檢察官懲戒制度的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究

□邱守慈，戴建華

（1.中國(guó)中鐵高新工業(yè)股份有限公司，北京 100067；2.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部，北京 100091）

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，隨著司法體制改革向縱深推進(jìn)，完善司法責(zé)任制和法官、檢察官職業(yè)化管理機(jī)制，已經(jīng)成為推進(jìn)司法領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。2015 年3 月24 日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。法官、檢察官要有審案判案的權(quán)力，也要加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督制約?！盵1](p1）

檢察官懲戒制度作為完善司法責(zé)任制、加強(qiáng)檢察官職業(yè)化建設(shè)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)以職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)規(guī)則并評(píng)判檢察官的履職行為[2](p36-p45)，是推動(dòng)檢察官忠誠(chéng)、公正、廉潔和擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)鍵舉措。與此同時(shí)，檢察官懲戒制度也能保障檢察官不被隨意免職和調(diào)離檢察崗位，排除檢察官履行職責(zé)過(guò)程中的擔(dān)憂和顧慮，并賦予其履職時(shí)的頑強(qiáng)意志和堅(jiān)定信念[3](p123-p136)。因此，檢察官懲戒制度對(duì)于堅(jiān)持和完善司法責(zé)任制、促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)工作有序開(kāi)展、推行檢察官職業(yè)化，具有重要的構(gòu)建意義。

2016 年7 月22 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《懲戒意見(jiàn)》）并自2016年7月22日起實(shí)施，標(biāo)志著法官、檢察官懲戒制度正式建立。2019 年4 月23 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)檢察官法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察官法》）第四十九條明確規(guī)定了檢察官懲戒委員會(huì)的設(shè)立、職權(quán)和工作程序①《中華人民共和國(guó)檢察官法》第49條規(guī)定：“最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在本法第四十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定的違反檢察職責(zé)的行為，提出構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過(guò)失、存在一般過(guò)失或者沒(méi)有違反職責(zé)等審查意見(jiàn)。檢察官懲戒委員會(huì)提出審查意見(jiàn)后，人民檢察院依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理?！?；2019 年 6 月 1 日，最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《督察條例》）明確規(guī)定最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院檢務(wù)督察部門(mén)承擔(dān)本級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)的日常工作②參見(jiàn)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第6條第3款的規(guī)定。。獨(dú)立于檢察院的檢察官懲戒委員會(huì)，是審查認(rèn)定“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”的唯一主體，進(jìn)而構(gòu)建起從內(nèi)部調(diào)查到外部審議，再到內(nèi)部決定的懲戒管理模式。

檢察官懲戒制度主要包括懲戒委員會(huì)的設(shè)立、懲戒事由、懲戒種類、懲戒程序以及救濟(jì)途徑等內(nèi)容，包括《懲戒意見(jiàn)》《檢察官法》《督察條例》等法律法規(guī)，為充分發(fā)揮檢察官懲戒制度的制度功能提供了規(guī)范依據(jù)和法律保障。然而，根據(jù)2018 年3 月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第十一條、第三十四條等條款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。我國(guó)已形成了全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的國(guó)家監(jiān)察體系[4]，其中，包括檢察官在內(nèi)的所有公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定了檢察人員的職務(wù)違法犯罪問(wèn)題應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也打破了檢察官懲戒委員會(huì)對(duì)審查認(rèn)定“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”的壟斷地位。

