健全容錯糾錯機制的邏輯指向及實現(xiàn)之道

馬昌永

(中共邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422000)

領導干部容錯糾錯機制是指在不違背法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)的情況下，對于領導干部在創(chuàng)造性的履職盡責過程中所出現(xiàn)的錯誤、失誤和偏差予以寬容和糾正的一種政治組織管理運行機制。在2020年全面建成小康社會的關鍵時期，如何進一步促進廣大領導干部新時代新?lián)斝伦鳛椋瑸閺V大領導干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新“撐腰鼓勁”，這是一項必須予以高度重視并切實解決的重大政治問題和現(xiàn)實問題，關系到“四個全面”的成效質量。若要從根本上解決這一問題，就必須建構和完善領導干部容錯糾錯機制，營造改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)、敢于擔當、有所作為的政治文化和政治生態(tài)，進而形成一種創(chuàng)新力、組織力、執(zhí)行力，增強改革發(fā)展合力，破解改革發(fā)展難題，實現(xiàn)改革發(fā)展目標。

一、健全容錯糾錯機制的邏輯指向

(一)完善全面從嚴治黨，著力加強黨的建設

堅持黨的領導是中國特色社會主義的本質特征、鮮明屬性和制度優(yōu)勢，事關黨和國家的根基與命脈，事關全國各族人民的利益與幸福。全面從嚴治黨是在新形勢下加強黨的建設，更好堅持和完善黨的領導的應有之義和必然要求。在全面從嚴治黨不斷推進、不斷深入的過程中，黨內政治生活得到一定的規(guī)范，黨內政治生態(tài)得到凈化，反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢，制度的籠子越扎越牢，但在現(xiàn)實中卻出現(xiàn)個別領導干部由于怕出錯犯錯而“不敢為”的一種政治現(xiàn)象，這就要求完善全面從嚴治黨，建立健全領導干部容錯糾錯機制。

首先，民主集中制是黨的根本組織原則，是全面從嚴治黨，加強黨的建設的重要內容，建立健全領導干部容錯糾錯機制是遵循民主集中制原則的要求。《中國共產黨章程》明確規(guī)定：“必須充分發(fā)揮黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”。[1]這就要求必須充分尊重廣大黨員、領導干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的主體地位，創(chuàng)造有利于發(fā)揮其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性的文化環(huán)境和體制機制，而建立健全領導干部容錯糾錯機制則是實現(xiàn)這一目標的重要舉措。

其次，干部隊伍建設是全面從嚴治黨的重要組成部分，嚴管與厚愛結合是加強干部隊伍建設的“一體兩翼”。全面從嚴治黨旨在加強黨的建設，提高黨的自我凈化、自我完善、自我革命、自我提高能力，增強黨的領導力、凝聚力、感召力、組織力，這必然要求廣大黨員和領導干部團結協(xié)作、清廉守正、務實高效、擔當作為，避免黨性不強、風氣不正、宗旨意識淡薄的行為，這就需要完善領導干部的正向激勵措施，建立健全容錯糾錯機制則是實施這一措施的有效辦法，有利于加強黨內監(jiān)督，防止權力異化，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

最后，敢于知錯認錯改錯是一個領導干部的政治德行，敢于容錯糾錯則是一個成熟的現(xiàn)代的馬克思主義執(zhí)政黨的政治品格，也是加強黨的建設的重要組成部分。領導干部在履職盡責過程中只有善于進行自我批評、自我剖析、自我反省、自我革命，才能發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，從而整改問題，減少工作失誤。而對于馬克思主義執(zhí)政黨來說，要正確對待犯錯誤的同志，采取謹慎、合理、科學、理性的態(tài)度，尤其是對于那些在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的過程中出現(xiàn)工作失誤的同志，不能誤判其工作失誤的性質，不能夸大其工作失誤的影響，更不能做出錯誤的處理，要堅持懲前毖后、治病救人的根本原則，敢于容錯糾錯，幫助其認識錯誤和改正錯誤，發(fā)揮黨的領導、組織、管理、教育功能，這也是加強黨的建設的重要內容。

