域外鄉(xiāng)村治理的典型模式及經(jīng)驗借鑒

嚴(yán) 旭

(中共婁底市委黨校，湖南 婁底 417000)

黨的十九大報告指出，推動社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移，社會治理的核心在基層，基層治理的重點在鄉(xiāng)村。無論在我國還是其他國家，鄉(xiāng)村治理對于農(nóng)村穩(wěn)定和城鄉(xiāng)平衡起著至關(guān)重要的作用。每個國家的鄉(xiāng)村治理模式都是根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作相應(yīng)的調(diào)整，在這個不斷調(diào)試的過程中，并非是政府單方治理，村民自治和社會調(diào)節(jié)是重要的環(huán)節(jié)。我國鄉(xiāng)村治理模式有其特定的歷史發(fā)展進(jìn)程和社會特征，希望通過學(xué)習(xí)和借鑒域外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，能更好地構(gòu)建我國鄉(xiāng)村治理模式，并與時俱進(jìn)。

一、域外鄉(xiāng)村治理的典型模式分析

學(xué)習(xí)和借鑒域外鄉(xiāng)村治理典型模式，并非要照搬域外的做法，而是總結(jié)與梳理優(yōu)秀的治理模式，進(jìn)而構(gòu)建適合我國鄉(xiāng)村發(fā)展的治理模式。結(jié)合現(xiàn)階段理論界對域外鄉(xiāng)村治理模式的研究來看，大致可分為以下幾種：

(一)東亞鄉(xiāng)村治理模式：“日本造村運(yùn)動”和“韓國新村運(yùn)動”

“日本造村運(yùn)動”和“韓國新村運(yùn)動”模式產(chǎn)生的背景是國家為大力發(fā)展工業(yè)，政策重點偏向城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理落后，為了平衡城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、振興鄉(xiāng)村發(fā)展而興起的鄉(xiāng)村治理模式?！叭毡驹齑暹\(yùn)動”和“韓國新村運(yùn)動”目的都是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，其治理模式都是構(gòu)建政府、村民、社會共同參與的“多元共治”模式。日本和韓國政府投入資金大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改造并升級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，以“村”為單位建立互助合作型的農(nóng)業(yè)協(xié)會，如“村民會館”，農(nóng)業(yè)協(xié)會設(shè)立技術(shù)指導(dǎo)中心，深入開展農(nóng)民培訓(xùn)，對各類農(nóng)戶提供專業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)指導(dǎo)。這種模式由政府出資，農(nóng)業(yè)協(xié)會協(xié)同進(jìn)行教育與指導(dǎo)，村民以自身掌握的技能投身于鄉(xiāng)村治理?！叭毡驹齑暹\(yùn)動”“韓國新村運(yùn)動”都是以村為單位，村民是鄉(xiāng)村治理的主力軍。一方面，村民因世代生活在鄉(xiāng)村，非常熟悉村里的資源特色和村民治理方式，容易在村里推行和落實國家政策；另一方面，村民自己當(dāng)家做主，會投入更多的熱情與精力建設(shè)自己的家園?！叭毡驹齑暹\(yùn)動”和“韓國新村運(yùn)動”兩者在具體的典型特色上各有差別，“日本造村運(yùn)動”最突出的特點是因地制宜，日本根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣ⅰ耙淮逡黄贰保浴按濉睘閱挝灰虻刂埔税l(fā)揮特色優(yōu)勢，建立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品基地，如日本大分縣形成了以朝地町等為代表的風(fēng)后牛產(chǎn)業(yè)基地，以大田村為代表的香菇產(chǎn)業(yè)基地等，都是立足并充分挖掘本土資源，開發(fā)生產(chǎn)具有本土特色的產(chǎn)品。[1]“韓國新村運(yùn)動”最突出的特點是政府和村民并非獨立發(fā)揮作用，而是政府自上而下的鄉(xiāng)村治理與村民自下而上的自治緊密結(jié)合，互相配合。