毋庸置疑，《監(jiān)察法》的規(guī)定，將對(duì)檢察官懲戒制度的執(zhí)行和履職機(jī)制，造成實(shí)質(zhì)性影響。檢察官懲戒制度與監(jiān)察制度在對(duì)檢察官違反職責(zé)行為的處理上，存在相當(dāng)程度的重合，造成這兩項(xiàng)制度在管轄范圍、被調(diào)查人判斷的標(biāo)準(zhǔn)以及處置等方面，很容易產(chǎn)生沖突[5](p58-p64）。因此，必須在全國(guó)人大立法層面明確其各自的職權(quán)范圍和銜接機(jī)制，否則勢(shì)必導(dǎo)致檢察官懲戒制度無(wú)所適從。對(duì)此，在2019年7月19日于成都召開(kāi)的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)上，部分與會(huì)人員已經(jīng)注意到了需要明確檢察官懲戒與紀(jì)檢監(jiān)察職能的邊界，理順懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制[6]。當(dāng)前，鞏固、強(qiáng)化監(jiān)察體制改革和檢察體制改革的成果及實(shí)際成效，已經(jīng)成為社會(huì)各界的共同期盼。檢察官懲戒制度與監(jiān)察體制改革、檢察體制改革緊密相連，密不可分，它以確定檢察官的司法責(zé)任為前提，涵蓋責(zé)任、懲戒、豁免等諸多內(nèi)容。因此，如何在新時(shí)代監(jiān)察體制改革的背景下，對(duì)檢察官懲戒制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位和合理設(shè)計(jì)，理順檢察官懲戒程序與監(jiān)察程序的銜接機(jī)制，健全完善程序嚴(yán)格、保障有力、處罰慎重的懲戒制度，不僅有助于推動(dòng)監(jiān)察體制改革和檢察體制改革順暢運(yùn)行，而且也是全面推進(jìn)依法治國(guó)、化解法治難題的重要突破點(diǎn)。

二、檢察官懲戒制度的現(xiàn)實(shí)困境

檢察官懲戒制度的重構(gòu)是我國(guó)新一輪司法體制改革的重點(diǎn)，是為了落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制的重要基礎(chǔ)性工作。最高人民法院、最高人民檢察院于2016 年10 月12 日印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)（試行）》的通知。隨后，我國(guó)各?。ㄊ?、自治區(qū)）開(kāi)始逐步建立省級(jí)法官、檢察官懲戒委員會(huì)。

根據(jù)《懲戒意見(jiàn)》及2015年9月25日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）的規(guī)定：我國(guó)的檢察官懲戒制度是按照“調(diào)查—審議—懲戒”的路徑在運(yùn)行。從時(shí)間上看，關(guān)于檢察官懲戒制度建立和規(guī)范的《懲戒意見(jiàn)》《若干意見(jiàn)》等司法改革文件，是在《監(jiān)察法》實(shí)施之前頒布的；從性質(zhì)上看，“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”屬于職務(wù)違法行為。因此，檢察官懲戒制度設(shè)計(jì)與《監(jiān)察法》第一條“實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”的要求就產(chǎn)生了矛盾，尤其是兩者之間如何銜接沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致檢察官懲戒制度在實(shí)際運(yùn)行中的效果不盡如人意。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)每年因職務(wù)違法違紀(jì)被追責(zé)的檢察人員數(shù)量雖有逐年遞增的趨勢(shì)①2013—2018 年我國(guó)各級(jí)檢察院違紀(jì)違法檢察人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2013 年共210 人，2014 年共404 人，2015年共465人，2016年共474人，2017年共536人，2018年共774人。數(shù)據(jù)來(lái)源于2014—2019年發(fā)布的《最高人民檢察院工作報(bào)告》。，但經(jīng)由檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定“違反檢察職責(zé)的行為”的檢察人員卻寥寥無(wú)幾②目前見(jiàn)諸官方報(bào)道的僅有兩個(gè)，即2020年1月，山西省法官檢察官懲戒委員會(huì)對(duì)4名檢察官的懲戒事項(xiàng)進(jìn)行了相關(guān)審議；2020年8月，遼寧省法官檢察官懲戒委員會(huì)召開(kāi)第一次懲戒工作會(huì)議，對(duì)全省7名檢察官、15名法官懲戒事項(xiàng)進(jìn)行審議并票決，最終對(duì)18名法官、檢察官提出懲戒意見(jiàn)。參見(jiàn)“山西政法微信公眾號(hào)”2020年1月10日和《遼寧日?qǐng)?bào)》2020年8月4日?qǐng)?bào)道。，而“違反檢察職責(zé)的行為”的檢察人員通常并未經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定，大多數(shù)是以黨紀(jì)政務(wù)處分等紀(jì)檢監(jiān)察程序直接處理的，檢察官懲戒制度實(shí)際上處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，在社會(huì)上，甚至出現(xiàn)了對(duì)檢察官懲戒制度存續(xù)必要性提出質(zhì)疑的某些聲音。

