論科技寬容行為中項目管理人的權(quán)力結(jié)構(gòu)

古小剛

(河南財政金融學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450046;商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

一、問題起源及研究路徑

國家機(jī)關(guān)行為及其權(quán)力，都與財政密不可分。筆者在做博士論文《金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問題的法律思考》的過程中，發(fā)現(xiàn)“大而不倒”問題的本質(zhì)其實很簡單，就是國家該不該動用公共資金來救助瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)，因此該問題不僅僅是金融法中需要考慮的問題，更是一個財政法問題，可稱之為金融法中的財政法問題[1]。“大而不倒”救助是為了金融政府機(jī)構(gòu)的目的，而采用了財政支出的手段，這種財政支出首先以預(yù)算的方式分配給了某個國家機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)，然后該機(jī)構(gòu)就獲得了寬泛的自由裁量權(quán)，理由通常是“專業(yè)性”即金融市場的問題特別不同于其他行業(yè)，需要專業(yè)人士進(jìn)行專業(yè)判斷。判斷涉及兩個問題，第一個問題是救助不救助，即為什么要救助，這純粹是專業(yè)金融問題；第二個問題是拿多少錢救助，是第一個問題的必然延伸，也是一個很專業(yè)的問題，但是必然要考慮財政支出能力。也可以說救助行為包含了兩種權(quán)力，一種是救助權(quán)，決定救助誰和是否救助；一種是財政支出權(quán)，決定用多少錢來救助。這是一種有趣的現(xiàn)象，只要有經(jīng)費(fèi)支出的政府行為，幾乎都具有這種權(quán)力的“雙黃蛋”特征。這種研究的路徑有利于逐步厘清財政支出“最后一公里”的規(guī)范問題。

有關(guān)科技寬容的問題意識就源自于這種研究路徑。2007年《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第五十六條首次規(guī)定了科技寬容：“國家鼓勵科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險。原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項目的，給予寬容?！笨萍紝捜葜贫鹊哪康娘@而易見，促進(jìn)科技人員“自由探索，勇于承擔(dān)風(fēng)險”，以期營造“寬容失敗”的社會氛圍。對一項科研項目而言，立項和結(jié)項是項目開始和結(jié)束的兩端，該項目如果是有經(jīng)費(fèi)的橫向項目，開頭的立項審批行為中就存在類似上述權(quán)力的“二元化”現(xiàn)象；而科技寬容是對符合“勤勉盡責(zé)”條件的高風(fēng)險項目的寬容，即項目雖然失敗但可以結(jié)項，科技寬容需要對項目本身和項目經(jīng)費(fèi)的雙重評價，所以也可能存在權(quán)力的“二元化”現(xiàn)象?？萍紝捜葜械碾p重評價也是對項目審批行為的規(guī)則及其實施的一種側(cè)面反映。如果不能認(rèn)識到科技寬容行為中存在的這種權(quán)力的“二元化”特征，必將影響其正確理解和合理實施。

二、項目管理人對有經(jīng)費(fèi)的縱向項目的科技寬容之“前提”

科技寬容制度要確定三個方面的內(nèi)容。第一個問題是誰寬容誰。第二個問題是符合何種標(biāo)準(zhǔn)時使用寬容制度，即什么構(gòu)成原始記錄，通過原始記錄如何判斷科技項目中科研人員是否履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)。第三個問題是寬容措施有哪些。