(二)北美鄉(xiāng)村治理模式：“美國城鄉(xiāng)共生型”

北美鄉(xiāng)村治理模式的共同特點是協(xié)同治理、互惠共生，從不同維度進(jìn)行合作?！懊绹青l(xiāng)共生型”是在城市和鄉(xiāng)村之間建立一個連接紐帶來平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，即以小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村之間的連接紐帶，將發(fā)展中心放在小城鎮(zhèn)，既有利于解決城市的超負(fù)荷承載，又能解決農(nóng)村人口流動性大的問題。美國小城鎮(zhèn)模式由政府主導(dǎo)推行“示范城鎮(zhèn)”，先選擇試點小城鎮(zhèn)，然后根據(jù)每個小城鎮(zhèn)的特色，結(jié)合其區(qū)位優(yōu)勢及當(dāng)?shù)靥厣ㄔO(shè)有自身特色的小城鎮(zhèn)示范區(qū)，由示范點到示范片，再到示范區(qū)。這種“特色示范城鎮(zhèn)”有相對靈活的法律、政策進(jìn)行規(guī)制，并能根據(jù)其自身區(qū)域特點進(jìn)行靈活變通。從示范片區(qū)發(fā)展成體系化的小城鎮(zhèn)模式，不僅帶動了鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，而且讓大城市騰出更多的空間去發(fā)展?！懊绹青l(xiāng)共同帶動”，實質(zhì)上體現(xiàn)了多中心治理模式，而非“單打獨斗”加重政府或者城市的負(fù)擔(dān)。

(三)北歐生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式：“瑞士生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)”

生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式是新時代農(nóng)村建設(shè)的升級模式。大多數(shù)城市化水平比較低的國家，鄉(xiāng)村治理的重點是追求經(jīng)濟(jì)價值，只有當(dāng)城市化水平達(dá)到一定程度后，才會跳出只側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的怪圈。同時，鄉(xiāng)村治理也不再是依賴于資源的開發(fā)和利用，而是在滿足基礎(chǔ)需求后，更注重于追求精神價值，倡導(dǎo)優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展方式，注重綠色、環(huán)保發(fā)展。生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式實質(zhì)上是通過營造鄉(xiāng)村優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境以及完備的基礎(chǔ)設(shè)施，從而產(chǎn)生增值服務(wù)及經(jīng)濟(jì)價值。在生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式中，經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值互相依存、互相轉(zhuǎn)化。在此過程中，瑞士政府、村民及第三方社會主體需要有更長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，而非只關(guān)注短期利益。政府在借助法律及規(guī)范性文件進(jìn)行管理之外，還制定了一系列宣傳引導(dǎo)政策和激勵措施，特別是結(jié)合村民自主形成的村規(guī)民約，讓村民自己轉(zhuǎn)化建設(shè)美好家園的觀念。生態(tài)環(huán)境要綠色、環(huán)保，就得保護(hù)好原有的生態(tài)，不能過度的攫取自然資源，生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式是以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做支撐，而保持經(jīng)濟(jì)實力不僅需要政府投入財政資金，同時也需要自籌民間資金，特別是需要吸引廣大社會資本的投入和民間機(jī)構(gòu)加入等方式實現(xiàn)合作。

(四)西歐鄉(xiāng)村治理模式：“法國綜合發(fā)展型”

法國在20世紀(jì)70年代，基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。亨利·曼德拉斯曾在《農(nóng)民的終結(jié)》一書中稱，“經(jīng)過一代人，法國農(nóng)民將消失，結(jié)束長達(dá)千年的農(nóng)業(yè)社會”。[2]實際上，法國行政管理以市鎮(zhèn)為單位，非二元制戶籍，不區(qū)分城市和農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化程度非常高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式得益于法國最突出的特征“農(nóng)業(yè)一體化”，在國家科學(xué)指導(dǎo)和整體規(guī)劃下，政府統(tǒng)籌綜合投入資金和政策支持，有效協(xié)同各部門，將農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)聯(lián)合，提供資金和技術(shù)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)反哺、帶動工業(yè)和商業(yè)發(fā)展，形成工農(nóng)商共同發(fā)展的良性循環(huán)模式。這種綜合發(fā)展模式能更好地縮短城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分整合社會各產(chǎn)業(yè)、各部門的資源優(yōu)勢。法國模式不僅聯(lián)動各部門，同時也聯(lián)動政府、社會主體、各產(chǎn)業(yè)主體，是非常完善的合作機(jī)制。

