農(nóng)村公共服務(wù)政策均等化研究

羅亞玲 陳婧瑋

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

我國農(nóng)村長期發(fā)展以來，在公共服務(wù)政策、建設(shè)、投資等多方面，都呈現(xiàn)出重城市輕農(nóng)村這一態(tài)勢，所致我國城鄉(xiāng)居民在享用農(nóng)村公共服務(wù)方面存在非均等問題，導(dǎo)致廣大農(nóng)村居民無法充分享受公共服務(wù)，更無法有力保障農(nóng)村貧困群體的基本權(quán)益，對我國實現(xiàn)社會公平共建小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)進展造成阻滯。黨的十九大也進一步提出，應(yīng)當(dāng)將實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)政策均等化，作為有力推進我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展變革的基本任務(wù)目標(biāo)之一。[1]但是我國現(xiàn)如今的農(nóng)村公共服務(wù)政策供給現(xiàn)狀，雖然處于新時期背景下隨著農(nóng)村稅費政策變革，在一定程度上極大緩解了農(nóng)村居民的稅負問題，但是也在另一層面加大以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主的財政缺口，因此對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑選擇造成極大影響。[2]國際間諸多發(fā)展中國家的農(nóng)民與國家、城鄉(xiāng)關(guān)系均呈現(xiàn)強制性、偏向城市，正好相反于發(fā)達國家重視保護農(nóng)業(yè)及農(nóng)民情況。在我國學(xué)術(shù)界以往研究中，也有諸多學(xué)者認為我國的農(nóng)村、城市對于政府公共資源的博弈中，彼此均處于十分明顯的劣勢地位。本文將以農(nóng)村公共服務(wù)均等化作為研究切入點，旨在提出實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)政策均等化策略，推進我國城鄉(xiāng)平衡發(fā)展共建小康社會。

1 農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)必要性

自我國改革開放發(fā)展至今，社會經(jīng)濟水平獲得了極大提升，農(nóng)民生活已經(jīng)逐漸走向小康社會發(fā)展道路，處于轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展型社會的關(guān)鍵過渡時期，社會公共需求也快速擴張。在這一時期背景下農(nóng)村公共服務(wù)政策需求，逐漸呈現(xiàn)諸多多樣廣泛性特點，表現(xiàn)在義務(wù)教育、公共安全、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村道路、合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面。[3]不僅如此還呈現(xiàn)十分明顯的農(nóng)村公共需求非均衡性特點，譬如不同需求及不同地域的非均衡，以及多層次公共需求特點。以上這些農(nóng)村公共服務(wù)需求特點，也反應(yīng)了隨著我國收入水平及經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，廣大農(nóng)村居民的公共需求也逐漸呈快速增長趨勢，由潛在需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實需求。[4]因此實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，作為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵步驟，也作為城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會群體之間，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的必要前提基礎(chǔ)。并且實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，還作為推進農(nóng)村經(jīng)濟水平可持續(xù)增長的關(guān)鍵途徑，以及提高公共支出分配使用率的關(guān)鍵措施，更作為堅持以人為本的重要體現(xiàn)，從而有效預(yù)防城鄉(xiāng)貧富差距的不斷增大，有助于緩解社會矛盾實現(xiàn)城鄉(xiāng)穩(wěn)定發(fā)展。

2 農(nóng)村公共服務(wù)政策均等化現(xiàn)狀問題

2.1 基礎(chǔ)教育

本文中的基礎(chǔ)教育代表學(xué)前、義務(wù)教育，在公共服務(wù)中基礎(chǔ)教育作為必不可少的重要組成，提供的義務(wù)教育資源主要包括了教師、教學(xué)、學(xué)校、教室等多方面，滿足適齡受教育兒童所具備的應(yīng)當(dāng)享有均等待遇的權(quán)利。縱觀我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)教育，大部分農(nóng)村地區(qū)都存在基礎(chǔ)教育資源、教學(xué)質(zhì)量非均等問題，甚至在基礎(chǔ)教育服務(wù)質(zhì)量上也表現(xiàn)了十分嚴重的城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致普通學(xué)校過剩，但重點學(xué)校供給不足等嚴重問題。[5]以我國西部地區(qū)為例，大部分農(nóng)村都僅有為數(shù)不多的幼兒園、小學(xué)，多數(shù)教師學(xué)歷水平也集中于師專畢業(yè)，圖書館藏資料數(shù)量有限無法及時更新教學(xué)設(shè)備書籍，整體來講鄉(xiāng)村教育質(zhì)量水平較低，無法滿足日益增長的知識文化教育需求。[6]但是多數(shù)農(nóng)村家庭都對基礎(chǔ)教育比較重視，針對現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共服務(wù)非均等化這一問題，教育服務(wù)供給不到位所受農(nóng)村家庭教育觀念、經(jīng)濟能力多因素影響，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)教育水平形成群體差異，所致無法實現(xiàn)公平競爭也加劇了貧困傳遞。