至今科技寬容制度仍缺乏執(zhí)法和司法實踐，有關(guān)研究文獻(xiàn)很少且不能對科技寬容制度的實施提供具有可操作性的建議(1)僅有兩篇直接相關(guān)的文章：于兆波：《科技寬容制度的法治解讀》，《科技與法律》2009年第2期，第18頁；王利華、劉曙輝：《寬容與科技創(chuàng)新》，《前沿》2012年第18期，第48頁。，僅有相關(guān)立法資料能夠提供某些啟示。從全國人大的科技進(jìn)步法修訂草案發(fā)言[2]可以看到：有人認(rèn)為科技寬容包含自由探索，提出是否包括“國家的重大科研工程”，因為自由探索資金少，而大部分經(jīng)費(fèi)投向大型工程；有人支持寬容原則，但認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)將寬容立法，在實踐中由“資助單位和管理部門”來具體掌握。從這些修訂時的草案發(fā)言來看，獲得寬容的項目主要針對有經(jīng)費(fèi)支持的縱向項目?！吨腥A人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法釋義》則也列出上述修訂草案的發(fā)言來釋明科技寬容制度[3]。科技寬容在地方科技進(jìn)步立法中也有體現(xiàn)。《貴州省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第三十六條對科技寬容有明確規(guī)定：“鼓勵科學(xué)技術(shù)人員開展科技創(chuàng)新、自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險。對原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項目，科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項目的，給予寬容。”該條款是對科技進(jìn)步法的直接抄錄。而《黑龍江省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第四十九條第二款則更進(jìn)一步：“鼓勵科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險，培育寬容失敗的社會氛圍。原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的科學(xué)技術(shù)研究項目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項目的，不影響其繼續(xù)申請本省利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究項目?！痹摋l款依據(jù)上位法規(guī)定了實施科技寬容權(quán)的條件，即“原始記錄”證明科研人員履行了“勤勉盡責(zé)義務(wù)”；寬容的范圍或者方式是“不影響其繼續(xù)申請本省利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究項目”。由于通常的科研項目分為三種：有經(jīng)費(fèi)的縱向項目、無經(jīng)費(fèi)的縱向項目和橫向項目，科技寬容權(quán)至少可以由利用財政性資金設(shè)立的科研項目的管理人來實施，所以有經(jīng)費(fèi)的縱向項目中的寬容行為是確定存在的。在沒有經(jīng)費(fèi)的縱向項目以及橫向項目中項目管理人是否可以實施科技寬容則不能完全確定，有待進(jìn)一步探討，此不贅述。

在確定該寬容行為后面臨的首要問題是，該行為屬于什么性質(zhì)的權(quán)力。在理論上認(rèn)清該行為及其所包含權(quán)力的屬性、內(nèi)涵和外延，才能在現(xiàn)實中合法有效實施。要弄清該行為及其所包含權(quán)力的性質(zhì)則必須追溯其“前提”?？v向項目都存在管理部門從立項、審批、期中監(jiān)督到最終結(jié)項的一個完整過程，而最重要的兩個環(huán)節(jié)則是項目審批和結(jié)項，沒有項目的批準(zhǔn)就不可能有結(jié)項，而科技寬容權(quán)存在于結(jié)項階段，與批準(zhǔn)立項的權(quán)力存在著前后相繼的關(guān)系，弄清楚批準(zhǔn)立項行為這個前提，有利于對科技寬容行為性質(zhì)的探討。

對批準(zhǔn)縱向項目的政府行為或者被授權(quán)行為的研究，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)較少，黃先雄詳細(xì)論述了縱向科研項目審批行為的法律性質(zhì)，認(rèn)為該行為是行政行為，因為該審批行為是公法機(jī)關(guān)基于公共目的使用了公法且具有行政法律效果的行為；該行為不是行政契約也不是行政許可，而是一種非許可類行政審批[4]。楊建順教授認(rèn)為：“它是一種科研機(jī)構(gòu)以及科技人員就國家下達(dá)的重大科研項目，經(jīng)過協(xié)商決定由有關(guān)國家部門提供資助，科研機(jī)構(gòu)、科研人員將研究成果提供給國家的活動，在本質(zhì)上是一種行政合同?！盵5]楊教授認(rèn)為項目管理人與科研人員之間是一種行政合同關(guān)系，由于該文獻(xiàn)是楊教授承擔(dān)的國家863計劃資助項目“國家科研項目監(jiān)理的法學(xué)研究”主報告的簡明版，只能看到該結(jié)論，無法看到具體的論證過程，從其行文看該結(jié)論似乎和科研項目合同書的存在有關(guān)系。譚啟平教授似乎將科技計劃項目的實施和科技計劃項目合同等同起來，“合同制在我國科技計劃項目實施和管理中得以廣泛應(yīng)用，目前幾乎已成為我國政府資助性科學(xué)研究項目管理形式的常態(tài)”，而且認(rèn)為這種合同關(guān)系不是一種行政合同，而是一種私法性質(zhì)的合同關(guān)系[6]。以上研究都對縱向項目審批行為的性質(zhì)進(jìn)行定性，或者認(rèn)為其是一種非許可類行政審批，或者認(rèn)為其是一種行政合同，甚至認(rèn)為是一種私法合同，對研究該行為都提出了深刻的思考和不同的思路，開拓和擴(kuò)大了對該縱向項目管理的研究視野。但是幾乎都是從規(guī)制現(xiàn)有科研亂象的目的出發(fā)，尋找現(xiàn)有科研管理制度之缺陷，缺乏對項目管理行為本身的深入研究。

