“主渠道”定位下的行政復議“司法化”反思
——兼談行政復議的改革方向

馬 超

(清華大學 政治學系,北京 100084)

一、問題的提出

長期以來，“司法化”與“主渠道”構成了我國行政復議理論發(fā)展與實踐演進的兩條主線。所謂“司法化”，顧名思義是指行政復議借鑒和吸收司法制度的某些特點進行制度建構。它是我國理論界在行政復議建設上的主流觀點，也在相當程度上影響到了行政復議的改革進程?！爸髑馈币辉~則來自執(zhí)政黨對我國行政復議戰(zhàn)略定位的概括。自本世紀初起，隨著行政糾紛的爆炸式增長，原本被視為行政訴訟配套制度的行政復議獲得了中央層面的高度重視，多份中央文件提到改革復議制度以加強其解決行政爭議的能力。這一思路被中央領導人總結為“充分發(fā)揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”(1)比如，2006年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》(中辦發(fā)【2006】27號)以一節(jié)的篇幅詳述了行政復議的改革方向。在2011年3月的中央政治局第二十七次集體學習時，胡錦濤同志正式提出，“充分發(fā)揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”。。同時，這一定位也獲得了學界的認可與響應[1]。更重要的是，在新一輪的行政復議改革中，“主渠道”定位再一次被執(zhí)政黨重申，成為我國建設行政復議制度的長期政策。不難看出，二者之中，“司法化”是手段，是改革路徑；“主渠道”是定位，是改革目標?？梢哉f，很長一段時期內(nèi)，我國行政復議建設的總體路線是，通過“司法化”的制度改革實現(xiàn)“主渠道”的建設目標。

但從實踐層面來看，這一路線并非絕對不可質(zhì)疑。關鍵在于，經(jīng)過長時期的努力，實踐中的行政復議至今仍距堪言“主渠道”相差甚遠。實務界對行政復議的期許是，“一個國家在正常情況下，行政復議案件應當數(shù)倍于行政訴訟案件”[2]。但以2017年為例，當年全國的復議受理總量僅為20萬件出頭，這較同期全國行政訴訟一審受案量還略有不及，更不用說與信訪渠道千萬級的處理量相比較。因此，行政復議的制度成效被各界普遍認為“很不理想”[3]。那么，面對效果不佳的實踐現(xiàn)實，“主渠道”定位與“司法化”路徑，究竟是何者出現(xiàn)了偏差？

從社會實際來看，我國近年由社會轉(zhuǎn)型所帶來的官民矛盾始終居高不下，國家亟需一個可以吸納和處理絕大多數(shù)行政糾紛的正式制度，這是迫在眉睫的治理需求。在可選擇的制度方案之中，信訪由于易于影響社會穩(wěn)定和法治化程度低等原因，受到官方和學界的一致擯棄；行政訴訟則因處理成本過高和司法能力有限，更多被視為“底線救濟”而非核心渠道。而行政復議理論上的快速、便捷、低成本等優(yōu)勢，使其成為一個較適合大批量處理行政爭議的理想渠道。這也符合學界近年來設想的“小信訪、中訴訟、大復議”的多元行政糾紛化解格局[4]。簡言之，行政復議的“主渠道”定位具有相當程度的實踐合理性。相較而言，“司法化”則始終面臨著理論與實踐的爭議。一方面，盡管“司法化”代表了學界的主流觀點，但仍有一些學者持反對意見，其理論上的爭議一直沒有完全消弭；另一方面，新世紀以來行政復議的改革已經(jīng)在相當程度上采納了“司法化”的改革方案，但制度實效卻遠不如預期，這導致實踐上也對其不乏質(zhì)疑的聲音。這些都使得“司法化”相較于“主渠道”有更大的討論空間。

綜合來說，在更具實踐合理性的“主渠道”定位已被確立為復議建設長期政策的背景下，對過往以“司法化”為代表的理論主張與改革實踐進行適當?shù)姆此硷@得尤為必要，這是行政復議明確下一步改革導向的重要基礎。因此，本文嘗試通過剖析“司法化”改革的理論與實踐，對其進行深入反思，并在此基礎上指出為實現(xiàn)“主渠道”定位，本輪行政復議改革應當推進的方向。