2.2 醫(yī)療社會保障

隨著社會發(fā)展人們生活水平的不斷提升，也逐漸增加對生活各方面的服務(wù)需求，村民們對于社會生活保障相關(guān)政策制度的了解度也在逐漸增加，其中最為關(guān)心的便集中于基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障政策方面。隨著農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平的逐漸提高，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度的設(shè)立根本也是為了能夠真正實現(xiàn)社會公平，進而達到城鄉(xiāng)收入的平衡再分配目的，尤其能夠妥善解決在社會中，處于弱勢勞動力市場地位的老年貧困就醫(yī)問題。但是現(xiàn)階段以我國中西部地區(qū)為主，多數(shù)農(nóng)村都僅僅設(shè)立小診所，因此呈現(xiàn)整體醫(yī)療水平方面較差，再加上基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施也比較落后，醫(yī)療人員年齡偏大并且基礎(chǔ)業(yè)務(wù)水平相對較低，市場會發(fā)生誤診情況。[7]大多數(shù)村民雖然參與了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但更多時候都選擇大病到院，小病僅在當(dāng)?shù)卦\所看病，部分富裕家庭也有著更強的去大醫(yī)院看病意識。雖然近年來“看病難、看病貴”問題有所改善，但是仍然需要對基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)制度進一步完善，并且我國的部分農(nóng)村地區(qū)，對低保戶評定以及舊房補助發(fā)放，仍然存在執(zhí)行我國有關(guān)規(guī)定不嚴格的情況。

2.3 公共基礎(chǔ)設(shè)施

現(xiàn)如今我國的多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，仍然普遍存在公共基礎(chǔ)設(shè)施水平過于落后情況，在農(nóng)村治理方面也急需不斷引入高水平人才。但是現(xiàn)階段的人才匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，均影響了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。對于三農(nóng)問題的解決，可有利促進農(nóng)民增收，并對農(nóng)民群體的生活條件有力改善，進一步縮小城鄉(xiāng)之間的差距問題，并對改革成果共享。但是目前我國多數(shù)地區(qū)農(nóng)村居民并未充分了解國家及政府基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策，且當(dāng)?shù)卮逦瘯采形赐ㄟ^有關(guān)途徑，用于對基礎(chǔ)公共設(shè)施的流動資金方向、用途情況加以公布。甚至部分農(nóng)村還在發(fā)放村民住房補助緊貼時，平分原本屬于貧困農(nóng)戶的補助資金。雖然近年來廣大農(nóng)戶家中都已經(jīng)擁有了手機、電腦等通訊工具，但是對于基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策了解仍然較少。[8]一方面在生產(chǎn)性基礎(chǔ)上設(shè)施公共服務(wù)，現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件根本要求，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼資金不足；另一方面主要表現(xiàn)在生活性服務(wù)問題，譬如農(nóng)村生態(tài)環(huán)保、信息化建設(shè)、基礎(chǔ)醫(yī)療、教育服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然和城市之間存在較大差距。

3 農(nóng)村公共服務(wù)非均等化原因

3.1 農(nóng)村基本公共服務(wù)供給及分配決策機制不科學(xué)

在農(nóng)村地區(qū)以村委會這個群眾性自發(fā)組織機構(gòu)，負責(zé)村民們的自我教育、管理及服務(wù)事項，其本質(zhì)屬于非政府組織，在很多時候不具備公共服務(wù)政策執(zhí)行實質(zhì)權(quán)利。并在公共服務(wù)中大部分農(nóng)村基層機構(gòu)也僅僅重視應(yīng)付上級服務(wù)，對村里事務(wù)應(yīng)顧不暇，組織內(nèi)部管理不善所致無法有效落實我國的基本公共服務(wù)相關(guān)政策。對于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給分配，也主要實施自上至下決策機制，本身具備較強強制性、主觀性及統(tǒng)一性。