縱向項目很多，包括且不限于科技部管理的973、863項目，國家自然科學(xué)基金項目，國家社會科學(xué)基金項目，教育部、司法部、最高院、最高檢、中國法學(xué)會等機(jī)關(guān)、部委、學(xué)會管理的部級項目；各省自然科學(xué)基金項目、哲學(xué)社會科學(xué)基金項目、教育科學(xué)規(guī)劃項目、科學(xué)規(guī)劃項目；市級社科規(guī)劃項目、其他各類項目等。這些有經(jīng)費(fèi)的項目或者由行政部門歸口管理或者由被授權(quán)部門管理，主要由國家財政提供資金支持。這些縱向項目，需要科研人員按照該項目管理方公布的條件和程序，組織科研團(tuán)隊，進(jìn)行可行性論證，向項目管理人提出項目申請。在申請文檔中不僅包含科研人員設(shè)計的實現(xiàn)項目目標(biāo)的科研路徑為核心的可行性論證，也包含著科研人員為了實現(xiàn)項目目標(biāo)而要求的物質(zhì)條件所需經(jīng)費(fèi)的申請。即申請行為中存在兩個請求，一個是希望承擔(dān)科研項目的申請，一個是獲得項目經(jīng)費(fèi)支持的申請，顯然申請目標(biāo)存在二元化特征；項目的申請是其本質(zhì)，而經(jīng)費(fèi)的申請是為了輔助項目研究，使研究具有實現(xiàn)的可能性或者具有更好的實現(xiàn)條件。申請目標(biāo)二元化導(dǎo)致相應(yīng)項目管理人的批準(zhǔn)行為中存在兩個方面的權(quán)力：一個是批準(zhǔn)科研人員承擔(dān)科研項目的權(quán)力，一個是批準(zhǔn)其獲得財政經(jīng)費(fèi)支持的權(quán)力。通常情況下，科研人員在項目申請、研究展開和結(jié)項等行為中表面上只和非財政的特定行政部門或者被授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，但實際上獲得有經(jīng)費(fèi)支持的項目需要兩個權(quán)力的回應(yīng)，首先是項目管理人對項目本身的批準(zhǔn)權(quán)，然后是在前者基礎(chǔ)上對相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)。前者是本質(zhì)上的科研項目審批權(quán)；后者是形式上的科研項目審批權(quán)，在其本質(zhì)上應(yīng)該屬于財政支出權(quán)。前者是項目管理人行政職能實現(xiàn)必然的一部分，比如科技部門作為軟科學(xué)項目的管理人和管理方，是其作為促進(jìn)科技進(jìn)步的政府職能所必需的權(quán)力的一部分，和科技行政機(jī)關(guān)的其他權(quán)力一起，實現(xiàn)促進(jìn)科技進(jìn)步的目標(biāo)，是一種實質(zhì)性權(quán)力。而后者則是財政支出的權(quán)力，人大通過預(yù)算時，會專門給出比例分配給特定行政機(jī)關(guān)來實現(xiàn)特定的公共目標(biāo)，比如用于促進(jìn)科技進(jìn)步工作的預(yù)算，具體支出經(jīng)費(fèi)時由科技行政部門來確定其具體用途，該經(jīng)費(fèi)的使用是為了輔助科研進(jìn)步目標(biāo)的實現(xiàn)，因此該權(quán)力對于項目管理方而言是一種形式性權(quán)力或者輔助性權(quán)力。