二、為什么行政復議“司法化”？

作為行政復議改革的理論“藥方”，“司法化”的核心主張是打造一個更能彰顯(準)司法特性和價值的復議制度。因此，“司法化”論者主要集中在行政復議的價值定位(內(nèi)部監(jiān)督vs權利救濟)、制度特性(行政性vs司法性)、建構導向(效率vs公正)等方面展開討論。具體來說，他們認為，行政復議是公權救濟和行政法治的一部分，立法定位應首先強調(diào)其權利救濟價值，進而在制度建構上以公正性為主要目標展開，打造一個形式上類同于司法的復議裁判體系。細究其所力主的改革措施，諸如細化程序設計、設立復議委員會、確立公開審理原則、完善證據(jù)制度等，無不致力于司法特性的凸顯。直白地說，“司法化”主張實質(zhì)上是希望將行政復議打造成行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個“準法院”。不難看出，這一主張顯然過度脫離中國的現(xiàn)實語境。那么，這種脫節(jié)于現(xiàn)實的“司法化”理論究竟是如何形成的呢？或者說“司法化”的觀念源頭是什么？筆者認為，“司法化”理論背后至少有兩個觀念動因，分別是由行政訴訟制度所代表的“司法控權”模式的中國生成所引致的“泛司法化”理論傾向，以及基于學界對域外制度的選擇性借鑒而將“司法化”視為一項普世經(jīng)驗的錯誤認知。

首先，“司法化”理論的產(chǎn)生與行政訴訟制度的建立有重要關系。1989年《行政訴訟法》的頒布，標志著我國行政訴訟制度的建立。這一事件至少有三重意義。第一，它表明我國行政法治是以“司法控權”模式的實踐為開端的。如應松年教授所指出的，“雖然世界各國行政法治的體制和形式差別很大，但有一個共同點，即都是從建立行政訴訟制度開始的”[5]。第二，它是我國行政法從理論走向?qū)嵺`的起點。行政訴訟法匯聚了我國當時最前沿的行政法理念和最先進的行政立法技術，標志著行政法的控權原理首次從學者的“紙上談兵”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的“真槍實彈”。第三，一段時期內(nèi)，它曾被學界視為我國政治現(xiàn)代化的一個價值符號而受到熱烈的追捧。當時曾有學者熱情地贊譽道，“行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標志著民主政治的肇端”[6]。正因為這些認識，使得行政訴訟制度在當時不僅僅被當作一個糾紛解決制度，更被視為司法審查制度在中國的初步建立，具有權力制約和人權保障的價值屬性[7]。申言之，行政訴訟制度建立的背后浸潤著我國公法學者在中國實現(xiàn)西方式人權保障的理想信念，并因其成功創(chuàng)設而促成了學界對“司法控權”模式的推崇。

這一思潮極大地影響了我國行政法理論日后的發(fā)展方向，尤其是行政訴訟所在的糾紛解決場域的價值觀念塑造。它促使權利救濟與權力制約的價值理念，而非糾紛化解的現(xiàn)實需求，在整個行政糾紛化解體系的理論建構上長期居于主導地位。由此刺激了學界在行政糾紛解決上“泛司法化”傾向的產(chǎn)生[8]。這一理論傾向的實際表現(xiàn)是，學界在對行政糾紛解決體系的塑造中，常常自覺或不自覺地將司法作為制度設計的理想模板。比如，就連信訪這種更多帶有政治屬性的制度，有學者也曾設想將其改造為一種居中裁判制度[9]。行政復議則更是由于其與行政訴訟在創(chuàng)設上的親緣關系而不可避免地深受影響。因此，我們看到學界在行政復議改革中高度重視權利救濟價值的確立，看到學者不厭其煩地對行政復議究竟應當主要體現(xiàn)司法性還是行政性展開論辯，看到理論界針對復議制度完善所提出的主要改革措施，幾乎都來自于對司法制度的刻板仿效。一言以蔽之，行政復議“司法化”理論是由行政訴訟創(chuàng)設而激發(fā)的行政糾紛“泛司法化”傾向的一個產(chǎn)物。