(二)適應全面深化改革，營造良好從政環(huán)境

從政環(huán)境的好壞影響著領導干部的政治行為和價值取向，也影響黨組織的聚合力和整合力。當前，正值全面深化改革的新時期，急需一批思想道德素養(yǎng)高、政治素質過硬、工作業(yè)務能力強，具有責任意識、創(chuàng)新意識、擔當意識、改革意識、人民意識的領導干部隊伍，建立健全領導干部容錯糾錯機制，適應全面深化改革的要求，有利于發(fā)揮廣大領導干部的工作積極性和主動性，為其創(chuàng)造良好的從政環(huán)境。

首先，建立領導干部容錯糾錯機制，形成鮮明正確的選人用人導向，為全面深化改革提供充足、合適的人才資源。建立健全領導干部容錯糾錯機制，堅持嚴管與厚愛相結合、激勵與約束相結合，有利于引導廣大干部擔當作為，干事創(chuàng)業(yè)，給那些想干事、能干事、敢干事、干成事的領導干部提供施展才華和能力的平臺和空間，有利于形成一種能上能下的新常態(tài)，選拔出一批敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的領導干部，樹立重實干、重實績的用人導向，為全面深化改革提供人才保障。

其次，建立健全領導干部容錯糾錯機制，形成良好的政治文化和健康的政治生態(tài)，為全面深化改革提供良好的文化生態(tài)環(huán)境。從馬克思主義認識論的角度來看，人的認識具有實踐性、相對性、上升性和局限性，黨的十九大報告明確指出：“要建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”，[2]建立健全容錯糾錯機制的前提就是要承認人的認識的相對性和局限性，以及經(jīng)過合理引導、教育、改正所具有的上升性，本著實事求是的基本原則和工作態(tài)度，對領導干部合理容錯，積極糾錯，有利于營造一種鼓勵探索、包容失誤的政治文化，創(chuàng)造一種科學有序、和諧寬容的政治環(huán)境，為全面深化改革創(chuàng)造良好的文化生態(tài)環(huán)境。

最后，建立健全領導干部容錯糾錯機制，是激勵領導干部新時代新?lián)斝伦鳛榈闹匾e措，是推動改革創(chuàng)新落地生根、開花結果的重要抓手。領導干部激勵機制具有激發(fā)、引導、保持、規(guī)范等正向強化作用，容錯糾錯機制則是激勵機制的重要構成，二者相輔相成，和合共生。當前，中國致力于2020年全面建成小康社會，全面深化改革進入深水區(qū)和攻堅期，越到最后，難度越大，任務越重。改革的本質就是創(chuàng)新，調整生產關系與生產力不相適應的部分，改革創(chuàng)新均需要不斷革新、不斷揚棄、不斷探索、不斷實踐，在這個過程中出現(xiàn)適度的錯誤或失誤是在所難免的，建立健全領導干部容錯糾錯機制，旨在調動廣大領導干部的工作主動性和創(chuàng)新積極性，包容其在改革創(chuàng)新、擔當作為過程中的失誤，為其撐腰鼓勁，激發(fā)擔當作為，正向激勵與反向倒逼緊密結合，推動全面深化改革取得成效。

(三)推進全面依法治國，創(chuàng)造依法行政空間

全面依法治國要求領導干部尊法、守法、學法、護法、用法，要求領導干部依法行政，依規(guī)辦事，有所為有所不為，這也是好干部標準的內在要求，建立健全領導干部容錯糾錯機制，就是要強化依法治國實踐，要求領導干部運用法治思維和法治方式，在法律法規(guī)的原則、框架、底線下改革創(chuàng)新，有所作為，這為領導干部依法行政創(chuàng)造了有利空間。

一方面，法治思維是全面依法治國的重要思維，貫穿于領導干部容錯糾錯機制始終。依法治國是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，使治國理政有法可依、有法必依，以法治思維代替人治思維，避免“一言堂”和“一刀切”，目前自上而下的壓力型管理體制，尤其是領導干部責任制的實行，使領導干部慎之又慎，怕犯錯出錯，建立健全領導干部容錯糾錯機制，就是要以法治思維管理領導干部，依據(jù)法律法規(guī)和黨紀黨規(guī)明確容什么錯，怎么樣容錯，怎么樣糾錯，克服人治思維的局限性，增強政策的靈活性和適時性，確保政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