因此，在項目審批行為中實際上存在兩種權(quán)力，一種是實質(zhì)上的項目審批權(quán)，與項目管理人行政職能密切聯(lián)系；一種是形式上的項目審批權(quán)，是關(guān)于項目經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)，為輔助實現(xiàn)項目而提供必要物質(zhì)條件的權(quán)力，本質(zhì)上是一種財政支出權(quán)。由于財政支出是為了滿足科研項目的物質(zhì)需要，可以認(rèn)為財政支出權(quán)是一種手段權(quán)力或者形式性權(quán)力，而項目管理權(quán)是一種目的權(quán)力或者實質(zhì)性權(quán)力。通常情況下項目管理人不批準(zhǔn)科研人員的項目申請，肯定不會批準(zhǔn)與項目相關(guān)的經(jīng)費(fèi)資助；退一步，項目管理部門即使批準(zhǔn)科研人員的項目申請，也有可能不提供或者少提供經(jīng)費(fèi)資助，但是按照常識可推知經(jīng)費(fèi)數(shù)量是和項目本身相匹配的。由此可以推論在具體項目審批過程中兩種權(quán)力存在這樣的關(guān)系：第一，目的權(quán)力或者實質(zhì)性權(quán)力是手段權(quán)力或者形式性權(quán)力的前提和依據(jù)，即沒有目的權(quán)力或者實質(zhì)性權(quán)力的批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力就沒有批準(zhǔn)的可能性；目的權(quán)力或者實質(zhì)性權(quán)力沒有批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力就一定不批準(zhǔn)；目的權(quán)力或者實質(zhì)性權(quán)力即使批準(zhǔn)，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力也不一定批準(zhǔn)。現(xiàn)實例證就是項目管理人在批準(zhǔn)項目時，往往根據(jù)程序邀請政府之外的專業(yè)人員組成專家組對申請報告進(jìn)行實質(zhì)性審核，除了論證報告之外，會綜合考慮申請項目的科研人員的科研能力，比如前期成果、項目的可行性論證等相對細(xì)化專業(yè)的指標(biāo)來提出是否審批的建議。有時候這些建議可能是具有決定性的，項目管理人如果沒有批準(zhǔn)某科研團(tuán)隊的申請，當(dāng)然就不存在批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的可能性。第二，手段權(quán)力或者形式性權(quán)力是目的權(quán)力或者形式性權(quán)力的輔助。財政支出權(quán)的行使也應(yīng)該考慮該項目實現(xiàn)可能需要的物質(zhì)條件，即在批準(zhǔn)項目的同時或者之后可能仍然需要由專業(yè)人員構(gòu)成專家組根據(jù)項目論證過程估算可能需要的經(jīng)費(fèi)量，以保證項目科研目標(biāo)實現(xiàn)。

三、項目管理人對有經(jīng)費(fèi)的縱向項目的科技寬容中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

(一)科技寬容權(quán)是一種特殊的項目評價權(quán)

從前述論證可知，項目管理人對有經(jīng)費(fèi)的縱向項目的科技寬容，是項目管理人在科研人員申請結(jié)項時，如果發(fā)現(xiàn)“原始記錄”證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的項目的科研人員履行了“勤勉盡責(zé)義務(wù)”“仍不能完成該項目”的，則“給予寬容”。寬容的方式處于模糊狀態(tài)，最早的立法草案對寬容的方式曾經(jīng)規(guī)定為“不影響該項目結(jié)題”，對該草案有人大代表認(rèn)為僅僅“不影響項目結(jié)題”是不夠的，建議增加“不影響繼續(xù)申請科研項目”等內(nèi)容[7]。所以寬容失敗的方式不僅應(yīng)該包括“不影響該項目結(jié)題”，而且應(yīng)該包括與成功結(jié)項的項目同等待遇的其他方式，比如科研經(jīng)費(fèi)不需退還、結(jié)項證書不做特殊標(biāo)記，由于法規(guī)的原因在實際中只能由項目管理人根據(jù)實際情況自由裁量。

項目管理人對于一般成功實現(xiàn)科研目標(biāo)的項目結(jié)題或者結(jié)項，為一般項目評價行為，而項目管理人對有經(jīng)費(fèi)的縱向項目的科技寬容是對該項目的科研人員在本項目中行為的一種特殊評價。一般項目評價行為和科技寬容行為都是對科研人員在項目中的科研行為的評價權(quán)，但兩者又存在巨大差別。前者重在對整體科研行為的成果進(jìn)行考核，例如通過其作為結(jié)論的特殊方法可以制造出符合要求的特種金屬，而對尋找該方法的科研過程很少評價，重在研究成果內(nèi)部邏輯的自洽性和外部實踐的可復(fù)制性，看其能否重復(fù)實現(xiàn)，這種評價行為內(nèi)在的邏輯是：結(jié)果論證了過程的合法性。即一般評價行為通過對項目結(jié)論的評價來間接評價項目承擔(dān)人，默認(rèn)承擔(dān)人盡到勤勉盡責(zé)義務(wù)。后者的邏輯正好相反：過程的合法性論證了結(jié)果的可容忍性?？萍紝捜輰嵤┑氖滓獥l件是失敗，即不能或者無法完成探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的項目，項目管理人并不會因為該失敗結(jié)果馬上對該項目中的科研人員評價為不得結(jié)項，而是要具體考察其科研行為的過程，看“原始記錄”是否能證明其行為滿足“勤勉盡責(zé)”要求。如果能滿足要求，則對該項目中的科研人員實施寬容。即科技寬容行為通過對項目承擔(dān)人的評價來間接評價項目。所以科技寬容權(quán)本質(zhì)上是對科研人員科研過程的評價，而一般的項目結(jié)項權(quán)則重在對項目結(jié)果的評價，科技寬容權(quán)是一種特殊的項目評價權(quán)。