但正是由于行政復議“司法化”與“司法控權”模式在理論上的緊密關系，使得“司法化”的理論基礎晚近以來隨著我國行政訴訟的實踐轉(zhuǎn)向而逐漸崩塌。從現(xiàn)實來看，一方面，近年來國家愈加強調(diào)行政訴訟在國家治理上的糾紛化解作用。2014年的行政訴訟法修改，不僅將“解決行政爭議”寫入立法目的條款，而且列于“權益保護”和“監(jiān)督行政”之前，這說明在當前階段行政訴訟的治理屬性已經(jīng)一定程度地超越學界以往所強調(diào)的控權屬性。另一方面，行政訴訟的司法實踐也在逐漸從“權力監(jiān)督”向“權力互動”方向演進。近年來最高法院在司法政策中鮮明地提出了“司法與行政的良性互動”的實踐理念，并經(jīng)由司法建議、行政審判白皮書等創(chuàng)新性制度大力推行。從“府院制約”到“府院互動”的轉(zhuǎn)向，說明行政訴訟正在以更為開放合作的姿態(tài)和更為柔性化的方式推進行政法治[10]。故此，我們不得不追問，在司法本身已經(jīng)處于嬗變之中的情勢下，“泛司法化”的努力還有多大的實踐價值？更進一步地說，以司法為模板對行政復議進行塑造的“司法化”主張還有繼續(xù)堅持的必要嗎？

其次，“司法化”理論的發(fā)展還與學界對域外經(jīng)驗的選擇性解讀有關。毋庸諱言，制度移植是我國近代以來構建法律制度與法治體系的主要方式。因此，西方法律制度及其運行中所產(chǎn)生的制度經(jīng)驗始終在我國的法治建設中占有重要的一席之地。但西方各國制度林立，且其歷史沿襲過程中變遷頻繁，因此選擇哪一時期的哪一制度進行借鑒，以及如何準確解讀該制度，就成為制度移植中的關鍵問題。晚近以來，由法律移植過程中的誤讀與誤用所導致的實踐偏差，早已不是什么新鮮事。比如，當年為滿足行政訴訟的立法需要而倉促搬用的行政主體理論，已因其誤讀而對當下的整體政府改革造成了一定的負面影響[11]。在行政復議“司法化”的理論建構中，不少學者試圖依據(jù)西方個別國家的實踐，將其打造成一項普世經(jīng)驗，但其至少有兩方面的問題。

一個是學者為尋求“司法化”理論的實踐支撐對西方的一些成功經(jīng)驗進行了片面化的解讀。這其中的一個典型例子是對英國行政裁判所制度的解讀。英國行政裁判所的成功長期以來被我國學者引為“司法化”理論重要的經(jīng)驗基礎[12]。但近期卻有學者指出，“在英國，行政裁判所一般表述為Administrative Tribunal或Tribunal，而實際上英國還存在一種制度——Administrative Reconsideration或Reconsideration，這一制度才是真正的‘行政復議’制度?！盵13]照此說來，行政裁判所是否可以類比我國行政復議，尚需打上一個問號。而如果更深入地透視行政裁判所的歷史起源和制度定位，這一問題就更加明顯了。現(xiàn)今的英國裁判所制度肇始于1957年的“弗蘭肯斯報告”。在這一報告中，弗蘭肯斯主持的委員會認為行政裁判所是按照議會旨意設立的審判機關，不是行政機構的一部分。換言之，其在初始定位上就更貼近一個司法機關，而不歸屬于行政系統(tǒng)[14]。2007年7月，英國議會通過了《裁判所、法院和執(zhí)行法》(The Tribunals、Courts and Enforcements Act 2007，以下簡稱TCEA)，正式將行政裁判所并入司法系統(tǒng)，確立了其司法性質(zhì)。在英國法官看來,這是意義深遠的憲法性變革,是將裁判所徹底性地植入了司法體系[15]。實際上，國內(nèi)熟悉英國行政法的學者就指出，英國的行政裁判所在潛意識上是受到了法國行政法院的影響[16]。簡言之，英國行政裁判所的出現(xiàn)與發(fā)展實質(zhì)是英國普通法體系為適應現(xiàn)代行政的發(fā)展對行政審判的引入，將其對標于中國的行政復議，實在是對域外經(jīng)驗的誤讀誤用。如果一定要從英國制度中尋找合適的借鑒對象，英國行政機關以效率目標打造的，程序上更為簡化的Administrative Reconsideration才是更為恰當?shù)膶W習對象。但如此一來，“司法化”理論就失去了一個重要的經(jīng)驗來源。

另一個問題是，為了推進“司法化”的實踐應用，學界有意或無意地忽略了西方的一些“非司法化”經(jīng)驗。眾所周知，我國的法律體系基本脫胎于大陸法系，法學理論也受大陸學說影響深遠，尤其是行政訴訟制度基本是以德國等傳統(tǒng)大陸法系國家為參照模板建立的。但吊詭之處在于，在行政復議的建設上，遍覽行政復議“司法化”的相關文獻，幾乎見不到對德國行政復議制度的討論與借鑒，大有舍大陸而取英美的傾向。究其原因，無非是以德國為代表的傳統(tǒng)大陸法系國家的行政復議實踐并不成功，無法為行政復議改革提供有力的經(jīng)驗支撐。