另一方面，依法治國是建立健全領導干部容錯糾錯機制的重要原則和科學框架，領導干部容錯糾錯機制則是落實全面依法治國的生動實踐。領導干部尤其是基層領導干部大多在基層一線工作，任務重、壓力大、考核嚴、晉升難。因此，部分領導干部懷有“不出事就是干成事”“槍打出頭鳥”“干多干少一個樣”等消極態(tài)度，而建立健全領導干部容錯糾錯機制，遵循依法治國的重要原則，有利于領導干部在遵守法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)的前提下?lián)斢凶鳛?，在法律原則、法律精神和法律框架下規(guī)范用權、依法行政、依規(guī)辦事。

(四)促進民主政治現(xiàn)代化，努力打造現(xiàn)代政府

現(xiàn)代民主政治是民主制度的重要目標和重要體現(xiàn)，也是現(xiàn)代政府的重要追求和重要理念，現(xiàn)代民主政治要求不斷推進民主化、制度化、法治化、規(guī)范化、多元化、包容化，現(xiàn)代政府要求政府治理現(xiàn)代化，科學行政、民主行政、依法行政，現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代政府要求建立健全領導干部容錯糾錯機制。

第一，建立健全領導干部容錯糾錯機制是現(xiàn)代民主政治的必然要求。民主、制度、法治是民主政治現(xiàn)代化的重要價值和重要追求，領導干部隊伍建設是民主政治現(xiàn)代化建設的重要組成部分。因此，將民主化、制度化、法治化融入領導干部隊伍建設中是其應有之義。建立健全領導干部容錯糾錯機制則是加強領導干部隊伍建設的重要內容，建立健全領導干部容錯糾錯機制的初衷是為領導干部撐腰鼓勁，有利于促進領導干部隊伍建設民主化、制度化、法治化。因此，建立健全領導干部容錯糾錯機制是現(xiàn)代民主政治的必然要求和題中之意。

第二，建立健全領導干部容錯糾錯機制為打造現(xiàn)代政府指明價值取向?，F(xiàn)代政府集民主政府、法治政府、有限政府、責任政府、服務政府于一體，實事求是與依法依規(guī)行政是現(xiàn)代政府的工作方式和工作原則，提升政府治理能力現(xiàn)代化則是現(xiàn)代政府的重要目標追求。建立健全領導干部容錯糾錯機制，有利于實現(xiàn)實事求是與依法依規(guī)有機結合，有利于在法律、制度框架范圍內大膽創(chuàng)新、大膽探索，不斷發(fā)揮基層領導干部的工作積極性，克服全能型政府的弊端，運用法治思維妥善處理在改革創(chuàng)新中有所失誤的領導干部，避免“一言堂”和“家長制”，不斷提高政府的服務能力和履職盡責能力，提高政府治理能力現(xiàn)代化，為打造現(xiàn)代政府提供鮮明的價值取向。

二、健全容錯糾錯機制的實現(xiàn)之道

(一)重視容錯糾錯機制功能，明晰容錯糾錯機制邊界

第一，重視容錯糾錯機制的功能。容錯糾錯機制的內容、范圍、程序、運行、考評等均是影響其推行不暢的原因。除此之外，對容錯糾錯機制重視程度也影響其實施效能，為此要高度重視容錯糾錯機制的功能。一方面，容錯糾錯機制的實施單位要重視其功能。要從講政治的高度，從“四個全面”和“五位一體”大局認識到容錯糾錯機制的功能。要重視建立健全容錯糾錯機制的程序和成效，通過民主公開、專家征詢、走訪調研等形式廣泛征求關于建立健全容錯糾錯機制的意見建議，切忌“一刀切”，并且要高度重視容錯糾錯機制的成效，切忌流于形式。另一方面，領導干部要重視容錯糾錯機制的功能。由于“厚黑學”等“官場術”的長期存在，不少領導干部想干事而不敢干事，能干事而油滑干事，導致行政績效大打折扣，不利于領導干部干事創(chuàng)業(yè)和改革創(chuàng)新。為此領導干部要重視容錯糾錯機制的功能，放開膽子，邁開步子，把容錯糾錯機制作為改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的“保護傘”。