(二)科技寬容權(quán)與其“前提”的關(guān)系

項目審批行為和批準(zhǔn)結(jié)項行為具有時間和邏輯上的前后相繼關(guān)系，是一個項目管理過程中最重要的兩頭。項目審批行為實際上包含兩個權(quán)力，一個是關(guān)于科研項目本身的實質(zhì)性審批權(quán)，一個是關(guān)于項目經(jīng)費(fèi)的形式性審批權(quán)。兩個權(quán)力具有實質(zhì)和形式、目的和手段的關(guān)系，該權(quán)力的本質(zhì)是為了促進(jìn)科技進(jìn)步，推動科技創(chuàng)新，增加人類知識的總量，而經(jīng)費(fèi)只是為了輔助實現(xiàn)該目的，經(jīng)費(fèi)再多沒有科研人員的活動也無法對人類知識總量有所裨益。對于科研人員而言兩個方面的請求都得到回應(yīng)，一個是從事該項目的研究的許可，一個是獲得支持該項目的經(jīng)費(fèi)。而作為科研項目的最后一個階段“結(jié)項”，也相應(yīng)會對這兩個方面進(jìn)行評價?？萍紝捜菪袨樽鳛橐环N特殊的評價行為同樣如此，寬容失敗的方式不僅包括“不影響該項目結(jié)題”，而且可以獲得和成功結(jié)項的項目幾乎同等待遇的其他方式，包括對項目和經(jīng)費(fèi)兩個方面的評價。所以在科技寬容行為中，既包含項目管理人對有經(jīng)費(fèi)的縱向項目中的科研人員在本項目中行為的實質(zhì)性評價權(quán)，也包含對科研人員經(jīng)費(fèi)使用的形式性評價權(quán)。對科研人員而言，在申請項目時支撐其請求的兩個保證得到評價，一個是實現(xiàn)項目目標(biāo)的科研能力，一個是按照法律規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)的保證。

實質(zhì)性評價權(quán)也包含著對實質(zhì)性審批權(quán)和形式性審批權(quán)某種程度的評價。獲得批準(zhǔn)的項目是實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)的肯定行使，是對項目承擔(dān)人員在項目任務(wù)書、項目合同中的承諾的認(rèn)可，是對通過文字信息所傳達(dá)出來的申請人員實現(xiàn)項目目標(biāo)的科研能力的認(rèn)可，這種認(rèn)可一般來說并不是單純由項目管理人來判斷，而是主要由其按照一定的條件和程序組成的專家組來實現(xiàn)的。反之如果項目未獲批準(zhǔn)，就是不認(rèn)可申請人在實現(xiàn)本項目目標(biāo)上的科研能力?？萍紝捜葜械膶嵸|(zhì)性評價權(quán)是一種特殊的評價權(quán)，因為一般的項目評價權(quán)重在對項目科研人員科研成果的評價，成功實現(xiàn)項目目標(biāo)的結(jié)項成功狀態(tài)直接證明了科研人員科研過程的合法性，而科技寬容權(quán)是在項目無法完成的結(jié)果失敗狀態(tài)下對研發(fā)過程中科研人員行為的評價權(quán)?？萍紝捜葜械膶嵸|(zhì)評價權(quán)存在肯定和否定兩種方式?？隙ǖ脑u價是科研人員在本項目中的科研能力的寬容，同時也是對作為“前提”的實質(zhì)性審批權(quán)的認(rèn)可，證明了該審批權(quán)實施的合理性和正確性，如果絕大多數(shù)通過特定規(guī)則和程序?qū)嵤┑目隙ㄐ缘膶嵸|(zhì)性審批權(quán)的項目最終都獲得了實質(zhì)性評價權(quán)的肯定評價，則證明了實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)實施的合法性和合理性，同時證明了實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)相關(guān)規(guī)則的合理性和可操作性；反之，否定的評價是對科技人員在本項目中科研能力的不認(rèn)可，同時也是對作為“前提”的實質(zhì)性審批權(quán)的不認(rèn)可，證明了該審批權(quán)實施的不合理性和不正確性，如果絕大多數(shù)通過特定規(guī)則和程序?qū)嵤┑目隙ㄐ缘膶嵸|(zhì)性審批權(quán)的項目最終都獲得了實質(zhì)性評價權(quán)的否定評價，則證明了實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)相關(guān)規(guī)則的不合理性和不正確性。由于實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)和形式性批準(zhǔn)權(quán)之間目的和手段的關(guān)系，上述對實質(zhì)性評價權(quán)和實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)之間的關(guān)系也傳導(dǎo)到實質(zhì)性評價權(quán)和形式性批準(zhǔn)權(quán)之間。比如實質(zhì)性評價權(quán)的肯定性實施，在一定程度上是對實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)的肯定，更是對形式性批準(zhǔn)權(quán)的直接肯定；實質(zhì)性評價權(quán)的否定性實施，在一定程度上反映了實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)存在問題，更是對形式性批準(zhǔn)權(quán)的直接否定，即使項目中的科研人員沒有違反經(jīng)費(fèi)使用的財經(jīng)法規(guī)。