(五)西歐鄉(xiāng)村治理模式：“德國循序漸進(jìn)引導(dǎo)型”

德國鄉(xiāng)村治理是項長期的社會實踐工作，政府將鄉(xiāng)村治理納入制度化建設(shè)之路，科學(xué)立法和法律法規(guī)的規(guī)范化指導(dǎo)成為必需，在不同階段，政府依據(jù)治理現(xiàn)狀和亟需解決的問題進(jìn)行立法。村莊更新是德國鄉(xiāng)村治理的典型模式，村莊更新不是對原有的鄉(xiāng)村進(jìn)行摧毀和推翻重做，而是將鄉(xiāng)村農(nóng)地、生產(chǎn)用地、荒廢用地等各類用地根據(jù)其特點進(jìn)行合理規(guī)劃，基于鄉(xiāng)村原貌，在保持鄉(xiāng)村地方特色的基礎(chǔ)上對外部環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行升級改造。德國鄉(xiāng)村治理模式中注重各方面價值的實現(xiàn)與統(tǒng)一是德國鄉(xiāng)村治理比較有價值的經(jīng)驗，村莊的文化價值、生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值具有同等作用。德國的鄉(xiāng)村治理與時俱進(jìn)，高效的制度機(jī)制會不斷進(jìn)行自我調(diào)適，使其與當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)及價值實現(xiàn)相一致，鄉(xiāng)村治理始終與整個社會建設(shè)相匹配，以求實現(xiàn)社會的整體價值。德國的鄉(xiāng)村治理總結(jié)起來就是依賴于政府鄉(xiāng)村治理的長效機(jī)制，《帝國土地改革法》《土地整體法》等都是政府在宏觀規(guī)劃下，利用法律手段進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)一調(diào)配鄉(xiāng)村的資源，同時也引入其他主體共同參與，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。[3]

二、域外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗總結(jié)

以上列舉的域外鄉(xiāng)村治理的典型模式中，各種模式的治理差異是基于不同國家的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和不同的鄉(xiāng)村治理背景。無論哪種模式都不是單一治理，其實質(zhì)是多中心治理。多中心治理模式體現(xiàn)了政府、村民、其他社會主體等多方協(xié)同治理，這是域外鄉(xiāng)村治理模式的核心經(jīng)驗。

(一)政府與村民協(xié)同共治

首先，政府在鄉(xiāng)村治理模式中進(jìn)行宏觀引導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面，政府投入大量財政資金興建鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公益性事業(yè)，在鄉(xiāng)村提供專項經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，建立幫扶制度，調(diào)動其他社會力量，共同建設(shè)鄉(xiāng)村。政府也會聯(lián)動各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行跨行業(yè)合作。同時，政府會設(shè)置一定的獎勵和激勵機(jī)制，更好地帶動村民積極配合鄉(xiāng)村治理。在上層建筑層面，政府從制度層面對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，上述各種模式中政府都制定了鄉(xiāng)村治理的相關(guān)法律制度，如德國，通過不斷制定法律制度來適配經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是將鄉(xiāng)村各方面的資源，如土地、河流、荒地等都納入國家法律規(guī)制的范疇，利用法律高屋建瓴的制定鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向和目標(biāo)。因政府宏觀層面的法律制度并不能深入到鄉(xiāng)村治理的每個角落，且每個鄉(xiāng)村都有以傳統(tǒng)習(xí)慣為主的村規(guī)民約，政府在推動制度建設(shè)時，充分尊重當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)村的優(yōu)勢，取得更大的治理效應(yīng)。