在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，往往源于理論上的缺失。在推進(jìn)檢察官懲戒制度過(guò)程中，檢察官懲戒委員會(huì)審議程序是否前置、檢察官違反檢察職責(zé)行為由誰(shuí)管轄以及檢察官懲戒的依據(jù)等問(wèn)題，沒(méi)有明確界定，是檢察官懲戒制度沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)有效運(yùn)行的主要原因，導(dǎo)致檢察官懲戒制度陷入現(xiàn)實(shí)困境。

（一）關(guān)于檢察官懲戒委員會(huì)審議程序是否前置問(wèn)題

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告明確要求建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制③黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分，”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2016 年4 月18 日審議通過(guò)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，其中第十四條規(guī)定檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究④《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第14條規(guī)定：“法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究?！薄Ｍ瑫r(shí)明確了懲戒委員會(huì)工作程序和當(dāng)事檢察官的陳述、辯解、舉證、接受聽(tīng)證、申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核、申訴及再申訴等權(quán)利[7]?；诖?，在檢察官懲戒現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中，檢察官懲戒委員會(huì)的審議成為懲戒檢察官的前置程序。換言之，唯有檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定檢察官的行為在主觀上屬于故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者是因重大過(guò)失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤、并在客觀上造成嚴(yán)重后果的，檢察院才能做出相應(yīng)的懲戒處理決定。

然而，從《監(jiān)察法》第四十五條的規(guī)定看，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)檢察官職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查之后，可以直接根據(jù)調(diào)查結(jié)果，作出談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉或者政務(wù)處分決定等處置。也就是說(shuō)，《監(jiān)察法》并沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)檢察官職務(wù)違法行為進(jìn)行處置時(shí)，需要經(jīng)過(guò)檢察官懲戒委員會(huì)的審查認(rèn)定。

（二）關(guān)于違反檢察職責(zé)行為由誰(shuí)管轄問(wèn)題

在2018 年3 月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立之前，人民檢察院和檢察官不屬于原國(guó)家監(jiān)察部及其下屬行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象。最高人民檢察院于2000 年5 月25 日頒布了《人民檢察院監(jiān)察工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察條例》），其中第二條規(guī)定了人民檢察院的監(jiān)察部門(mén)的獨(dú)立地位①《人民檢察院監(jiān)察工作條例》第2條規(guī)定：“人民檢察院的監(jiān)察部門(mén)，是檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的專門(mén)機(jī)構(gòu)?！?。各級(jí)人民檢察院的監(jiān)察部門(mén)與派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公，依據(jù)《監(jiān)察條例》等規(guī)范性文件的規(guī)定，調(diào)查處理檢察官的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)及違紀(jì)違法行為等。隨后，2015 年的《若干意見(jiàn)》依然規(guī)定：人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，受理對(duì)檢察人員在司法辦案工作中，違紀(jì)違法行為和司法過(guò)錯(cuò)行為的檢舉控告，并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。2017年10月25日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確法院、檢察院負(fù)責(zé)對(duì)法官、檢察官涉嫌違反審判、檢察職責(zé)行為，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

值得注意的是，《檢察官法》第四十九條第三款規(guī)定了檢察官懲戒委員會(huì)的日常工作由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設(shè)職能部門(mén)承擔(dān)②《中華人民共和國(guó)檢察官法》第49條第3款規(guī)定：“最高人民檢察院檢察官懲戒委員會(huì)、省級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)的日常工作，由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設(shè)職能部門(mén)承擔(dān)?！薄Ｅc此同時(shí)，《督察條例》第九條第二款規(guī)定檢務(wù)督察部門(mén)“承擔(dān)司法責(zé)任追究和檢察官懲戒相關(guān)工作。”