詳細說來，在德國，行政復議被看作是行政訴訟的附屬制度，其獨立性不強。這一點從法律體系上就可看出，德國并沒有獨立的《行政復議法》，有關行政復議的地位與程序主要被規(guī)定在《行政法院法》中[17]。更重要的是，德國學者對行政復議熱議的課題主要是圍繞著是否應該取消其存在而展開的[18]。其原因是德國公眾基于歷史經(jīng)驗一直對行政司法心懷戒懼。1849年的保羅教堂憲法曾明確要求：“停止行政司法；一切違法行為均由法院裁判。”[19]如德國學者所表達的，“每一種旨在將行政復議置于中心位置的改革建議，首先就會遭到如下懷疑：那無非是妄想以行政自我監(jiān)督，取代公民尋求法律保護的部分權利”[20]。基于這種歷史心態(tài)，現(xiàn)今的德國《聯(lián)邦基本法》第19條第4項規(guī)定：“無論何人，其權利受到公共權力侵害的，均可提起訴訟?！钡聡鴳椃ǚㄔ荷踔翐?jù)此認為，行政復議是行政法院進行行政法制監(jiān)督的額外障礙[21]。總的來說，行政復議所代表的行政司法在德國并不受青睞，理論界熱議的甚至是是否應當取消行政復議程序，而不是什么“司法化”(2)另一個傳統(tǒng)大陸法系國家法國的情況其實也類似。但德國的情況已經(jīng)足以說明，“司法化”并非一項普世經(jīng)驗，不再贅述。。

德國的經(jīng)驗也許不能徹底否定行政復議“司法化”，但它顯然對“司法化”理論構成了挑戰(zhàn)，它至少說明行政復議“司法化”并非是一項普世經(jīng)驗。而把上述英國的制度澄清和德國的另類經(jīng)驗結合起來看，行政復議應當采用何種定位、是否需要“司法化”等問題，與一國特定的歷史文化和現(xiàn)實國情有緊密關系，并不存在一個“放之四海而皆準”的確定答案。

總的來說，行政復議“司法化”改革理論在中國的興起受到了行政訴訟制度創(chuàng)建的激勵，它是“通過司法實現(xiàn)人權保障”的理論想象在行政救濟領域的一個投影。在理論發(fā)展中，為了實現(xiàn)“司法化”從理論到實踐的跨越，學界積極地在西方制度中尋找可供借鑒的模板。但隨著行政訴訟的實踐轉(zhuǎn)向和對域外制度的逐步澄清，“司法化”理論已經(jīng)到了一個必須認真反思的階段。

三、行政復議制度演進中的“司法化”

為推進行政復議的“司法化”發(fā)展，學界的主流觀點一直指摘現(xiàn)行的行政復議制度過度體現(xiàn)了行政特性，而司法特性展現(xiàn)不足，并將此作為行政復議實效不彰的主要原因。但如果考諸行政復議的制度發(fā)展史，這一觀點顯然有以偏概全的嫌疑。我國行政復議不僅一開始就被植入了司法基因，且隨著制度改革其司法特性一直在持續(xù)不斷的強化之中。對這一問題的澄清，有助于我們整體上理解為什么“司法化”的改革路線無法確?！爸髑馈倍ㄎ坏膶崿F(xiàn)。

我國統(tǒng)一的行政復議制度初建于20世紀90年代初，迄今已有近三十年的歷史。這期間行政復議制度發(fā)展進程中的重要節(jié)點基本如下：1990年11月國務院常務會議通過的《行政復議條例》標志著統(tǒng)一行政復議制度在我國的首次“落地”；1999年4月全國人大常委會通過的《行政復議法》則宣示了復議制度在我國法律體系中的正式“扎根”；而2007年國務院頒布的《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)則代表了它在新世紀的持續(xù)“進化”?？梢钥闯觯笾乱悦渴隇橹芷?，我國復議制度便會迎來一次全局性的“升級改造”。那么，在如此頻繁的改革中，行政復議的司法性一直未能得到彰顯嗎？答案是否定的。

