如何激發(fā)地方政府的能動(dòng)性

文_張緊跟

當(dāng)前，我國發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷積累甚至集中顯現(xiàn)，地方政府所面臨的內(nèi)外部環(huán)境日趨復(fù)雜化、非常規(guī)化。面對無處不在、隨時(shí)可能發(fā)生的非線性疊加風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的被動(dòng)反應(yīng)會(huì)導(dǎo)致更壞的結(jié)果。因此，在新時(shí)代，無論是公共危機(jī)管理還是社會(huì)治理、扶貧攻堅(jiān)以及解決民生問題，都需要加快推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這其中，積極進(jìn)取型地方政府往往既能在問題萌芽中防微杜漸、未雨綢繆而及時(shí)消除隱患，又能在問題處置中反應(yīng)迅速、從容應(yīng)對，交出一份讓人民滿意的“答卷”；反之，被動(dòng)反應(yīng)型地方政府則在事前反應(yīng)遲鈍、置若罔聞，事中直到問題趨于惡化或造成社會(huì)后果時(shí)手忙腳亂、病急亂投醫(yī)以致錯(cuò)漏百出、內(nèi)外交困，事后自然會(huì)引發(fā)公眾和媒體的“滾滾罵名”甚至觸發(fā)“問責(zé)風(fēng)暴”。如在2020年抗擊新冠肺炎疫情中，主動(dòng)進(jìn)取型地方政府能夠提前預(yù)警、從容布局、精準(zhǔn)應(yīng)對，有效管控疫情；而被動(dòng)反應(yīng)型地方政府在危機(jī)預(yù)警時(shí)未能及時(shí)從常態(tài)管理轉(zhuǎn)向應(yīng)急管理，在危機(jī)暴發(fā)時(shí)被動(dòng)應(yīng)付、步步驚心，以致不斷貽誤戰(zhàn)機(jī)使疫情快速擴(kuò)散，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活、生命帶來巨大傷害。因此，有必要厘清：何謂地方政府的被動(dòng)反應(yīng)？地方政府被動(dòng)反應(yīng)何以形成？如何使地方政府能動(dòng)起來？

一、地方政府被動(dòng)反應(yīng)的表現(xiàn)

一般而言，地方政府應(yīng)對突發(fā)事件包括兩個(gè)方面：一是政府的前瞻性預(yù)防能力，即有效預(yù)防危機(jī)發(fā)生的能力；二是政府的管控能力，即應(yīng)對危機(jī)的速度、力度和效度。所謂地方政府的被動(dòng)反應(yīng)，是指地方政府既缺乏敏銳的前瞻性預(yù)防能力，又缺乏有效的應(yīng)急處置能力。一方面，地方政府或者未能科學(xué)預(yù)測可能出現(xiàn)的突發(fā)事件或者即使預(yù)測到了也依然被動(dòng)“等待上級指示”甚至“消極應(yīng)付”而錯(cuò)過及時(shí)消除隱患的“黃金時(shí)間”；另一方面，當(dāng)問題顯現(xiàn)時(shí)，地方政府依然反應(yīng)遲鈍而不能及時(shí)作出相關(guān)決策，直到問題趨于惡化或造成社會(huì)后果時(shí)，才倉促應(yīng)對。具體而言，地方政府的被動(dòng)反應(yīng)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）因缺乏動(dòng)力而被動(dòng)應(yīng)付