但是，根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條第二款規(guī)定：監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查?！?018 年 4 月 16 日發(fā)布施行的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》第十一條也規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查行使公權(quán)力的公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)犯罪案件。”很顯然，作為檢察院檢務(wù)督察部門(mén)調(diào)查范圍的“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”，往往與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的檢察官職務(wù)違法行為存在高度重合。因此，對(duì)于檢察官可能存在違反檢察職責(zé)的行為，從上述現(xiàn)有規(guī)定看：監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院檢務(wù)督察部門(mén)都有權(quán)調(diào)查，也就是調(diào)查主體出現(xiàn)兩個(gè)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是：監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院檢務(wù)督察部門(mén)都有權(quán)調(diào)查，如何在二者之間實(shí)現(xiàn)有效分工和協(xié)作配合，建立調(diào)查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院檢務(wù)督察部門(mén)建立工作銜接機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院檢務(wù)督察部門(mén)形成合力。因?yàn)槿绻挥袡z察院檢務(wù)督察部門(mén)才有權(quán)調(diào)查，就違反了《監(jiān)察法》“實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”的規(guī)定。但如果只有監(jiān)察機(jī)關(guān)才有權(quán)調(diào)查，檢察官懲戒制度還有存在的必要嗎？因此，問(wèn)題的癥結(jié)就在于：調(diào)查違反檢察職責(zé)行為的管轄主體存在兩個(gè)的情況下，必須確立檢察官懲戒委員會(huì)審議程序前置原則。

（三）關(guān)于檢察官懲戒的依據(jù)問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官實(shí)施懲戒，除《檢察官法》等全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律外，主要是依據(jù)最高人民檢察院頒布的、只適用于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，比如，《若干意見(jiàn)》《督察條例》及2016年10 月20 日最后修訂的《檢察人員紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《處分條例》）等。依據(jù)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分，主要依據(jù)《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《政務(wù)處分法》等法律法規(guī)。很顯然，最高人民檢察院頒布的、只適用于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，并沒(méi)有成為監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官實(shí)施監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的法律法規(guī)依據(jù)。

不過(guò)，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)涉及檢察官履職行為責(zé)任追究的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對(duì)司法責(zé)任的認(rèn)定與追究，比如故意與重大過(guò)失的認(rèn)定、歸責(zé)原則、司法責(zé)任豁免及懲戒措施等尚無(wú)具體規(guī)定，在實(shí)踐中很難準(zhǔn)確把握。在調(diào)查主體是兩個(gè)不同機(jī)關(guān)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)檢察官進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置時(shí)，對(duì)檢察官實(shí)施懲戒的標(biāo)準(zhǔn)能否統(tǒng)一？如何保證客觀公正、精準(zhǔn)有力的實(shí)施懲戒？此外，《政務(wù)處分法》已自2020 年7 月1 日起施行，前述僅適用于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，比如，《處分條例》是否還繼續(xù)有效？便也成了問(wèn)題。

三、檢察官懲戒制度的功能價(jià)值

檢察官懲戒制度作為完善司法責(zé)任追究和全面推行檢察官職業(yè)化管理的重大制度設(shè)計(jì)，雖然新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察官懲戒的現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生較大影響，并還存在一些難題需要破解，但是，從制度功能和運(yùn)行邏輯來(lái)看，檢察官懲戒制度仍然具有其存續(xù)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)和客觀必然性。

（一）堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度是全面落實(shí)司法責(zé)任制改革的必然要求

我國(guó)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的各項(xiàng)舉措正逐步全面推出，進(jìn)一步凸顯了檢察官的主體地位，檢察官的履職風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。很顯然，落實(shí)司法責(zé)任制還缺乏與凸顯檢察官主體地位相匹配的行之有效的制度機(jī)制作保障。

