《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》解讀

文 /?連民

有地才有糧，耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作，要求嚴(yán)守18億畝耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)。但同時(shí)，違法違規(guī)占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)的行為仍然存在，擠占了大量耕地和優(yōu)質(zhì)糧田，不同程度造成了耕地?fù)p毀和糧田減少。

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），提出了“六個(gè)嚴(yán)禁”的政策舉措。

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策措施，但一些地方仍然存在違規(guī)占用耕地開(kāi)展非農(nóng)建設(shè)的行為。比如，有的地方違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林，有的在高速鐵路、國(guó)道省道、河渠兩側(cè)違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀指出，針對(duì)近年來(lái)比較突出的幾類(lèi)耕地“非農(nóng)化”的行為，此次《通知》明確提出了“六個(gè)嚴(yán)禁”。“一是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林。二是嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道。三是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景。四是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地。五是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。六是嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地?！?/p>

《通知》嚴(yán)禁的六種行為具有代表性和典型性。比如，近些年，在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，一些地方借此名義違規(guī)占用耕地綠化造林。國(guó)家林業(yè)和草原局生態(tài)保護(hù)修復(fù)司司長(zhǎng)張煒表示，將對(duì)此開(kāi)展摸底調(diào)查，妥善處理好生態(tài)保護(hù)修復(fù)和嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系。他說(shuō)：“在組織編制林草‘十四五’規(guī)劃時(shí)，因地制宜、實(shí)事求是、科學(xué)合理設(shè)定綠化目標(biāo)，從規(guī)劃上避免出現(xiàn)違規(guī)占用耕地綠化造林情況?！?/p>

還有的地方在建設(shè)鐵路、公路等交通大動(dòng)脈之時(shí)超規(guī)格地建綠化帶，占用了耕地。此次《通知》明確，道路沿線是耕地的，兩側(cè)用地范圍以外綠化帶寬度不超過(guò)5米，縣鄉(xiāng)道路不超過(guò)3米。交通運(yùn)輸部公路局負(fù)責(zé)人周榮峰指出，為避免類(lèi)似情況再發(fā)生，將在道路的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工階段作出更全面的考量。

“科學(xué)選線、布線，統(tǒng)籌利用運(yùn)輸通道資源，盡量避讓基本農(nóng)田，將占用土地特別是耕地情況作為方案比選論證的關(guān)鍵指標(biāo)，有條件的地方采用橋梁、隧道方案，或采取技術(shù)措施收縮路基坡腳，以減少占地。在施工階段，要盡量減少臨時(shí)占地，臨時(shí)設(shè)施盡量避免占用農(nóng)田，要盡量利用地表的清表土進(jìn)行土地復(fù)耕。”周榮峰表示。

有限的耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，但有些地方為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，放松了對(duì)耕地的保護(hù)，以租代征等行為時(shí)有發(fā)生。面對(duì)保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這道選擇題的時(shí)候，一些地方選擇了后者。自然資源部副部長(zhǎng)王廣華坦言，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，占用一定的耕地不可避免。他指出，現(xiàn)在要落實(shí)最嚴(yán)格的集約節(jié)約用地制度，提高土地的利用效率?！俺浞直P(pán)活利用這些年已經(jīng)批準(zhǔn)還沒(méi)有使用的批而未用、批而未供的土地。有些企業(yè)或者個(gè)人取得了土地使用權(quán)之后，可能因?yàn)槠渌鞣N原因沒(méi)有按照原定的建設(shè)方案建設(shè)，長(zhǎng)期閑置，要把這類(lèi)閑置土地重新盤(pán)活利用。要把一些低效用地、低效廠房、城中村等低效用地盤(pán)活利用?！蓖鯊V華說(shuō)。

王廣華表示，在規(guī)劃中將盡量不占或者少占耕地，占用耕地的，盡量占用劣質(zhì)耕地。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。他說(shuō)：“確?！家谎a(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田’。提高原有的耕地效率，把旱地改成水澆地，新開(kāi)發(fā)的旱地達(dá)不到那么優(yōu)質(zhì)、相對(duì)質(zhì)量差點(diǎn)，將通過(guò)加大投入，提高耕地的質(zhì)量，把一般耕地改造為優(yōu)質(zhì)耕地，把旱地改成水澆地或者水田?！?/p>

除了被占用，還有一小部分耕地被拋棄。隨著越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城，很多耕地處于撂荒閑置的狀態(tài)，得不到有效的利用。對(duì)此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀表示，提高耕地的利用率需要綜合施策，一方面對(duì)因條件差導(dǎo)致荒廢閑置的耕地加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改善生產(chǎn)條件，努力建成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；另一方面要解決誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題。

“鼓勵(lì)閑置耕地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這也是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工不再種田的農(nóng)民將閑置的耕地流轉(zhuǎn)給本村或者附近的農(nóng)民種植；大力發(fā)展土地托管等社會(huì)化服務(wù)，重點(diǎn)是要發(fā)展全程托管，聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等生產(chǎn)性服務(wù)模式，并由產(chǎn)中環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)延伸，逐步實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，解決誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題?！眳呛暌f(shuō)。

很多耕地問(wèn)題并非一朝一夕形成，針對(duì)耕地“非農(nóng)化”的情況，自然資源部副部長(zhǎng)王廣華指出，首先要止住新增，其次要逐步消化存量。他說(shuō)：“對(duì)新出現(xiàn)的各類(lèi)耕地‘非農(nóng)化’問(wèn)題，要加大整治力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理，該拆除的要堅(jiān)決拆除，該沒(méi)收的要沒(méi)收，該問(wèn)責(zé)的要問(wèn)責(zé)，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，對(duì)新增問(wèn)題做到‘零容忍’。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的‘非農(nóng)化’問(wèn)題，堅(jiān)持實(shí)事求是、妥善處理，不搞‘一刀切’。”