法隔離、依法防疫的原則，不能采取過激隔離和防疫行為，依法應(yīng)急而不是過度應(yīng)急，依法保障公民個人基本權(quán)利。

（三）立足系統(tǒng)治理，提高重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力?，F(xiàn)代公共管理活動中，突發(fā)事件的發(fā)生并不可怕，關(guān)鍵是要立足系統(tǒng)治理，健全現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，做好長效應(yīng)對。在風(fēng)險社會背景下，國家治理體系和能力現(xiàn)代化是常態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、非常態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的統(tǒng)一體，缺一不可。作為非常態(tài)的管理，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力不可或缺的重要組成部分。近年來，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。面對新形勢，要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

健全統(tǒng)一的衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系。這次新冠肺炎疫情防控暴露出我國衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備體系和能力存在嚴(yán)重不足的問題。要優(yōu)化布局、強(qiáng)化管理，加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急物資體系整體化、社會化、數(shù)字化建設(shè)，提高衛(wèi)生應(yīng)急物資保障能力。在應(yīng)急管理體系建設(shè)中，加強(qiáng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。2003年非典事件后，我國開啟了現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)程。2018年機(jī)構(gòu)改革后，初步形成了綜合化的應(yīng)急管理體制?！秶彝话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的四類突發(fā)事件中，自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故等近兩類由應(yīng)急管理部管理，公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生健康部門管理，社會突發(fā)事件由公安、政法部門管理。要總結(jié)這次應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的做法和經(jīng)驗，強(qiáng)化各級政府對公共衛(wèi)生突發(fā)事件綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。

加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生學(xué)科和人才體系建設(shè)。公立醫(yī)院在重大疫情防控中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。要加強(qiáng)公立醫(yī)院建設(shè)，發(fā)揮公立醫(yī)院在重大公共衛(wèi)生風(fēng)險防控中的積極作用。推進(jìn)分級診療體系建設(shè)，降低傳染病患者到大醫(yī)院看病后形成的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險集聚和生成的結(jié)構(gòu)性條件。大力發(fā)展衛(wèi)生風(fēng)險防疫相關(guān)科學(xué)和技術(shù)，強(qiáng)化重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的技術(shù)支撐。加強(qiáng)生物醫(yī)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等相關(guān)學(xué)科人才建設(shè)。對于疾控和公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才，要以公共衛(wèi)生和防疫為導(dǎo)向，優(yōu)化人才考核評價體系。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理具有較強(qiáng)的專業(yè)性，要著重加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部專業(yè)化建設(shè)及治理能力建設(shè)，尤其要強(qiáng)化公共衛(wèi)生相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部專業(yè)化能力，優(yōu)化選人用人，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

（四）立足協(xié)同治理，凝聚重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的磅礴力量。面對復(fù)雜的、棘手的公共事務(wù)，推進(jìn)政府體系內(nèi)部、政府與外部社會和市場之間的協(xié)同合作，實現(xiàn)協(xié)同治理是公共治理創(chuàng)新之道。只有強(qiáng)化各方協(xié)同治理，才能整體、系統(tǒng)地應(yīng)對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。

治理重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，要加強(qiáng)跨部門、跨層級、跨地區(qū)治理協(xié)同。重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理要爭分奪秒抓住“黃金時期”，做好初期研判和預(yù)警。疫情風(fēng)險研判和預(yù)警重點必須強(qiáng)化條塊之間協(xié)同合作（衛(wèi)生部門和地方政府），打破條塊信息壁壘，實現(xiàn)各方從大局出發(fā)、協(xié)同發(fā)力，提高重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。在重大公共衛(wèi)生風(fēng)險發(fā)生后的應(yīng)對過程中，各地方要以區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急物資保障、應(yīng)急信息共享等為重點，做好區(qū)域協(xié)同；圍繞衛(wèi)生風(fēng)險發(fā)生后的經(jīng)濟(jì)社會問題，衛(wèi)生部門、應(yīng)急部門、交通部門、發(fā)改委和工信部門、人力資源和社會保障部門等要做好跨部門協(xié)同合作。

治理重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，要加強(qiáng)社會協(xié)同。社會是重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理不可忽視的重要主體力量。在應(yīng)對重大衛(wèi)生風(fēng)險過程中，要堅持社會群防群治、群防群控。在拓寬社會組織參與渠道的同時，更要加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)。比如，要提高社會組織的透明度，將其納入重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系之中，引導(dǎo)社會組織有序參與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理。在社會治理共同體建設(shè)中，要加強(qiáng)對公眾的科普力度，用科學(xué)理性戰(zhàn)勝對事態(tài)的恐慌，提高公眾應(yīng)對重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的素質(zhì)和能力。這也是我國公共衛(wèi)生社會應(yīng)急體系的薄弱環(huán)節(jié)之一。

要加強(qiáng)危機(jī)后的學(xué)習(xí)和總結(jié)，增強(qiáng)社會風(fēng)險意識。恩格斯曾說，一個聰明的民族從災(zāi)難和錯誤中學(xué)到的東西比平時要多得多。沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹χ卮蠊残l(wèi)生事件不能犯遺忘癥、健忘癥，要充分吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)社會的傳染性疾病防治意識、重大公共衛(wèi)生風(fēng)險意識、危機(jī)意識。提高重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急依從度，避免出現(xiàn)疫情防控不配合現(xiàn)象。加強(qiáng)社會公眾健康和衛(wèi)生素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)的教育，引導(dǎo)社會形成健康的生活習(xí)慣、衛(wèi)生習(xí)慣。在全社會形成重視科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新，尊重人才、尊重醫(yī)生的良好氛圍，營造重大公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的技術(shù)環(huán)境和社會環(huán)境。