實際上，行政復議制度在我國草創(chuàng)之初，便內(nèi)含著一定的司法特征。這突出地表現(xiàn)在我國行政復議與行政訴訟兩種制度較強的同構性特征上。細究法律文本，不難發(fā)現(xiàn)，1990年的《行政復議條例》幾乎是1989年《行政訴訟法》的一個“翻版”。1989年的行政訴訟法代表了我國當時最先進的行政立法技術，這使其成為“前后腳”出現(xiàn)的《行政復議條例》必然的學習對象。在諸如受案范圍、不適用調(diào)解、復議不停止執(zhí)行、決定方式等方面，條例幾乎是照搬了行政訴訟的規(guī)定。最重要的是，出于對行政訴訟的仿效，行政復議選擇了復議機關居中裁判的三角型結構，而非像信訪那樣的單向溝通體制。這使得其制度框架一開始便滲透著“準司法”的底色。

20世紀90年代后期，行政復議啟動立法工作。在行政復議法的制定中，學界已經(jīng)初步形成了“司法化”的理論共識，立法者也一定程度地接納了相關主張。一個典型的例子是，行政復議法顯著地調(diào)整了之前條例中立法目的的排位次序，學界重點批評的“職權保障”從原來的第一位被降格到末位，而強調(diào)權力制約和人權保障的“違法糾正”和“權益保護”均得到了提升[22]。這表明作為“司法化”核心主張的行政復議權利救濟定位，基本被立法者接受，這也使行政復議法與行政訴訟法的立法目的更加接近。此外，雖然對學者所要求的嚴格程序主義主張，立法者并沒有全盤接受，但在行政訴訟討論中久拖未行的一些制度設計卻被優(yōu)先安裝在了復議制度上。典型如對抽象行政行為的附帶審查(3)《行政復議法》第七條。。即便是被學界嚴詞批評的書面審理原則，立法者也沒有予以“一刀切”的規(guī)定，而是留下了一定的制度縫隙(4)《行政復議法》第二十二條。。簡言之，盡管可能沒有達到學界所期望的“司法化”水平，但行政復議法所體現(xiàn)出的司法性確實有所提升。

行政復議的司法性在2007年國務院頒布的《實施條例》以及隨后的行政復議體制改革中表現(xiàn)得更加突出?！秾嵤l例》出臺的直接背景是中央對行政復議重視的加強。學界一直指摘行政復議過強的行政性阻礙了行政復議功能的發(fā)揮。改革者在劇增的行政爭議的壓力下，在《實施條例》中基本接受了學界堅持的“司法化”主張。比如，《實施條例》的6章中有3章都是針對復議程序進行細化和完善，關涉復議的申請、受理、決定等主要程序環(huán)節(jié)。這代表立法者已經(jīng)在相當程度上對“司法化”的嚴格程序主義主張進行了妥協(xié)。更為重要的是，隨后展開的行政復議體制改革上，學界一直鼓呼的復議委員會體制被國務院開始大規(guī)模地試點推行，這標志著改革者幾乎全盤接受了“司法化”的改革主張。也是在這一時期，“主渠道”被正式確立為中央對行政復議的戰(zhàn)略定位。

梳理行政復議的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，“司法化”在事實上一直是行政復議的發(fā)展主線。從復議制度在我國出生的那一刻起，司法的基因就已經(jīng)深嵌在其制度骨架之內(nèi)，晚近以來由于“司法化”理論的助推，其司法特性更是隨著復議改革而愈加鮮明，制度結構一直向著與行政訴訟趨同的方向發(fā)展。學界對行政復議“反司法化”的批評，雖然并非全無根據(jù)，但至少也存在“只顧一點，不及其余”的問題?？梢哉f，或許行政復議“司法化”的水平未達到學者的期待，但客觀上其司法性一直在持續(xù)提升，尤其是《實施條例》頒布和復議委員會試點之后，“司法化”的多數(shù)主張已經(jīng)被改革者所接受，并試圖借此確立行政復議的“主渠道”地位。但觀其實效，上述主張至少已行之十年，行政復議在糾紛的吸納和解決上卻并未表現(xiàn)出相對行政訴訟更強的優(yōu)勢，二者的收案量依舊穩(wěn)定在同一水平，大量的行政糾紛仍然堆積于信訪渠道，“主渠道”定位遠未實現(xiàn)。

