從央地關(guān)系看地方政府治理能力

文_宣曉偉

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，暴露出我國地方政府治理能力的諸多不足，需要汲取的教訓(xùn)是多方面的，其中很重要的一點(diǎn)是如何完善已有的央地關(guān)系以有效提升地方政府的治理能力。

一、地方政府治理能力與央地關(guān)系的制度安排密不可分

一般而言，地方政府的治理能力被其所在的制度環(huán)境所深刻影響，在我國塑造地方政府行為的一系列制度安排中，央地關(guān)系是最為重要的因素之一?？梢哉f，中央和地方關(guān)系不同的制度安排，會(huì)形成不同的地方治理水平。

以此次新冠肺炎疫情為例，人們?cè)嵅∽疃嗟囊稽c(diǎn)是地方政府應(yīng)對(duì)不力以致錯(cuò)過了控制疫病蔓延的最佳時(shí)期。從更深層次看，這一定程度上反映了目前我國央地關(guān)系中存在的各級(jí)政府權(quán)限不明、責(zé)任不清等突出問題。在各級(jí)政府事權(quán)界限清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等的制度背景下，不同級(jí)別的政府部門面臨著更為合理的激勵(lì)環(huán)境，促使地方政府采取更加合適的行為，有助于其有效提升治理水平。與此相對(duì)，由于事權(quán)性質(zhì)不清、權(quán)責(zé)關(guān)系不明的制度安排，一旦出了問題，相關(guān)的政府和部門都可推卸責(zé)任，從而使相應(yīng)的激勵(lì)制度產(chǎn)生扭曲，誘導(dǎo)地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，削弱其治理能力。

二、我國央地關(guān)系的重要特征及對(duì)地方治理能力的影響

我國各級(jí)政府在不同事務(wù)中權(quán)責(zé)難以明晰的問題，與已有的中央和地方關(guān)系制度安排有著密切的關(guān)系。要明白這一點(diǎn)，需要對(duì)我國央地關(guān)系的制度特征有所了解。

（一）我國央地關(guān)系的制度特征

第一，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下采取“中央決策、地方執(zhí)行”的模式。它具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)。一是中央決策范圍之深之廣，中央對(duì)于地方事務(wù)的決策并沒有法律限制，只要中央有意愿，都可以納入自身的決策范圍。二是地方執(zhí)行范圍之深之廣。中央極少承擔(dān)具體政策的執(zhí)行，它更多是對(duì)下級(jí)政府發(fā)布命令。在我國，中央本級(jí)支出和中央政府公務(wù)員所占的比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家的平均水平，我國中央本級(jí)支出只占全國財(cái)政支出的14.6%，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%；我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在30%左右。因此，無論何種性質(zhì)的事務(wù)，絕大多數(shù)均是層層委托給基層政府來執(zhí)行，即使是一些有全國性影響的事務(wù)，也都有地方的參與和實(shí)施。

第二，中央擁有決策上的絕對(duì)權(quán)威，地方具有執(zhí)行上的自由裁量權(quán)。在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，隨著國家整體組織和管理能力的明顯增強(qiáng)，中央決策管轄事務(wù)的范圍也大大擴(kuò)展，因而也面臨著更為復(fù)雜和尖銳的“中央政令一統(tǒng)”與“地方情況多樣”之間的沖突。由此，一方面，中央大大加強(qiáng)了決策的權(quán)威。由于中央本級(jí)支出和中央政府公務(wù)員所占的比例都遠(yuǎn)低于地方，中央保持決策上的絕對(duì)權(quán)威是一個(gè)數(shù)量規(guī)模相對(duì)較小的中央在面對(duì)如此龐大的地方時(shí)，維護(hù)政令一統(tǒng)的自然而然的舉措。另一方面，地方仍具有在執(zhí)行各項(xiàng)事務(wù)中的自由裁量權(quán)。由于政策的具體執(zhí)行主要依靠地方來加以實(shí)施，絕大多數(shù)政策的實(shí)際效果都在很大程度上依靠地方政府在執(zhí)行中的努力和配合，在政府承擔(dān)事務(wù)的覆蓋面和復(fù)雜程度不斷增加的情況下，地方所具有的自由裁量權(quán)也不可避免地需要增加。

第三，各級(jí)政府形成“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局。在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，決策大多是由中央的各職能部門作出的，與此同時(shí)又通過各級(jí)地方政府層層下達(dá)和貫徹執(zhí)行。為了保證中央決策能夠貫徹到位，不同層級(jí)政府的部門設(shè)置往往是相一致的，形成“上下一般粗”的格局。即使是較為基層的政府，也是“麻雀雖小、五臟俱全”，其職能部門的設(shè)置也要與上級(jí)政府大體保持一致。在現(xiàn)有央地關(guān)系下，基層政府的部門承擔(dān)著具體執(zhí)行的任務(wù)，上級(jí)政府各個(gè)不同職能部門的決策最終是要通過基層部門來加以落實(shí)，“上面千條線、下面一根針”，不同的上級(jí)職能部門都需要在基層政府有各自相應(yīng)的執(zhí)行部門來具體落實(shí)決策。