3.2 所受傳統(tǒng)道德文化觀念影響

我國農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)行事方式以關(guān)系親疏為依據(jù)，根據(jù)農(nóng)民和自身的關(guān)系親近所決定。我國的多數(shù)村委會分配了舊房改造補助以及評定低保，對于公共用地建造出租多種問題，受親疏原則的極大影響。村民們對于所受的不公平對待，也仍然由于“官本位”最終選擇忍氣吞聲。多數(shù)貧困村民及弱勢群體則每天在田野忙碌農(nóng)業(yè)，收入水平較低。[9]生病就業(yè)、基礎(chǔ)教育的花費資金是對他們選擇造成影響的關(guān)鍵要因。對于公共養(yǎng)老保險機制領(lǐng)域，投保人員可以自主決定投保意愿，對于高收入群本身參與積極性較低，往往對于高保障水平商業(yè)保險更加側(cè)重。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險作為農(nóng)民資源參保，并且繳納時間較久，勢必需要面臨如何維持農(nóng)民長期參加這一問題。但是所受傳統(tǒng)觀念及農(nóng)村環(huán)境影響，導(dǎo)致多數(shù)村民都更加看重眼前利益，出現(xiàn)較大的中斷及退保發(fā)生率。

3.3 農(nóng)村公共服務(wù)決策機制不健全

我國研究界諸多學(xué)者普遍認為，目前我國的“自上而下”公共服務(wù)供給決策機制，是農(nóng)村地區(qū)發(fā)生結(jié)構(gòu)失衡的關(guān)鍵要因。換言之就是說公共服務(wù)并非源于居民本身需求，而更多情況下是上級部門下發(fā)的行政指令。推行的“一事一議”制度也尚未取得理想的實踐成效，甚至普遍存在事難議、議難決、決難行的實踐問題，甚至該制度目前也未擁有健全的法律執(zhí)行效力保障。[10]一方面從根本層面并未凸顯農(nóng)村公共服務(wù)的單元決策地位，從另一方面農(nóng)民本身也缺乏理性的決策態(tài)度及能力，最終所致無效參與，加劇了農(nóng)村公共服務(wù)政策結(jié)構(gòu)失衡問題。

4 農(nóng)村公共服務(wù)均等化政策建議

4.1 改進政府績效評價體系

處于我國目前特定經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌發(fā)展背景下，從意識層面應(yīng)當(dāng)提高對公共服務(wù)的認知，尤其對于農(nóng)村公共服務(wù)水平提升，作為我國政府應(yīng)當(dāng)落實的重要職能及關(guān)鍵責(zé)任，將政府公共服務(wù)績效評價列入現(xiàn)有政績考核指標(biāo)內(nèi)。如今現(xiàn)行的政府政績考核中對于經(jīng)濟過于重視，忽略了民生問題，更表現(xiàn)出明顯的重城市輕農(nóng)村。[11]盡管我國中央多角度展現(xiàn)了加大惠農(nóng)支農(nóng)的意向決心，但是基于根本層面所受有限的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長效應(yīng)，無法實現(xiàn)各地政府對公共服務(wù)執(zhí)行的硬性約束。所以對此需要在政府的現(xiàn)行政績評價指標(biāo)中列入公共服務(wù)指標(biāo)，這樣能夠改進現(xiàn)有政績評價指標(biāo)體系，并且從宏觀層面硬性規(guī)定政府重視民生、農(nóng)村的公共服務(wù)，從而明確農(nóng)村地區(qū)各政府的公共服務(wù)供給責(zé)任。