四、行政復議“司法化”之反思——以“主渠道”為視角

如前所述，行政復議的“主渠道”定位在中國語境下具有相當?shù)膶嵺`合理性，選擇這一定位歸根結底源于國家面對激增的社會矛盾所產(chǎn)生的緊迫的治理需要。那么，“司法化”改革能夠增強行政復議對民眾的吸引力嗎？這是“司法化”作為一種現(xiàn)實改革路徑必須面對的詰問。從收案情況來看，情況顯然不容樂觀。即便改革者依照學界建議完善程序設置和推行復議委員會試點之后，民眾對行政復議也并未產(chǎn)生相對于行政訴訟更強的選擇偏好。換言之，“司法化”路徑未能有效推動行政復議“主渠道”的實踐確立。因此，無論“司法化”具有多么深厚的價值底蘊，如果其不能滿足必須的國家治理需要，其現(xiàn)實生命力都是堪憂的。這正是“司法化”理論應當深入反思的主要原因。

“主渠道”一詞，從字義上來理解，是指主要渠道。結合其提出背景來看，其首先是一種“量”上的需求，即要求行政復議能夠大批量、成規(guī)模地處理行政爭議。這首先需要行政復議在糾紛解決的渠道選擇上對公眾產(chǎn)生足夠的吸引力。那么，普通民眾所期待的是一種怎樣的解紛渠道呢？有調(diào)查指出，“公眾對行政救濟機制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯或救濟及時”[23]。概而言之，民眾對糾紛解決最核心的需求是效率。實際上，在這一需求上，國家與公眾是高度一致的，因為能夠大量地處理行政糾紛同樣是一種效率要求。換言之，國家設定行政復議“主渠道”這一目標所體現(xiàn)的主要是對行政糾紛解決效率的追求。但從“司法化”的理論主張與改革舉措來看，其顯然不是圍繞著“效率”目標展開的。實際上，其在某些方面恰恰是“反效率”的。這就引發(fā)了“司法化”與“主渠道”的內(nèi)在緊張。具體來說，我們可以從“司法化”是否有利于提高行政復議對普通民眾的制度吸引力和是否有利于提高行政復議的糾紛處理效率兩個方面，對“司法化”展開反思。

如行政復議收案量所顯示的那樣，中國公眾對行政復議的青睞度不高。實際上，不僅僅是行政復議，即便是作為“司法化”學習對象的行政訴訟，公眾同樣對其興趣寥寥。從實際來看，公眾最為青睞的反而是官方與學界都認為不值得提倡的信訪渠道。為什么中國民眾更偏好“非法治”的信訪，而不是學界認為更能保障人權的行政訴訟與行政復議呢？對于這一問題，張?zhí)┨K從“文化適感”的角度提供了一種有力的解釋。他認為，“不論古今，中國民眾都似乎偏向沖突性較低、法官主導功能較強的訴訟程序和審理方式”，因此“民眾熱衷于信訪而冷落行政訴訟的主要原因在于，前者提供了一種對抗性較低的行政糾紛解決方式”[24]。這一解釋立基于傳統(tǒng)文化心理，也貼合當前社會實踐，具有很強的解釋力。比如，在中國的民事訴訟中，相當比例的糾紛就是通過沖突性較低的調(diào)解予以解決的。更何況，行政糾紛的雙方是“官”與“民”，二者嚴重不對等的實際權力地位和“縣官不如現(xiàn)管”的歷史生活經(jīng)驗，更會進一步加強民眾對低沖突性渠道的選擇偏好。而信訪盡管被認為更多體現(xiàn)了“人治”而非“法治”，但其非公開的程序設計確實避免了普通人直面“父母官”的尷尬與緊張。

由此反觀“司法化”的改革取向，則易于理解為什么“司法化”改革始終沒有顯著提升普通民眾在糾紛解決上對行政復議的好感度。因為，“司法化”對行政復議司法特性的強化，比如強調(diào)對行政權的監(jiān)督制約、主張實行嚴格程序主義、推動復議委員會設置等核心主張，都客觀上會提高申請人與被申請人在程序內(nèi)的對抗程度，甚至使雙方接近或達到行政訴訟的對抗水平，這恰恰是普通人在行政糾紛的解決上所盡力避免的。因此，除非有較強的外力推動，否則“司法化”的行政復議依靠自身是難以吸引更多的民眾選擇自己作為糾紛化解渠道的。這就是為什么每一次復議改革都會推動復議收案量的短期上漲，但之后又會很快陷入停滯或下滑狀態(tài)的主要原因。而行政復議“主渠道”的實踐確立，要求行政復議必須成倍地增強其對民眾的制度吸引力。依賴“司法化”改革顯然無法完成這一目標，因為“司法化”與“主渠道”在路徑與目標上根本是“南轅北撤”。