進(jìn)入新時(shí)代以來，我們黨提出了一系列目標(biāo)任務(wù)，迫切需要各級地方政府積極進(jìn)取、勇于擔(dān)當(dāng)，面對深層次矛盾迎難而上、攻堅(jiān)克難，遇到新問題敢于決斷、精準(zhǔn)施策。但是，一些地方政府安于現(xiàn)狀、抱殘守缺，缺乏積極進(jìn)取的動(dòng)力，“任爾風(fēng)吹雨打我自巋然不動(dòng)”；還有一些地方政府存在“疑慮癥”“疲倦癥”和“虛幻癥”，動(dòng)力不足、動(dòng)力減弱，被動(dòng)應(yīng)付各項(xiàng)“頂層設(shè)計(jì)”的具體落實(shí)。在實(shí)踐中，這些地方政府往往遇到矛盾繞道走、碰到問題不敢抓、面對風(fēng)險(xiǎn)不敢上、遇到難題就“等待指示”，甚至只有在領(lǐng)導(dǎo)不斷批示、上級一再督促、媒體頻頻曝光后才開始有所行動(dòng)，成為不折不扣的“被動(dòng)應(yīng)付式治理”。這種“被動(dòng)應(yīng)付式治理”表現(xiàn)為事不關(guān)己高高掛起、重宣傳造勢不重落實(shí)“秀作為”、左顧右盼“慢作為”、只有唱功沒有練功“虛作為”、照抄照搬“機(jī)械作為”，甚至是陽奉陰違、欺上瞞下的“假作為”，已經(jīng)成為制約全面深化改革的最主要“腸梗阻”。

（二）因缺乏能力而被動(dòng)應(yīng)付

一方面，缺乏新型管理能力。在新時(shí)代與新常態(tài)背景下，地方政府不僅面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等改革所帶來的“陣痛”，而且面臨管理能力換檔升級的挑戰(zhàn)。一些地方政府由于缺乏新型管理能力，頻頻陷入“老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的被動(dòng)應(yīng)付困境。例如，新時(shí)代要求地方政府從需求側(cè)的“招商引資”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、打造國際化法治化營商環(huán)境”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而一些地方政府作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具體執(zhí)行者正遭遇“本領(lǐng)恐慌”而顯得力不從心、被動(dòng)應(yīng)付，導(dǎo)致供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大打折扣。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，面對紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)輿情，一些地方政府缺乏輿情應(yīng)對能力，被動(dòng)應(yīng)付。要么抱持“大事化小、小事化無”心態(tài)以“躲”“拖”而對公眾質(zhì)疑訴求不聞不問，要么抱著熱點(diǎn)事件冷處理、冷門事件不處理的思想，結(jié)果輿情問題轉(zhuǎn)化為輿情危機(jī)，往往陷于更加被動(dòng)境地。另一方面，既缺乏前瞻性決斷能力又缺乏有效的危機(jī)管控能力。由于缺乏前瞻性決斷力，導(dǎo)致一些地方政府面臨危機(jī)時(shí)往往不能“及時(shí)預(yù)警”而“當(dāng)機(jī)立斷”，以致“一步被動(dòng)而步步被動(dòng)”。由于缺乏有效的危機(jī)管控能力，一些地方政府面對突如其來的危機(jī)事件時(shí)，往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，結(jié)果只能疲于奔命而被動(dòng)應(yīng)付。

二、地方政府被動(dòng)反應(yīng)形成的原因

從宏觀視角來看，地方政府的被動(dòng)反應(yīng)無疑是特定結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)物，因?yàn)樘囟ǖ闹贫冉Y(jié)構(gòu)塑造了地方政府的行為選擇。但是，從微觀視角來看，地方政府有目的的行動(dòng)和心理傾向又可以成為改造社會(huì)的重要條件。

（一）央地之間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不夠清晰

近年來，為了破解一些地方政府“有令不行、有禁不止”的問題，中央政府逐漸將下放給地方的“人、財(cái)、物”等權(quán)限收回，以加強(qiáng)中央政府宏觀管理的權(quán)威性和統(tǒng)一性。20世紀(jì)90年代以來的分稅制改革為中央財(cái)政主導(dǎo)作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)，在垂直管理體制下，事權(quán)下放的同時(shí)沒有賦予地方政府必要的財(cái)力，導(dǎo)致地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。此外，在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式下，地方與中央在機(jī)構(gòu)設(shè)置上“上下一般粗”，形成了職責(zé)同構(gòu)下的責(zé)權(quán)不清局面。