4.2 加大提升公共服務(wù)水平資源投入力度

在現(xiàn)階段擁有的財力水平條件下，能夠?qū)τ诨竟卜?wù)水平投入更大的財力資源占比，并在農(nóng)村地區(qū)提高公共服務(wù)領(lǐng)域的公共資源配置水平。一方面政府除了要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，加大對公共資源基礎(chǔ)設(shè)施的投入占比，還需要重視向農(nóng)村地區(qū)投入公共服務(wù)資源。結(jié)合市場經(jīng)濟條件，轉(zhuǎn)變政府職能并以縮小城鄉(xiāng)差距作為農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)實出發(fā)點，形成長效的農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域投入機制。在此過程中政府作為提供農(nóng)村公共服務(wù)的提供主體，更作為整個社會的公共服務(wù)規(guī)劃管理主體。滿足農(nóng)民群體對于醫(yī)療、教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣、文體教育等多方面服務(wù)需求，作為各政府的公共服務(wù)投入基礎(chǔ)職責(zé)。因此政府可以采用差異化支持方式提供不同的公共服務(wù)。

4.3 動靜結(jié)合把握農(nóng)村居民公共服務(wù)需求

應(yīng)當(dāng)重視從靜態(tài)、動態(tài)多層面全面掌握農(nóng)村的公共服務(wù)偏好需求，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置，不僅應(yīng)當(dāng)充分考慮公共服務(wù)合理分配，還需要考慮公共服務(wù)的提供效率。經(jīng)以往研究調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求是不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變的，呈現(xiàn)十分明顯的動態(tài)變化趨勢。換言之就是說應(yīng)當(dāng)動靜結(jié)合，多層面把握農(nóng)村居民對于公共服務(wù)的政策需求。[12]統(tǒng)籌公共服務(wù)供給機制，形成農(nóng)村公共服務(wù)多元化供給模式。一應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村公共服務(wù)供給機制。二應(yīng)當(dāng)深化行政管理機制變革，推進公共服務(wù)作為主要工作目標(biāo)的治理結(jié)構(gòu)及服務(wù)體系，加大對民生領(lǐng)域、農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的重視，并強化公共服務(wù)“問責(zé)制”。三應(yīng)當(dāng)為了應(yīng)對農(nóng)村居民的動態(tài)公共服務(wù)多樣需求，需要制定農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)及扶持措施，除此之外還要放寬準(zhǔn)入限制，將不合理規(guī)定取消并積極引導(dǎo)多方社會力量共同參與其中，這樣一來必然可以為農(nóng)村居民提供多樣公共服務(wù)需求。

4.4 多樣化激勵手段健全激勵制度

為了提供更加貼合實際的農(nóng)村公共服務(wù)，需要運用多種激勵方式大力鼓勵村民能夠表達自己的具體需求方向。轉(zhuǎn)變強制性供給形成誘致性供給，并對農(nóng)村居民的自主公共服務(wù)需求表達意愿不斷激勵。經(jīng)相關(guān)調(diào)研結(jié)果表示所受社會職務(wù)、學(xué)歷、年齡及制度的多因素影響，需要重視提高農(nóng)村居民的綜合素養(yǎng)水平，通過搭設(shè)教育培訓(xùn)平臺，并制定結(jié)合各個農(nóng)村實情的村民激勵制度，吸引村民能夠自主參與公共服務(wù)決策中。

4.5 建立公共服務(wù)需求供給聯(lián)動反饋機制

不僅應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村公共服務(wù)的實施成效，還需要考慮如何在政府提供公共服務(wù)中，納入農(nóng)民需求偏好，因此建立公共服務(wù)需求的供給聯(lián)動反饋機制尤為必要。從制度層面需要實現(xiàn)激勵、約束方式相結(jié)合，與農(nóng)村公共需求特點相結(jié)合，進而建立自上至下、自下至上的聯(lián)動供給決策機制。中央省級及各地方政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移工作重點，重視審批項目為三農(nóng)一大方向。并在此基礎(chǔ)之上推進項目公示機制以及民主議事，真正落實“一事一議”達到組織實施監(jiān)管作用。

結(jié)語

總而言之，改革開放多年我國有力改善了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)問題，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施三方面。要提升我國的農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，真正達到理想化的農(nóng)村公共服務(wù)政策均等化，可以從改進政府績效評價體系、加大提升公共服務(wù)水平資源投入力度、動靜結(jié)合把握農(nóng)村居民公共服務(wù)需求、多樣化激勵手段健全激勵制度、建立公共服務(wù)需求供給聯(lián)動反饋機制幾方面實現(xiàn)。