形式性評價權(quán)實際上也包含著對實質(zhì)性審批權(quán)和形式性審批權(quán)的某種評價。科技寬容的方式不僅包含允許結(jié)項，而且也包含不退還所資助的經(jīng)費(fèi)等其他方式，屬于項目管理部門的自由裁量權(quán)。形式性評價權(quán)在實施時受到實質(zhì)性評價權(quán)的直接影響。如果科技寬容中的實質(zhì)性評價權(quán)否定實施，幾乎可以肯定，經(jīng)費(fèi)是需要退還的，形式性評價權(quán)只能否定實施。從現(xiàn)有資料看似乎沒有哪個項目不允許結(jié)項但經(jīng)費(fèi)不需退還或者全部退還，如果有相關(guān)案例發(fā)生則可能需要進(jìn)一步探討。如果科技寬容中的實質(zhì)性評價權(quán)肯定實施，可能存在兩種情況。一種是經(jīng)費(fèi)全部不用退還，則實際上直接肯定了形式性審批權(quán)；也間接肯定了實質(zhì)性審批權(quán)，科研人員將經(jīng)費(fèi)用到了該用的地方。另一種情況是經(jīng)費(fèi)部分退還，比如項目進(jìn)行到中間階段科研人員即可得出結(jié)論項目無法進(jìn)行并獲得成功，從而主動要求或者被動由項目管理人進(jìn)行評價，從可以得出失敗結(jié)論之日起未使用完畢的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該退還，這部分應(yīng)該退還的經(jīng)費(fèi)也是對形式性審批權(quán)和實質(zhì)性審批權(quán)的某種否定，即這批錢不該用和科研人員科研行為從該節(jié)點停止所以經(jīng)費(fèi)也隨之停止。第二種可稱為節(jié)點式寬容。

(三)科技寬容中的實質(zhì)性評價權(quán)

此處實質(zhì)性評價權(quán)的論述仍然限于有經(jīng)費(fèi)的縱向項目中，這種評價權(quán)是一種特殊的評價權(quán)，比一般的項目評價權(quán)更具專業(yè)性，操作起來更有難度。