其次，政府與社會主體協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理。政府并非是全能政府，凡事也非大包大辦，而是進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，在具體的鄉(xiāng)村治理中，村民居于治理的主導(dǎo)地位。鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代國家自上而下進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和鄉(xiāng)村自下而上實行自我改造相結(jié)合的農(nóng)村建設(shè)策略。[4]因此，由村民自治，自主推進(jìn)鄉(xiāng)村治理是極其重要的環(huán)節(jié)。

(二)社會調(diào)節(jié)助力鄉(xiāng)村建設(shè)

鄉(xiāng)村治理中除了政府和村民，社會其他主體也發(fā)揮著極其重要的作用。域外鄉(xiāng)村治理中獨具特色的一點是依托農(nóng)業(yè)協(xié)會的作用，農(nóng)業(yè)協(xié)會建立起了政府與村民之間的一座橋梁，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間通過農(nóng)業(yè)協(xié)會組織起來，以農(nóng)民共同體的形式共同建設(shè)農(nóng)村，提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。同時，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著重要的作用，如農(nóng)村金融服務(wù)于鄉(xiāng)村治理，建立農(nóng)村貸款產(chǎn)品，大力扶持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)村貸款難的問題。學(xué)校、企業(yè)等機(jī)構(gòu)也投入到鄉(xiāng)村治理的過程中，高校為鄉(xiāng)村治理實踐培養(yǎng)人才，傳授村民技能，使其長久發(fā)展。企業(yè)在鄉(xiāng)村興辦企業(yè)，不僅解決了一部分農(nóng)民的就業(yè)問題，而且結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)基地，促進(jìn)了鄉(xiāng)村發(fā)展。

(三)優(yōu)化生態(tài)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式

域外鄉(xiāng)村治理模式建構(gòu)了鄉(xiāng)村治理建設(shè)的多元價值觀，鄉(xiāng)村治理并非單純提高收入水平，也并非看重城市化的指標(biāo)。如，瑞士的生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)模式，尊重原生態(tài)，綠色、環(huán)保發(fā)展。鄉(xiāng)村治理目的不再局限于脫貧，減少城鄉(xiāng)差距，而是因地制宜，挖掘生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值等優(yōu)化生態(tài)模式，創(chuàng)新新時代的鄉(xiāng)村治理模式。

三、借鑒域外經(jīng)驗，構(gòu)建我國鄉(xiāng)村治理模式

域外鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生于特定的社會背景、服務(wù)于特定的目的，再好的模式照搬，都可能導(dǎo)致水土不服。我國的鄉(xiāng)村治理要扎根于我國當(dāng)前的鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，解決我國鄉(xiāng)村治理中的最主要矛盾，如我國城市化增長很快，但城市與農(nóng)村差距過大，大量農(nóng)村人口外流至北上廣。因此，綜合分析我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村實際，借鑒域外經(jīng)驗，構(gòu)建適合我國鄉(xiāng)村的治理模式。

(一)優(yōu)化社會治理模式，構(gòu)建基層治理的支持體系

政府由社會管理轉(zhuǎn)為社會治理，引發(fā)了我國社會治理模式的深刻變革。[5]社會治理不再強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行管理，而是強(qiáng)調(diào)公民對社會公共事務(wù)的參與管理與自我治理。社會治理的基礎(chǔ)在基層，基層治理的制度依據(jù)是基層群眾自治制度。政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府要縮減權(quán)限，成為有限政府，從宏觀層面制定制度引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。政府宏觀層面的法律制度不可能深入到鄉(xiāng)村治理的各個角落，且每個鄉(xiāng)村都有自己的傳統(tǒng)習(xí)慣和村規(guī)民約。因此，政府制定的法律需要與村規(guī)民約相互融合，方能在法治的軌道上進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。