不僅如此，“司法化”同樣也不利于行政復議解紛處理效率的提升。官方與學界在“主渠道”定位上之所以形成共識，很重要的一個原因是雙方都認為行政復議作為由行政機關主導的糾紛化解機制，相比訴訟更具備行政效率性，這一判斷基本是正確的。但需要指出，行政機關之所以具有更強的效率性，并不是天生的，而是由于采用了相比司法機制更有效率的行政科層制。因此，要保持行政復議的效率特色，改革就不能過度削弱復議的行政性。

但“司法化”論者對我國行政復議一直堅持“行政性有余，司法性不足”[25]的基本判斷，他們力主的改革措施幾乎都是朝著弱化行政性的方向在推進。比如，要求引入行政聽證程序、確立公開審理原則、設立復議委員會等。晚近以來的復議改革，雖然沒有全盤接受這些意見，但也主要是圍繞著精細化程序設計在做文章。不可否認的事實是，近年來行政復議的程序化水平已經(jīng)越來越接近司法訴訟。但這不僅沒有改善行政復議的效率水平，反而進一步放大了效率難題。比如，有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“行政復議委員會委員參與案件審查在實踐中容易導致效率低下”[23]。原因其實并不難理解，公正與效率是事實上的二律背反關系。程序細化雖然會帶來公正性的提升，但也不可避免地會傷及效率性。司法程序設計的初衷是保障公正性，效率性始終不是司法的主要追求。甚至可以說，為了實現(xiàn)前者，司法效率在一定程度上是可以犧牲的。正因此，司法程序才采用了法官居中裁判、兩造相互抗辯的基本運作機制，而不是更有效率的行政科層制。“司法化”論者主張對行政復議進行司法式的改造，尤其是在程序設計上力爭向司法看齊，這就必然會弱化由科層制運作所保證的行政效率性。而效率性作為民眾糾紛選擇上的核心影響因素，其降低顯然不利于增強普通民眾對行政復議的選擇偏好。近年來尚不及行政訴訟的復議收案量，很大程度上說明，行政復議雖然由程序精細化獲得了一定的公正性提升，但其并不能完全抵消由效率性降低所帶來的損失。

基于上述兩個維度的評價，“司法化”雖然并非絕無優(yōu)點，但可以肯定其至少無法有效推動行政復議成為化解行政糾紛的“主渠道”。這是“司法化”從理論建構初始就深植的矛盾。因為，它從一開始就是源于學者對西方經(jīng)驗的簡單描摹，而非基于中國國家治理的實際需要所產(chǎn)生的。在我國積極構建中國特色國家治理體系的當下，它已經(jīng)越發(fā)顯得不合時宜。

五、“主渠道”定位下的行政復議改革方向透視

行政復議“主渠道”定位是中央在推進國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景下所作出的綜合判斷，過往的治理經(jīng)驗也表明行政復議目前幾乎已經(jīng)成為規(guī)模化地解決行政糾紛，同時又不影響社會穩(wěn)定的唯一選擇。這使得當下對行政復議制度的任何改革，都必須將實現(xiàn)“主渠道”定位作為核心目標和判斷標準。正因此，過往以價值體系塑造而不是治理需求滿足為主要追求的“司法化”改革路線，才有必要進行批判性反思。未來的行政復議改革應當把握國家對行政復議的治理需求，立基于“主渠道”定位，回歸行政復議的效率導向，以與行政訴訟趨異而非趨同為主要方向設計復議制度。

首先，在對行政復議“主渠道”定位的理解上，應當把握行政復議的治理屬性，強調(diào)復議改革的工具理性。國家治理研究者指出，“無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級行使統(tǒng)治，誰上臺執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執(zhí)政的國家有良好的治理。……相對于國家統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現(xiàn)工具理性”[26]。正是由于這種認識，在公共行政的變革浪潮中，“良好行政”與“控權”互為表里，都成為行政法的發(fā)展目標[27]?？梢哉J為，前者體現(xiàn)的是行政法的工具理性，后者則是價值理性。但價值理性不會自我實現(xiàn)，它依賴于工具理性而實現(xiàn)。這就要求行政法的發(fā)展必須首先滿足國家治理的需要，然后再在具體的制度完善中將行政法的價值理念逐步注入到行政法律體系當中。行政復議“司法化”理論的缺陷就在于，其在價值理性的強調(diào)上矯枉過正，忽視了國家對復議制度的治理工具需求。