一般的項目評價權(quán)重在對結(jié)果的評價，會對整體科研行為產(chǎn)生的結(jié)論性成果進(jìn)行考核，重在研究成果內(nèi)部邏輯的自洽性和外部實踐的可復(fù)制性，是以項目結(jié)果來論證過程的合法性。只要項目管理人或其根據(jù)規(guī)則選定的專家組依法復(fù)制其研究過程，從而再現(xiàn)其得出的結(jié)論，就可以結(jié)項了。而科技寬容中的實質(zhì)性評價權(quán)，是項目管理人通過對科研人員“原始記錄”的考核，觀察其是否能證明科研人員“勤勉盡責(zé)義務(wù)”的履行，重在對科研過程的考核，以過程的合法性來論證結(jié)果的可容忍性。該評價權(quán)實施的最重要的基礎(chǔ)一是原始記錄，二是勤勉盡責(zé)義務(wù)。現(xiàn)在還無法查明原始記錄的內(nèi)涵和外延，也不能確定不同學(xué)科的原始記錄是否應(yīng)該有區(qū)別，應(yīng)該有哪些區(qū)別。在現(xiàn)階段沒有關(guān)于原始記錄的一般規(guī)則的情況下，由誰和如何來判斷哪些材料可能構(gòu)成原始記錄是實質(zhì)性評價權(quán)具有可操作性的第一步。第二步則更具專業(yè)性，需要在這些原始記錄的內(nèi)容里找出依據(jù)，證明科研人員不僅從事了科研工作，而且盡到了勤勉盡責(zé)的義務(wù)。進(jìn)一步，這種原始記錄的查明和勤勉盡責(zé)義務(wù)的判斷是一般人就可以進(jìn)行，還是需要專門領(lǐng)域的專家來進(jìn)行；如果專家來進(jìn)行的話，專家怎么組成，如何來保持專家組的獨(dú)立性，都會產(chǎn)生一系列的問題。這幾步如果單純由項目管理人來實施，是不可想象的，按照特定條件和程序組成的專家組在項目的立項、審批、結(jié)項等過程中涉入的程度會越來越多。即使有了關(guān)于原始記錄的一般規(guī)則的情況下，不同學(xué)科之間也會有區(qū)別，交叉學(xué)科更會提出新的問題。專家的主要任務(wù)需要給出令人信服的專業(yè)理由，說明項目承擔(dān)人“雖無功勞但有苦勞”，從而給予寬容；或者說明其“既無功勞也無苦勞”，從而不給予寬容。

在論證實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)時曾指出，該權(quán)力的實施會給形式性批準(zhǔn)權(quán)具有直接影響。實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)否定實施，形式性批準(zhǔn)權(quán)一定是否定實施；實質(zhì)性批準(zhǔn)權(quán)肯定實施，形式性批準(zhǔn)權(quán)也可能否定實施，或者只批準(zhǔn)申請人部分經(jīng)費(fèi)要求?？萍紝捜葜械膶嵸|(zhì)性評價權(quán)也存在這種關(guān)系。比如專家組根據(jù)原始記錄，發(fā)現(xiàn)不足以證明項目承擔(dān)人盡到了“勤勉盡責(zé)”義務(wù)，實質(zhì)性評價權(quán)的否定實施必然會導(dǎo)致形式評價權(quán)的否定實施。在專家組進(jìn)行判斷的過程中，也可能發(fā)現(xiàn)不是在項目申請結(jié)項時，而是在項目進(jìn)行過程的某個節(jié)點，相關(guān)的信息已經(jīng)表明該項目無論如何是無法進(jìn)行下去了，即已經(jīng)宣告失敗。這種進(jìn)行過程中就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)本研究“此路不通”的情形，實際上也暗示著應(yīng)該給予項目承擔(dān)人請求項目管理人實施寬容的權(quán)利。如果專家組對“此路不通”的情形建議實施科技寬容，那這種評價權(quán)的實施將也反映在形式性評價權(quán)上，因為從該節(jié)點上就可以宣布“失敗”，所以經(jīng)費(fèi)的支出就沒有合法性。在這種節(jié)點式科技寬容中，實質(zhì)性評價權(quán)不僅對形式性評價權(quán)具有質(zhì)上的決定性，而且具有量上的決定性，該節(jié)點之后的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該退還。而且這種節(jié)點式寬容更要求專家組的專業(yè)性，特別是那些在規(guī)定或者約定的項目最終提交時間提交并申請寬容的情形里，專家組通過原始記錄判斷應(yīng)該給予科技寬容，從實質(zhì)性評價權(quán)來看項目是可以結(jié)項的；從形式性評價權(quán)來看，不能對整個科研過程中的所有經(jīng)費(fèi)都給予寬容，而是以該節(jié)點為界限，之前的經(jīng)費(fèi)給予寬容，之后則不能寬容。

(四)科技寬容中的形式性評價權(quán)

此處形式性評價權(quán)的論述也限于有經(jīng)費(fèi)的縱向項目中，其實施時不僅需要以與經(jīng)費(fèi)相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)為依據(jù)的形式性評價，而且可能伴隨著獨(dú)立專家組的專業(yè)衡量。