（二）壓力型體制的強(qiáng)化

一方面是日益加重的任務(wù)壓力。壓力型體制的運(yùn)行突出了政府要承擔(dān)的主要責(zé)任，在很大程度上推動(dòng)了地方政府擔(dān)當(dāng)作為，促進(jìn)了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責(zé)任的基本實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)層層加壓、逐級壓責(zé)也給地方政府帶來了巨大壓力，并使一些地方政府產(chǎn)生“畏懼作為”的“寒蟬效應(yīng)”。另一方面是問責(zé)追責(zé)的壓力。強(qiáng)化問責(zé)有助于提升地方政府官員在黨性原則、政治意識、遵紀(jì)守法、廉潔行政等方面的自覺性。但過分依賴以問責(zé)促落實(shí)，缺乏科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制也會(huì)滋生“怕?lián)?zé)、怕追責(zé)”，導(dǎo)致地方政府官員因擔(dān)心問責(zé)而不愿作為。

（三）主政官員缺乏擔(dān)當(dāng)

習(xí)近平總書記指出：“黨員干部要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會(huì)有多大成就?！弊鳛榈胤礁黜?xiàng)工作的先行者、推動(dòng)者和落實(shí)者的地方政府主政官員，是推動(dòng)地方發(fā)展的中堅(jiān)力量，必須既履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任又落實(shí)示范責(zé)任，既要樂于擔(dān)當(dāng)，還要勇于擔(dān)當(dāng)，更要善于擔(dān)當(dāng)。但是，面對改革發(fā)展中的新情況新問題新矛盾，一些地方政府主政官員以“紅線”多、規(guī)矩嚴(yán)為由，不敢擔(dān)當(dāng)、不愿作為，遇見困難繞著走，對群眾利益訴求視而不見、敷衍塞責(zé)。在困難和矛盾面前，不是想辦法去克難攻堅(jiān)，而是習(xí)慣于逐級匯報(bào)、層層請示，將責(zé)任上推、決策權(quán)上移，成為“推手”官員。

三、如何使地方政府能動(dòng)起來

（一）調(diào)動(dòng)地方政府積極性

對于中國這樣的超大規(guī)模國家治理而言，必須不斷強(qiáng)化中央權(quán)威；但為了因地制宜地回應(yīng)差異化的地方治理實(shí)踐需要，又必須在國家治理中充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。進(jìn)入新時(shí)代，隨著全面深化改革日益進(jìn)入深水區(qū)，必須在堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保證黨中央令行禁止、確保黨中央決策部署落到實(shí)處的前提下，賦予地方更多自主權(quán)，讓地方從實(shí)際出發(fā)創(chuàng)造性開展工作。

一方面要理順中央與關(guān)系，依法賦予地方政府自主權(quán)。要最大限度減少中央政府對微觀地方事務(wù)的管理，中央政府應(yīng)聚焦于宏觀調(diào)控、均衡區(qū)域發(fā)展、提供大型公共物品以及建立統(tǒng)一市場，依法將那些直接面向基層、面廣量大、外溢影響并不明顯的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)賦權(quán)于地方政府，使其專注于發(fā)展生產(chǎn)、提供公共服務(wù)、公共治理。在明確中央政府與地方政府各自法定事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的公共財(cái)政制度，根據(jù)受益范圍、公平與效率兼顧、相對穩(wěn)定與適當(dāng)調(diào)整相結(jié)合的原則依法劃分中央政府和地方各級政府的支出責(zé)任。另一方面要完善對地方政府運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。依法賦予并保障地方政府自主權(quán)的同時(shí)，為了避免重蹈“放權(quán)—收權(quán)”循環(huán)的舊轍，必須完善對地方政府運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。為此，在完善以人事權(quán)為核心的縱向問責(zé)監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，既應(yīng)該激活人大、政協(xié)尤其是司法對于地方政府的制約，又應(yīng)該加強(qiáng)新聞媒體和公眾的監(jiān)督。

（二）增強(qiáng)地方政府治理能力

推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化，既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，又是克服“本領(lǐng)恐慌”“被動(dòng)管理”的必由之路。

首先，以公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變職能。為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供服務(wù)，為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務(wù)，應(yīng)該成為地方政府的職能重心。

其次，健全地方政府與市場和社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制。地方政府在回歸維護(hù)公共利益和公共秩序基本角色的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，還權(quán)于社會(huì)并激發(fā)社會(huì)治理的功能，建構(gòu)各歸其位、既相互制約又相互支撐的多中心治理體系，通過充分發(fā)揮市場、社會(huì)的作用來緩解地方政府治理的壓力，并在平等、信任和互惠基礎(chǔ)上，通過協(xié)商和協(xié)作建立健全協(xié)同治理機(jī)制。