“主渠道”定位的提出和重申，實際上反映的就是國家對行政復議作為一種治理工具的需要，這也是本輪行政復議改革的基本出發(fā)點。在激增的官民矛盾之下，如果不能將行政復議改造為能夠規(guī)?；幚硇姓m紛的制度，那么“控權”與“救濟”價值也將無從談起。為此，本輪行政復議改革不應當再糾結于“內(nèi)部監(jiān)督”與“權利救濟”這些無甚意義的定位之爭，“司法化”或“反司法化”亦只是表象，而是應當從實現(xiàn)國家治理需求的角度出發(fā)，關注具體改革措施的可實踐性，以能夠快速、低成本地解決行政糾紛為首要目標推進行政復議改革，同時促進復議改革理論從過度關注價值理性，到工具理性與價值理性并重的視角轉(zhuǎn)變。

其次，在行政復議的改革導向上，應當重新發(fā)掘其行政性，通過效率化改造回應國家治理需求?！八痉ɑ崩碚摰母母镞壿嬍?，現(xiàn)行復議制度過度強調(diào)行政性，導致了公眾對行政復議的冷落。這一方面不符合復議制度的發(fā)展事實，另一方面更無法解釋，為什么同屬于行政體制的信訪，卻備受民眾的偏愛。事實上，無論選擇哪一渠道，民眾在糾紛解決的實踐上，直接感知到的并不是司法性或行政性，而是形式上的效率性。比如，在北京市的信訪中，網(wǎng)信與紙信占到了所有信訪的七成左右，這其中絕大多數(shù)行政機關通過適當?shù)奶幚磉M行了妥善的解決(5)數(shù)據(jù)來自于筆者所參與的北京市信訪局“社會健康指數(shù)”課題。。對行政復議來說，如果書面審理能夠有效地解決問題，為什么一定要將成本更高的公開審理作為原則呢？況且以公開審理為原則的行政訴訟，也并未體現(xiàn)出更佳的糾紛化解能力。

未來的行政復議應當重新樹立效率這一核心目標，適當弱化“司法性”要求，回到復議的行政性本質(zhì)進行制度建構。比如，可繼續(xù)執(zhí)行當前以書面審理為主、言詞審理為輔的原則；推行復議集中管轄體制，但以行政復議局作為主要模式；開通網(wǎng)上復議通道；放寬案件受理標準；降低申請人舉證要求；賦予復議機關更大的直接變更能力；允許并鼓勵被申請人在審理中變更行政行為；推動行政復議建議書制度廣泛使用等等?？傊趶妥h制度的建構上，我們應當樹立這樣一種觀念——一個形式理性較低但能夠化解矛盾的制度，好過一個形式完善但乏人問津的制度。

再次，在與行政訴訟的關系處理上，注意實現(xiàn)行政復議與訴訟的“互補性優(yōu)勢”，避免二者的“制度競爭”。如實務工作者所指出的，當下的行政復議與行政訴訟，“兩者的分工十分模糊且趨同，兩者解決糾紛的優(yōu)勢均未完全顯現(xiàn)”[28]。這正是行政復議“司法化”的負面結果，一味強調(diào)“司法化”改革，導致了其與行政訴訟在制度上的疊床架屋。為此，需要確定司法與復議在行政糾紛化解格局上的關系。

習近平總書記在十八屆四中全會上明確指出，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”。這很大程度上代表了執(zhí)政黨態(tài)度從“司法中心主義”向“司法底線主義”的轉(zhuǎn)變。過去三十年的司法治理經(jīng)驗表明，受限于司法的特性和能力，以及中國特有的歷史文化，法院并不適合成為我國社會矛盾尤其是行政糾紛的主要化解渠道。行政訴訟較狹窄的受案范圍客觀上也限制了它的實踐可用性。如果通觀復議與司法的官方定位，不難發(fā)現(xiàn)“主渠道”和“最后防線”之間所體現(xiàn)的是復議與訴訟在糾紛解決上緊密的互補關系，其背后隱現(xiàn)著官方打造糾紛化解格局的整體化思路。因此，未來復議制度改革的一個基本方向，應當是推動其與行政訴訟制度的趨異，而非趨同。在保證基本公正性的前提下，實現(xiàn)行政復議相較于行政訴訟的“互補性優(yōu)勢”，避免再次出現(xiàn)當下“制度競爭”局面。這其中可考慮的幾個重要舉措是：徹底改革目前行政復議與行政訴訟較為一致的受案范圍，以“負面清單”的方式設置復議范圍[29]；弱化復議程序的對抗性特征，采用更為溫和的溝通方式，避免官民的直接對抗；同時，還應當考慮，除個別事項外，一律規(guī)定復議前置，使“主渠道”為“最后防線”起到“過濾器”的作用。