第二，明晰容錯糾錯機制的邊界。建立健全容錯糾錯機制需要遵循“度”的原則，容什么錯、怎么容錯、怎么糾錯都要明確規(guī)劃和科學厘定。習近平總書記提出，“三個區(qū)分開來”的容錯標準和原則，即“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來”。[3]強調容錯的邊界是國家和地方政策、法律法規(guī)范圍內的錯誤，而非在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的不以意志為轉移的錯誤。在具體的容錯糾錯實踐中，上海、廣東、浙江、湖南、湖北等地率先出臺容錯糾錯機制，其中廣東根據(jù)粵港澳大灣區(qū)實際和自貿區(qū)建設實際，從法律層面對容錯糾錯進行確認，使之成為具有可操作性的法律條款。因此，明晰容錯糾錯機制的邊界需要從決策的合理性和合法性、改革的方向性和契合度、利益的相關性和增減性等幾個層面來設定，明晰違紀違法之錯與否定性后果之錯之間的區(qū)別，既要從主觀維度界定，又要從客觀維度界定，既要從性質維度界定，又要從結果維度界定。

(二)完善容錯糾錯機制程序，規(guī)范容錯糾錯機制實踐

其一，完善容錯糾錯機制的程序。容錯糾錯的決定主體在其推行過程中具有至關重要的作用。當前，在各地關于容錯糾錯機制的相關規(guī)定中，大多是由問責部門承擔領導干部免責與否的鑒定職責，有的由紀委監(jiān)委牽頭，組織、司法、檢察、審計等部門共同參與，對領導干部容錯糾錯事項進行協(xié)商認定。有的是由所在單位黨委牽頭，依據(jù)本單位干部管理辦法向組織人事部門或者紀檢檢查部門提出書面報告，二者會同受理開展事項調查，作出科學認定。然而，此種模式對上級黨組織和上級政府的權力規(guī)制較弱，普通黨員和一般公眾參與度較低。為此，根據(jù)利益相關性的原則，若要容錯糾錯機制落地生根、開花結果，應當提高容錯糾錯機制的參與度，讓公眾參與其認定及運行，同時引入第三方評價機制進行監(jiān)督，既提高容錯糾錯機制的科學性，又為容錯糾錯機制的運行程序提供保障。

其二，規(guī)范容錯糾錯機制的實踐，盡快統(tǒng)一容錯糾錯機制的適用標準。自中共中央辦公廳印發(fā)并實施《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟芬詠?，容錯糾錯機制的制度實踐在不少地方如火如荼地進行，上至省、市、區(qū)，下至縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，有的是單位黨委、有的是單位紀委、有的是組織部門、有的是地方人大，密集出臺與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際和領導干部隊伍建設實際相符合的領導干部容錯糾錯機制實施辦法?？傮w來看，均是省級及其以下單位適用于本區(qū)域所頒布的規(guī)范性文件，層級之間重復規(guī)定且效力有限。因此，需要從中央層面推進領導干部容錯糾錯的立法工作，統(tǒng)一規(guī)范領導干部容錯糾錯的標準、條件、程序等，防止容錯糾錯機制異化，提升容錯糾錯機制效能。