與此同時(shí)，“中央決策、地方執(zhí)行”模式下各級(jí)政府都在同一項(xiàng)事務(wù)上共同行使事權(quán)。由于各級(jí)政府是“事權(quán)共擔(dān)”的，那么一個(gè)事項(xiàng)沒有辦好，很容易形成各級(jí)政府責(zé)權(quán)不對(duì)等、互相推諉的局面。各級(jí)政府“事權(quán)共擔(dān)”極易形成“責(zé)任模糊”的后果。

（二）現(xiàn)有央地關(guān)系對(duì)地方政府治理能力的影響

改革開放以來，我國央地關(guān)系經(jīng)歷了重大調(diào)整，包括分稅制在內(nèi)等一系列制度的改革，有效調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展的積極性，由此形成獨(dú)特的“地方競爭模式”，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展有著重要作用。然而“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局在很大程度上依然保留了下來，并對(duì)地方政府治理水平的提升形成了諸多制約。

一是難以根據(jù)事務(wù)的不同性質(zhì)清晰劃分中央和地方的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致許多應(yīng)由地方自主決策和負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，不恰當(dāng)?shù)厥艿街醒氲囊恍└深A(yù)。由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)情況千差萬別，中央的統(tǒng)一決策很難充分照顧到各地的實(shí)際情況，而一旦涉及本應(yīng)屬于地方自主決策的局部性事務(wù)，若不恰當(dāng)?shù)厥艿礁深A(yù)，難免產(chǎn)生不符合各地實(shí)際的治理行為，從而有損于地方治理能力的提升。

二是地方治理的本土化程度低、自主治理的能力不足。在“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的治理模式下，對(duì)于地方政府的約束主要來自縱向的、來自上級(jí)部門，橫向的制約則相對(duì)較弱，尤其是來自地方民眾的“自下而上”的問責(zé)，則更為不足。在這種制度安排下，地方政府必然更為重視對(duì)上負(fù)責(zé)，而相對(duì)忽視對(duì)下負(fù)責(zé)，由此弱化地方治理水平，損害地方的治理能力。

三、理順央地關(guān)系，提升地方政府治理能力

正如黨的十九屆四中全會(huì)《決定》所指出，要完善央地關(guān)系，關(guān)鍵在于“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系”；而要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵是要明確劃分各級(jí)政府在不同事務(wù)上的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（一）按照影響范圍原則劃分各級(jí)政府在不同事務(wù)上的責(zé)權(quán)關(guān)系

按照影響范圍原則區(qū)分不同事務(wù)的性質(zhì)，并據(jù)此劃分中央和地方各級(jí)政府在其上的責(zé)權(quán)關(guān)系，既能有效保障地方政府的自主權(quán)限，提升地方的治理水平，又能促進(jìn)中央政府的政策實(shí)施，這一直以來是中央地方關(guān)系改革的重要方向。推進(jìn)按照影響范圍原則來區(qū)分不同層級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系的改革，需要對(duì)“中央決策、地方執(zhí)行”模式和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”體制加以調(diào)整，因?yàn)樯婕案鱾€(gè)領(lǐng)域的方方面面，必須站在更高的層面、具有更大的動(dòng)力和決心來推進(jìn)相關(guān)的配套改革。

（二）提升中央和地方事權(quán)劃分的規(guī)范化和法治化水平

一是提高中央和地方責(zé)權(quán)利劃分的法治化水平，目前中央和地方的責(zé)權(quán)利劃分，主要通過行政方式進(jìn)行，存在大量的模糊和不確定性，因此要盡可能地用法律條文將其明確化、清晰化；二是提高中央和地方解決分歧的法治化水平，應(yīng)該建立公開化、程序化的渠道來解決不同層級(jí)政府之間的糾紛，增強(qiáng)司法調(diào)節(jié)在其中的作用。

（三）加強(qiáng)立法和司法，建立健全中央和地方關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制

在已有中央地方關(guān)系模式下，中央的政令一統(tǒng)主要通過行政命令的層層傳遞來實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)不同層級(jí)政府的事權(quán)劃分改革，調(diào)整“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局，將對(duì)保證中央的政令統(tǒng)一構(gòu)成挑戰(zhàn)，為此加強(qiáng)“司法的統(tǒng)一性”將成為重要舉措。首先要加強(qiáng)法官判案的獨(dú)立性，推進(jìn)審批獨(dú)立和審批公開，加快法院的去行政化，“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度”，“完善司法人員分類管理制度”。其次是加強(qiáng)法院相對(duì)于地方的獨(dú)立性。

（四）進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)地方人大作用，提升地方治理水平

中央和地方關(guān)系能否理順，從長遠(yuǎn)來看離不開地方治理框架的構(gòu)建和完善。只有充分發(fā)揮民眾對(duì)地方政府的監(jiān)督，地方治理水平的提升才能有真正的保障。為此，要進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)地方人大的作用，尤其是要加強(qiáng)地方民眾的監(jiān)督作用。