再次，優(yōu)化地方政府組織結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化地方黨政結(jié)構(gòu)。逐步推進(jìn)地方黨政結(jié)構(gòu)合憲化、法治化，既要保證地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持地方人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體依法履行職能。二是優(yōu)化地方橫向權(quán)力配置。應(yīng)該重塑地方人大在轄區(qū)公共選擇中的主體地位，以預(yù)算約束為切入點(diǎn)強(qiáng)化地方人大對地方政府的硬約束。三是優(yōu)化地方縱向政府間治理結(jié)構(gòu)。在政府職能回歸公共財(cái)政意義上的事權(quán)定位后，應(yīng)該合理劃分省以下各級地方政府間事權(quán)范圍與財(cái)政關(guān)系，逐步破解地方政府間縱向職責(zé)同構(gòu)迷局。四是整合地方政府內(nèi)部的碎片化結(jié)構(gòu)。在優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程基礎(chǔ)上，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。

復(fù)次，發(fā)展有效民主和踐行法治。一方面，既要擴(kuò)展公民的參與式治理，又要實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)。當(dāng)務(wù)之急是地方政府、公民、社會(huì)組織需要致力于改進(jìn)參與方式，并在參與式治理框架下通力合作以提高地方民主的質(zhì)量和治理績效。在構(gòu)建全流程、立體式問責(zé)機(jī)制基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化地方人大對地方政府的監(jiān)督來完善橫向問責(zé)為創(chuàng)新突破口，逐步擴(kuò)展地方政協(xié)、社會(huì)輿論、社會(huì)組織以及公眾的縱向問責(zé)。另一方面，通過地方政府踐行法治是全面落實(shí)法治國家建設(shè)的必由之路。為此，應(yīng)該在試點(diǎn)創(chuàng)新科學(xué)和民主立法以完善地方法制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)憲法與法律實(shí)施、建設(shè)法治政府、保障司法公正、用法治思維和法治方式“反腐”“維權(quán)”。

最后，利用信息技術(shù)助力地方政府治理?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為優(yōu)化地方治理結(jié)構(gòu)和績效開辟了廣闊的空間。地方政府應(yīng)該更新治理理念，充分運(yùn)用相關(guān)制度紅利所開拓的政策空間，建立跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)信息資源整合、共享機(jī)制，構(gòu)建公開電話、門戶網(wǎng)站、微博和微信公眾號等云端公共管理與服務(wù)平臺，提升治理的精準(zhǔn)度。

（三）激活地方政府主政官員擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)力源

首先，堅(jiān)定理想信念。政治上的堅(jiān)定和黨性上的堅(jiān)定都離不開理論上的堅(jiān)定。地方主政官員要加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝頭腦，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想和為民擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)政理念，始終增強(qiáng)“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)意識，牢記職責(zé)使命。其次，培養(yǎng)能力本領(lǐng)。習(xí)近平總書記指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要有擔(dān)當(dāng)?shù)膶捈绨?，還得有成事的真本領(lǐng)”。對于地方政府主政官員，既要培養(yǎng)獨(dú)當(dāng)一面的科學(xué)決策和前瞻性決斷能力，又要培養(yǎng)不畏阻力的攻堅(jiān)克難和科學(xué)管理能力，還要培養(yǎng)時(shí)時(shí)警醒的省悟自律能力。再次，完善選任機(jī)制。要樹立重實(shí)干、重實(shí)績的用人導(dǎo)向，推進(jìn)干部選任工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，大力選拔敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為、實(shí)績突出的地方主政官員。最后，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。將地方政府主政官員在改革創(chuàng)新、破解難題、先行先試中，主觀上出于公心、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，客觀上因不可抗力、難以預(yù)見等因素而未達(dá)到預(yù)期效果、造成不良影響和損失的行為或失誤，與明知故犯的違紀(jì)違法行為有效甄別、區(qū)分開來，營造容錯(cuò)糾錯(cuò)不縱錯(cuò)、賞罰分明且公平公正的制度環(huán)境。