隨著司法體制改革的不斷深入推進(jìn)，特別是“捕訴一體”及“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度等新型辦案機(jī)制的運(yùn)行，檢察官辦案權(quán)限不斷擴(kuò)大，司法辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作存在的問(wèn)題更加突出?，F(xiàn)階段，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)流程監(jiān)控、案后評(píng)查等監(jiān)督管理手段，難以形成司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的有效閉環(huán)，即有效反饋控制系統(tǒng)，亟須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，尤其是繼續(xù)堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度，賦予檢察機(jī)關(guān)司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的剛性，從而促進(jìn)公正司法、廉潔司法。同時(shí)，檢察官職業(yè)的特殊性決定了責(zé)任追究的特殊性?！皺z察官的管理模式不同于行政化的管理模式，需要根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同崗位的工作特點(diǎn)和屬性，制定相應(yīng)的檢察人員分類管理制度，”[5](p58-p64）從而突出檢察官的司法官地位，防止外界對(duì)檢察工作的非法干預(yù)。因此，也需要通過(guò)堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度，強(qiáng)化符合檢察官職業(yè)特點(diǎn)的司法責(zé)任追究制度，破解檢察工作中的權(quán)責(zé)平衡難題，構(gòu)建新型檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理體系。

（二）堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要舉措

隨著新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督由內(nèi)外合一的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為外部監(jiān)督，“同體監(jiān)督”變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”，且上下級(jí)檢察院派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，沒(méi)有隸屬關(guān)系，主要是對(duì)駐在單位檢察人員違反黨紀(jì)、政紀(jì)的行為進(jìn)行橫向監(jiān)督，無(wú)法完全取代檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法責(zé)任追究和檢察官懲戒工作。如果沒(méi)有以追責(zé)懲戒為重要手段的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督補(bǔ)位，既會(huì)使檢察權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，又會(huì)使檢察機(jī)關(guān)履行全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治檢主體責(zé)任缺少了重要抓手。

當(dāng)前，檢察人員利用檢察職權(quán)違紀(jì)違法的問(wèn)題，還沒(méi)有得到根本遏制。以2018 年度為例，雖然反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局等部門(mén)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，但全國(guó)檢察機(jī)關(guān)仍有774 名檢察人員因違紀(jì)違法行為被查處，同比上升44.4%[8]。應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)在自覺(jué)接受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督的同時(shí)，構(gòu)建科學(xué)合理的司法責(zé)任認(rèn)定和追究、錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)和檢察官懲戒工作機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，勢(shì)在必行。

（三）堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度是適應(yīng)司法工作規(guī)律和檢察職業(yè)特點(diǎn)的需要

檢察官職業(yè)具有獨(dú)立性、專業(yè)性及主觀判斷性，檢察官作為一個(gè)專業(yè)化的群體，分享著共同的知識(shí)與理念[9](p3-p8），在辦理司法案件時(shí)，必須面對(duì)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的綜合考量標(biāo)準(zhǔn)以及追責(zé)懲戒等思想牽絆，既要具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)、獨(dú)立的判斷能力，又要承受著情理法的考驗(yàn)和糾結(jié)。同時(shí)，法律專業(yè)的理性，要求對(duì)被評(píng)判行為的認(rèn)定和處置也保持高度理性，因?yàn)榉删哂幸欢ǖ母爬ㄐ?、模糊性和滯后性。面?duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的案情和“偽裝”的事實(shí)，檢察官做出決定，不能單純依靠法律條文的“搬運(yùn)”和“植入”，而是結(jié)合罪與非罪的證據(jù)、自身思悟、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)社會(huì)因素等，對(duì)案件進(jìn)行抽絲剝繭、邏輯推理及綜合分析判斷的過(guò)程，自然會(huì)出現(xiàn)認(rèn)知程度的差異，對(duì)一些事實(shí)認(rèn)定及法律適用存在不同的理解和認(rèn)知也就在所難免。這就是說(shuō)，由于一定歷史階段人類認(rèn)識(shí)客觀事物的能力有限，即使檢察官恪盡職守，也有可能出現(xiàn)認(rèn)知和判斷偏差，進(jìn)而導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生。因此，在檢察官履行職責(zé)過(guò)程中，只要盡到必要的注意義務(wù)，沒(méi)有故意或重大過(guò)失的，就應(yīng)當(dāng)不承擔(dān)司法責(zé)任?；诖?，實(shí)施懲戒一定要區(qū)分并掌握好認(rèn)識(shí)問(wèn)題與故意違法或重大過(guò)失的界限，一定要區(qū)分并掌握好錯(cuò)案與違反一般道德規(guī)范的界限，一定要區(qū)分并掌握好司法責(zé)任與司法瑕疵的界限。如果只是單純根據(jù)結(jié)果無(wú)限追責(zé)或隨意追責(zé)，不僅勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致檢察官不敢或不愿發(fā)揮主觀能動(dòng)性正確履職，而且甚至?xí)仁箼z察官不得不采取一些違背司法規(guī)律的非常規(guī)措施來(lái)規(guī)避受到司法責(zé)任追究的風(fēng)險(xiǎn)，這樣就會(huì)使“依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”大打折扣，從而影響到司法職業(yè)的應(yīng)有穩(wěn)定性和公信力，這就決定了檢察官職業(yè)有別于其他職業(yè)，對(duì)檢察官的追責(zé)懲戒程序和司法責(zé)任的承擔(dān)方式，也應(yīng)有異于其他公職人員。