(二)鄉(xiāng)村治理中提升村民的主體意識

政府治理能力優(yōu)化升級，建立有限政府，不僅要明確政府的職能，而且在鄉(xiāng)村治理過程中，對多方治理主體的職能也需要明確劃分。鄉(xiāng)村治理中政府的職能是宏觀管理，村民居于主導(dǎo)地位，村民自治是“基礎(chǔ)”。有效的村民自治環(huán)境能讓村民自行協(xié)商、積極性參與制定鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)和村規(guī)民約，公開、公正的程序下所形成的制度是村民真實意愿的表達(dá)。“日本的造村運(yùn)動”發(fā)展好的原因在于大分縣前知事平松守彥率先在全國發(fā)起了以立足鄉(xiāng)土、自立自主、面向未來的造村運(yùn)動。鄉(xiāng)村治理中村長或者村委會組成人員中的精英分子是帶領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的“領(lǐng)頭人”。因此，我們可以鼓勵大量的優(yōu)秀人才“上山下鄉(xiāng)”，選拔優(yōu)秀的村干部擔(dān)任鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)軍人，發(fā)揮其能力，更好地治理鄉(xiāng)村。

(三)調(diào)動社會第三方主體，助力鄉(xiāng)村治理

社會第三方主體也是鄉(xiāng)村治理的中流砥柱，如銀行在鄉(xiāng)村建立農(nóng)村互助銀行，提供農(nóng)村貸款產(chǎn)品；學(xué)校作為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)村治理培養(yǎng)專業(yè)人才。政府與企業(yè)、學(xué)校建立互利合作，政府與社會資本建立資本合作，在鄉(xiāng)村開展大型項目，大力開拓鄉(xiāng)村市場。我國農(nóng)業(yè)協(xié)會沒有像域外農(nóng)業(yè)協(xié)會那樣充分發(fā)揮其作用，我們應(yīng)該向域外國家的農(nóng)業(yè)協(xié)會學(xué)習(xí)，讓農(nóng)業(yè)協(xié)會連接各方主體，建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場體系，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品交易，促進(jìn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定市場。我國很多邊遠(yuǎn)山區(qū)靠種植農(nóng)副產(chǎn)品維持經(jīng)濟(jì)收入，因交通閉塞，村民獲知外界市場的信息能力弱，導(dǎo)致很多農(nóng)副產(chǎn)品無法流通，無法換取經(jīng)濟(jì)價值。農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會可以建立產(chǎn)銷基地，作為上游產(chǎn)品產(chǎn)出與下游產(chǎn)品的連接，不僅能對接個體消費(fèi)者，而且能與各企業(yè)形成合作，能在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，也能更好更快地將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值。

(四)尊重原生態(tài)環(huán)境，建議城鄉(xiāng)一體化

鄉(xiāng)村治理并非單純追求收入水平的提升，也并非看城市化的指標(biāo)，鄉(xiāng)村治理好壞評判標(biāo)準(zhǔn)已不再是金山銀山，而是以“既要金山銀山，又要綠水青山”為評判標(biāo)準(zhǔn)。如“瑞士生態(tài)環(huán)境建設(shè)模式”，鄉(xiāng)村治理尊重原生態(tài)，治理方式綠色、環(huán)保。因地制宜結(jié)合本地的特色，特別是挖掘當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，將旅游價值與生態(tài)價值充分融合。這種治理不再局限于脫貧，而在如何優(yōu)質(zhì)發(fā)展、如何保護(hù)好生態(tài)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展模式。鄉(xiāng)村治理需要城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，如“美國城鄉(xiāng)共生型”模式中小城鎮(zhèn)建設(shè)，小城鎮(zhèn)城市化程度高，搭建農(nóng)村與城市之間人口流動的橋梁。一方面城市人口過多，超負(fù)荷承載；另一方面農(nóng)村人口大量涌入城市，荒廢農(nóng)民賴以生存的土地。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以將人口流動重心轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，緩解城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的弊端。