在通常的有經(jīng)費(fèi)的橫向項目結(jié)項時，一旦實質(zhì)性評價權(quán)肯定實施，則予以結(jié)項，形式性評價權(quán)從整體上也是肯定實施，但是并不是無條件放行，而是僅僅根據(jù)經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)財經(jīng)法規(guī)進(jìn)行形式性評價。如果符合經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)費(fèi)當(dāng)然無須退回；如果不合規(guī)，則有關(guān)的經(jīng)費(fèi)必須退還，以嚴(yán)明財經(jīng)法規(guī)要求。也因為這種評價并不涉及項目的科研行為本身，而只涉及經(jīng)費(fèi)使用的有關(guān)法規(guī)，所以本文稱之為形式性評價權(quán)。如前所述，這種形式性評價權(quán)的名稱只是為了論述的方便，它不僅不是可忽略的，而且具有非常重要的意義，在許多領(lǐng)域都存在這種財政支出的形式性權(quán)力。財政預(yù)算一旦由代議機(jī)關(guān)通過，一般就直接由有關(guān)部門支出使用，比如交通、教育、文化等，這種支出和前面的項目審批行為一樣，實際上包含著兩個方面的權(quán)力，一個是與本部門行政職能直接相關(guān)的實質(zhì)性權(quán)力，另一個則是與本部門職能無關(guān)的形式性權(quán)力，該權(quán)力本質(zhì)上是一種財政支出權(quán)。而隨后一般會有一個評價行為，包含著與其“前提”直接相關(guān)的兩個權(quán)力，一個是實質(zhì)性評價權(quán)，一個是形式性評價權(quán)，這種形式性評價權(quán)本質(zhì)上是對前述財政支出的評價權(quán)。本文的研究靈感，最初就來自于對含有財政支出的政府行為權(quán)力的“二元化”特征的關(guān)注，這種“二元化”特征的普遍性由財政支出的普遍性所決定，這種研究應(yīng)該有助于建立其有關(guān)財政支出權(quán)的一般規(guī)則。

接下來的問題是，形式性評價權(quán)是否僅限于經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性審查，是否也會涉及對有關(guān)科研行為的審查?？梢苑譃閮煞N情況。第一種情況中，形式性評價權(quán)確實只是根據(jù)有關(guān)財經(jīng)法規(guī)對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行合規(guī)性評價，但是特殊情況下比如前述的節(jié)點式寬容中，關(guān)于節(jié)點的判斷不僅對實質(zhì)性評價權(quán)有意義，更重要的是對形式性評價權(quán)具有決定性作用。該節(jié)點之前的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行合規(guī)性審查即可，該時間節(jié)點之后的經(jīng)費(fèi)支出是必須退還的，根本不需要形式性評價權(quán)的介入判斷其經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性，實際上則隱含著對該節(jié)點之后科研行為的評價，該節(jié)點之后的科研行為對項目而言無任何助益且是多余的。第二種情況中，考慮科研誠信和經(jīng)費(fèi)使用的混亂問題，在不影響建設(shè)創(chuàng)新環(huán)境的條件下，建立對科研經(jīng)費(fèi)支出的特殊的形式性評價權(quán)，采取抽查的方式，對已經(jīng)滿足結(jié)項的項目經(jīng)費(fèi)使用情況的合理性或者關(guān)聯(lián)性進(jìn)行評價。合規(guī)性的依據(jù)是科研項目之外的財經(jīng)法規(guī)，合理性的依據(jù)則深入研究行為的過程中，考核已經(jīng)合規(guī)的經(jīng)費(fèi)是否真正使用到項目研究上。

五、結(jié)論

政府支出行為往往有特定目標(biāo)，該目標(biāo)往往是專門化的，目標(biāo)的專門化和財政支出的輔助性使得該種行為中往往包含兩種權(quán)力的行使。目標(biāo)的存在要求支出部門或其他部門對政府支出的實施后果進(jìn)行評價，評價行為相應(yīng)的也包含兩種權(quán)力。在有經(jīng)費(fèi)的縱向項目中，項目管理人的科技寬容本質(zhì)上是一種特殊的科研項目評價權(quán)，也存在著兩種權(quán)力即實質(zhì)性評價權(quán)和形式性評價權(quán)。由于論題所限，科技寬容行為中存在的“二元化”特征以及隨后的研究必然更加關(guān)注其實質(zhì)性方面和專門化方面。當(dāng)然在科技寬容行為的研究方面最起碼還要探討無經(jīng)費(fèi)的縱向項目中的科技寬容和橫向項目中的科技寬容，才可能為整個科技寬容制度提供一些前提的準(zhǔn)備，為真正實現(xiàn)“寬容失敗”的社會氛圍提供規(guī)范和理念支持。