（四）堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度是提高司法追責(zé)公信力的必然舉措

檢察官懲戒制度以專業(yè)的懲戒機(jī)構(gòu)為載體，通過(guò)專業(yè)懲戒機(jī)構(gòu)作出專業(yè)判斷，取代非專業(yè)判斷，有利于促進(jìn)檢察官認(rèn)知的專業(yè)化。經(jīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)給出的懲戒結(jié)論，一般更恰當(dāng)和更理性，能避免錯(cuò)誤成本的出現(xiàn)或增大[10](p65-p69）。對(duì)于檢察官履職行為的判斷，應(yīng)當(dāng)交由專業(yè)人士負(fù)責(zé)，只有專業(yè)判斷才能推動(dòng)檢察官履職認(rèn)知的專業(yè)化。

首先，檢察官司法辦案活動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，違反檢察職責(zé)行為是否構(gòu)成故意或重大過(guò)失，需要經(jīng)過(guò)法律專業(yè)人士審查，才能做出準(zhǔn)確的判斷。一般而言，檢察官懲戒委員會(huì)由政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人員組成，包括來(lái)自人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師的代表以及檢察官代表，檢察官代表應(yīng)不低于全體委員的50%。具有很強(qiáng)的專業(yè)性和廣泛的代表性，能夠尊重檢察官職業(yè)特點(diǎn)和司法工作規(guī)律，由其對(duì)檢察官違反檢察職責(zé)行為進(jìn)行審議，更加具公正性和權(quán)威性，其專業(yè)判斷有利于對(duì)檢察官的懲戒處理更加客觀公正、更加精確可信。“從專業(yè)的角度進(jìn)行審查認(rèn)定，不僅能督促檢察官遵從評(píng)判結(jié)果，并履行檢察職責(zé)，而且能增強(qiáng)民眾對(duì)評(píng)判結(jié)果的認(rèn)同感。”[5](p58-p64）

其次，檢察官懲戒委員會(huì)作為審查認(rèn)定機(jī)構(gòu)，其組成人員既不全部隸屬于檢察機(jī)關(guān)，又不全部隸屬于國(guó)家監(jiān)察和行政等機(jī)關(guān)，對(duì)于冤、假、錯(cuò)案或者有爭(zhēng)議案件的責(zé)任追究，由其審查認(rèn)定并提出意見(jiàn)，更能體現(xiàn)公正性和中立性，更容易獲得社會(huì)公眾的信賴和贊許。

另外，通過(guò)檢察官懲戒程序，審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，也有利于保護(hù)當(dāng)事檢察官的合法權(quán)益，尤其是對(duì)于錯(cuò)案是否存在故意、重大過(guò)失或者檢察官對(duì)于調(diào)查事實(shí)提出異議的，經(jīng)由聽(tīng)證程序，調(diào)查方和當(dāng)事檢察官就違法行為和主觀過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證、質(zhì)證，檢察官懲戒委員會(huì)居中裁判，其審查認(rèn)定的結(jié)論，也更為客觀公正及更加公平公允。