(三)進行科學容錯糾錯機制管理，保障容錯糾錯機制實施

一要注重頂層設計與基層探索有效結合，上下協(xié)同容錯糾錯機制實施。改革創(chuàng)新是一個“摸著石頭過河”的艱辛過程，也是一個不斷試錯、出錯、糾錯的探索過程，受改革創(chuàng)新者的認知能力、理論水平、實踐經(jīng)驗等方面的影響和事情的復雜性、發(fā)展性、多變性的影響，導致改革創(chuàng)新沒有先例可循，越是到改革創(chuàng)新的“深水區(qū)”，困難越多、挑戰(zhàn)越大。在這種情況下，越需要上級部門廣開言路，到基層干部中來，到基層執(zhí)行部門中來，接地氣、聽民意、匯眾智，立足于總體要求與基本原則，統(tǒng)籌考量動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等因素，從中央層面對容錯糾錯機制做出頂層設計，既要避免教條化，又要防止模糊化?；鶎訂挝粍t可結合本地區(qū)工作實際和發(fā)展目標，制定容錯糾錯項目清單，明確容錯糾錯具體情形，實行動態(tài)化管理，確保容錯糾錯機制的針對性、適時性、長效性和有效性。

二要努力打造現(xiàn)代服務型責任型政府，健全容錯糾錯管理機制?，F(xiàn)代服務型政府集民主政府、法治政府、有限政府、責任政府、服務政府于一體，蘊含著民主、法治、自由、公正的價值理念，如果上級不能夠獎罰分明、公平公正，將會導致政治生態(tài)異化，懶政怠政、形式主義等現(xiàn)象將會更加突出，嚴重阻礙改革創(chuàng)新大業(yè)。如果上級思路清、作風硬、立場定，正確識別下級在干事創(chuàng)業(yè)過程中的失誤，該獎勵的獎勵、該擔責的擔責、該懲罰的懲罰，劃清權責界限，能夠建立健全容錯糾錯機制, 為改革者、創(chuàng)新者、實干家“撐腰鼓勁”, 為下級干事創(chuàng)業(yè)營造寬容環(huán)境，下級才能在容錯糾錯機制的“庇護”下甩開膀子，擼起袖子，邁開步子，推動改革創(chuàng)新事業(yè)再發(fā)展。

(四)健全容錯糾錯機制法律制度，提升容錯糾錯機制效能

一方面，健全領導干部容錯糾錯機制的法律制度。首先，要將領導干部容錯糾錯機制建設納入法治化軌道。從中央層面建立容錯糾錯機制，加強頂層設計，在加強實踐和總結經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)情況適時修訂《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《黨政領導干部選拔任用責任追究辦法(試行)》《行政機關公務員處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等與領導干部容錯糾錯機制相關的文件。其次，要妥善處理領導干部容錯糾錯機制與問責制二者之間的關系，促進二者之間的有效銜接。容錯糾錯機制要求嚴管和厚愛相結合、激勵和約束相結合，本質上是鼓勵權力創(chuàng)新，提高權力效能，全面從嚴治黨下的問責制要求有責必問、問責必嚴，本質上是防止權力出錯，提高權力效能，二者在本質上具有共同的目標與要求。要不斷加強紀檢部門、組織部門、司法部門、監(jiān)察部門、檢察部門、人事部門等之間的溝通協(xié)調，建立定期溝通會商機制，明確各自的權責，既促進問責制和容錯糾錯機制之間的權力制衡，又防止問責制和容錯糾錯機制之間脫節(jié)的制度悖論，從而實現(xiàn)雙贏。最后，建構多元民主評價體系。建立健全容錯糾錯機制, 并非一勞永逸，不能完全解決領導干部干事創(chuàng)業(yè)動力不足的問題, 必須與領導干部考核評價制度結合起來, 發(fā)揮績效管理作用。要不斷完善領導干部考核評價指標體系、框架體系和內容體系,探索將民眾、媒體等納入第三方評估主體, 形成民主化、多元化的領導干部績效評價體系。

另一方面，完善領導干部容錯糾錯機制的配套制度。領導干部容錯糾錯機制所容之錯是具體的、明確的、有針對性的，不能搞“一言堂”認定，也不能搞“燈下黑”識別，而是需要“先決策，后行動”。領導干部容錯糾錯機制的配套制度包括民主化、科學化的風險評估制、聽證制度、專家論證制度、后評估制度、重大事項報告制度、法律顧問制度等等，為領導干部容錯糾錯機制的運行提供法律保障。