四、完善檢察官懲戒制度的對(duì)策建議

新修訂的《檢察官法》自2019年10月1日起正式實(shí)施，充分吸收了本輪司法體制改革的成果，以立法的形式確立檢察官懲戒制度，明確規(guī)定由檢察官懲戒委員會(huì)從專業(yè)角度，審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為后，由人民檢察院依據(jù)有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理，實(shí)際上其存續(xù)問(wèn)題已經(jīng)得到確認(rèn)。因此，治本之策就在于：繼續(xù)堅(jiān)持和完善檢察官懲戒制度，努力實(shí)現(xiàn)新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革與司法體制改革的合理配套和有效銜接，明確檢察官懲戒委員會(huì)審議程序前置原則。

（一）明確檢察官懲戒委員會(huì)審議程序前置原則

建立檢察官懲戒制度是黨中央的重大決策部署，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)不折不扣地加以貫徹落實(shí)。檢察官懲戒委員會(huì)審議程序前置是檢察官懲戒制度的核心之所在，但《監(jiān)察法》實(shí)施后，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)此理解存在較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致檢察官懲戒與紀(jì)檢監(jiān)察程序難以有效銜接。解決爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于：如何正確理解和適用《中華人民共和國(guó)立法法》第九十二條的規(guī)定“特別法與一般法、新法與舊法”的適用原則①《中華人民共和國(guó)立法法》第92條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”。雖然在中央司法改革文件中，有關(guān)檢察官懲戒的制度設(shè)計(jì)文件是在《監(jiān)察法》施行之前頒布的，但是《檢察官法》又在《監(jiān)察法》實(shí)施后進(jìn)行了修訂。修訂后的《檢察官法》對(duì)檢察官懲戒與《監(jiān)察法》對(duì)公職人員調(diào)查處置的規(guī)定，兩者之間是特別規(guī)定與一般規(guī)定、新的規(guī)定和舊的規(guī)定的關(guān)系。據(jù)此，對(duì)于相同事項(xiàng)，按照“特別法優(yōu)于一般法”“后法優(yōu)于先法”的原則，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)，還是檢察機(jī)關(guān)，對(duì)于檢察官違反檢察職責(zé)的行為進(jìn)行處置，均需經(jīng)過(guò)檢察官懲戒委員會(huì)的審查認(rèn)定程序，修訂后的《檢察官法》實(shí)際上已對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，作出回應(yīng)。

為消除認(rèn)識(shí)和理解上的分歧，應(yīng)當(dāng)在《政務(wù)處分法》中明確規(guī)定：處分決定機(jī)關(guān)對(duì)于檢察官違反《檢察官法》第四十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定的違反檢察職責(zé)的行為作出政務(wù)處分，需經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定。通過(guò)《政務(wù)處分法》進(jìn)一步確立檢察官“非經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審議不受懲戒”的原則，從而實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《檢察官法》之間的有效銜接。這樣，既實(shí)現(xiàn)了檢察官懲戒與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接，又引入外部監(jiān)督機(jī)制，確保處理結(jié)果客觀公正，有利于保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

（二）明確調(diào)查主體實(shí)行“雙軌制”

按照《懲戒意見(jiàn)》的規(guī)定，檢察官懲戒委員會(huì)根據(jù)調(diào)查情況，依照程序進(jìn)行審議，但其本身沒(méi)有受理線索和調(diào)查的職責(zé)權(quán)限，即“懲戒委員會(huì)不直接受理對(duì)法官、檢察官的舉報(bào)、投訴。”

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)范圍②《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第3條規(guī)定：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作?！?，我國(guó)的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家依法行使檢察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，我國(guó)的各級(jí)檢察官是“行使公權(quán)力的公職人員”，必須接受我國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察。因此，我國(guó)的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)除了調(diào)查各級(jí)檢察官“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”外，“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”，也屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍，這就出現(xiàn)了檢察官“實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”的調(diào)查主體既是監(jiān)察機(jī)關(guān)，又是檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)的情況，故期盼我國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)應(yīng)建立銜接機(jī)制：我國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實(shí)施違反檢察職責(zé)的行為”調(diào)查完畢后，應(yīng)將調(diào)查結(jié)果提交給檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定，否則，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定，就自行處置，檢察官懲戒委員會(huì)就失去了應(yīng)有的作用和存在價(jià)值。

然而，《懲戒意見(jiàn)》只把人民檢察院作為調(diào)查主體的規(guī)定，明顯與《監(jiān)察法》相悖，需作適當(dāng)修改。《政務(wù)處分法》明確公職人員有違法行為的，任免機(jī)關(guān)、單位可以履行主體責(zé)任，對(duì)公職人員給予處分。同時(shí)，也確定了同一違法行為不重復(fù)處分的原則。據(jù)此，可以調(diào)整為兩者皆可作為調(diào)查主體，實(shí)行“雙軌制”，不宜相互排斥，按照干部管理權(quán)限和違反檢察職責(zé)行為的性質(zhì)、類型，由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)與人民檢察院分別管轄，這樣，既緩解監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案壓力，又充分發(fā)揮了人民檢察院專業(yè)性的司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的作用。

從干部管理權(quán)限出發(fā)，對(duì)地方黨委管理的擔(dān)任院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官的調(diào)查，以當(dāng)?shù)乇O(jiān)察機(jī)關(guān)為主，上級(jí)人民檢察院配合。必要時(shí)，經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商，由上級(jí)檢察院為主調(diào)查；本級(jí)人民檢察院管理的檢察官，以本單位為主調(diào)查。調(diào)查終結(jié)后，再統(tǒng)一由省級(jí)人民檢察院提請(qǐng)本級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定。與此同時(shí)，從違反檢察職責(zé)行為的性質(zhì)和類型的角度出發(fā)，考慮到故意違反法律法規(guī)辦理案件的行為，往往與其他違紀(jì)違法行為，比如，受賄、徇私枉法等交織在一起，以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查為主，較為適宜；重大過(guò)失行為往往是以單一違紀(jì)行為為主，這也是懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定的重點(diǎn)，由于專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議較大，在實(shí)踐中，難以與一般過(guò)失行為進(jìn)行區(qū)分，宜以檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)調(diào)查為主。

在實(shí)踐中，由于違反檢察職責(zé)行為較復(fù)雜，未經(jīng)調(diào)查，故意與過(guò)失不太容易區(qū)分開(kāi)來(lái)，檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)在調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違反檢察職責(zé)行為以外的其他違法行為以及違反黨紀(jì)行為的，經(jīng)雙方協(xié)商，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查更為適宜的，可將線索移送給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。由于違反檢察職責(zé)行為的復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)與監(jiān)察機(jī)關(guān)要兼顧兩個(gè)層面的分工原則，在初核、立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)要加強(qiáng)溝通與協(xié)商，防止重復(fù)調(diào)查，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力。

（三）保持檢察官懲戒尺度的一致性

檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)檢察官違反檢察職責(zé)行為、作出懲戒決定以及懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定是否構(gòu)成故意或重大過(guò)失時(shí)，均需堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)檢察職業(yè)特點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正，堅(jiān)持責(zé)任和過(guò)錯(cuò)相結(jié)合，堅(jiān)持懲戒和教育相結(jié)合。既要對(duì)司法腐敗問(wèn)題“零容忍”，又要穩(wěn)妥審慎，準(zhǔn)確把握司法責(zé)任界定尺度，支持和保障檢察官大膽履職?？紤]到檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不在監(jiān)察機(jī)關(guān)的適用范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)懲戒標(biāo)準(zhǔn)和尺度的高度統(tǒng)一，宜由最高人民檢察院依照《檢察官法》第五十二條的授權(quán)規(guī)定①《中華人民共和國(guó)檢察官法》第52條：檢察官懲戒委員會(huì)審議懲戒事項(xiàng)的具體程序，由最高人民檢察院會(huì)商有關(guān)部門(mén)確定。，會(huì)商國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)等有關(guān)部門(mén)，以聯(lián)合發(fā)文的方式，統(tǒng)一規(guī)定檢察官懲戒事由和司法責(zé)任豁免的具體情形、懲戒處理依據(jù)、責(zé)任劃分原則、懲戒工作程序以及符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的懲戒措施等，防止出現(xiàn)懲戒事由、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，從而落實(shí)司法責(zé)任制改革的要求，促使檢察官在其職責(zé)和授權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義。