清代咸同年間財政體制的變革

蔡 毅

（河北大學 歷史學院，河北 保定 071002）

財政是國家為實現(xiàn)其職能，憑借政治力量強制參與社會產品分配與再分配的一種特殊分配關系[1]（22）。財政乃庶政之母，其對于國家機器的正常運轉與社會經濟的發(fā)展具有不可或缺的重要作用。一國之財政制度，取決于其政治制度之性質，但政治制度也反作用于財政走向[2]（4）。

清代，經歷了由古代社會到近代社會的轉變，財政體制也完成了由傳統(tǒng)封建財政向近代財政的轉型。以往研究多關注于清代前期財政體制的確立與發(fā)展，對于鴉片戰(zhàn)爭后的研究則對光緒宣統(tǒng)年間財政變革關注較多。本文截取咸豐同治年間財政巨變時期作為研究對象，兼論這一時期的財政思潮。清咸同年間財政，上承嘉道年間傳統(tǒng)財政制度之始現(xiàn)危機端倪，下啟光宣年間近代財政制度之發(fā)軔與轉機，而其中的“不新不舊、童牛角馬”之形態(tài)實為制度變革的過渡形態(tài)，為當今制度史研究提供了一個鮮活的絕佳案例[3]（57）。

一、咸同以前財政體制概況

清襲明制，在基本延續(xù)明代財政制度的基礎上又有所創(chuàng)新。中央財政管理機構為戶部，滿漢尚書及滿漢左右侍郎各一人。下設十四清吏司，分別掌管各省財政收支及地丁漕糧鹽課常關等事務。除此之外還有一些特殊機構，捐納房負責捐輸管理；錢法堂負責貨幣政策與鑄幣業(yè)務，下設寶泉局 （工部為寶源局）；井田科負責旗地與內務府莊戶。銀庫、緞匹庫和顏料庫，分掌銀錢、布匹綢緞及顏料紙張出納[4]（2）。

地方財政管理機構方面，各省設布政使，總管一省田賦雜稅，每年兩次催征所屬州縣錢糧雜稅。其余稅款主要為漕糧、鹽課、關稅。漕糧即將有漕省份所征之米麥豆沿運河送抵京倉或通州倉，設漕運總督、倉場戶部右侍郎、巡漕御史、督糧道、庫大使等官吏專司漕運。清初于各省設巡鹽御史，康熙之后，改為由總督、巡撫兼任，下設鹽運使司、鹽法道等基層派駐機構。清代常關分為戶關與工關，戶關稅款充入戶部銀庫，工關稅款供工部修繕之用。在中央高度集權的財政管理體制下，地方財政收支款項除一小部分“存留”作為地方日常經費開支，“留貯”或“分貯”以備不時之需外，其余全部作為京餉解繳京師或協(xié)解他省。

清代吸取明代皇室過度占用國家財政經費的教訓，專設內務府管理皇室開支。下設廣儲司統(tǒng)籌宮廷所需物資出納，設銀、皮、瓷、緞、衣、茶六庫，并轄京師內織染局及江寧、蘇州、杭州三織造衙門。設會計司領畿輔、盛京、熱河、歸化城等地886處皇莊田賦并莊丁編審[5]（95）。由于擁有一大批田莊地租收入、各地歲貢、各級官員報效，外加借給鹽商生息的高額“帑息”以及崇文門關稅收入，清朝前期內務府經費來源充足，不需要動用國庫存儲便可滿足皇室開銷。相反，國家財政支用浩繁之際，內務府屢屢撥款以充國庫支用。

財政管理制度方面，存留、起運、冬估、春秋撥、解協(xié)餉、漕糧北運、錢糧奏銷考成等制度逐步完善，形成了四柱清冊、賦役全書等較為完備的上報形式。三藩之亂后，內地大規(guī)模戰(zhàn)事基本結束，“滋生人丁，永不加賦”“攤丁入畝”等政策鼓勵開墾土地與人口增長。歷經康雍乾三代君主的勵精圖治，國家社會經濟持續(xù)發(fā)展，至1778年戶部庫存銀達到8，341余萬兩之巨，成為整個封建時代國庫儲蓄的最高峰。

這一時期清廷繼續(xù)秉持量入為出的傳統(tǒng)儒家財政思想，即孟子的“是故賢君必恭儉禮下，取于民有制”。康熙之后的歷代君主恪守“永不加賦”的祖制，以此為施行仁政的基礎。財政收入方面地丁錢糧幾占一半以上，關稅雜稅等工商稅收所占比例極小，支出則以軍餉、河工、皇室開支為大宗。且冬估制、春秋撥制及地丁錢糧奏銷與兵馬錢糧奏銷的同時進行，已經顯現(xiàn)出清代前期奏銷的“預算”色彩[6]（69）。

至嘉道年間，財政狀況逐步惡化。嘉慶帝從其父手中接過的是一個日已偏昃的龐大帝國。盛世難續(xù)，衰敗之期將臨。嘉慶堪稱守成之君，但究竟沒有其父的胸懷與氣魄，“蓋極盛之后難為繼，清代士大夫輒以乾嘉并稱，詎知豐嗇不埒”[7]（11）。嘉慶元年湖北的白蓮教徒以“官逼民反”為號召，首先揭竿而起，很快席卷川楚陜等省，這次大起義前后歷時9年之久才被鎮(zhèn)壓，參加群眾多達數(shù)十萬，抗擊了清王朝從全國十六省調來的軍隊，使清政府耗費了2億兩軍餉，相當于當時4年的全國財政收入。川楚陜白蓮教大起義，成了清王朝由盛轉衰的分水嶺[8]（15）。之后戰(zhàn)事頻仍，軍費及戰(zhàn)爭賠款不斷增加，加之水旱災祲，河工經費不斷攀升，直接導致戶部庫存銀數(shù)總體上呈逐年下降之勢。更有甚者，職掌銀庫官吏串通舞弊，中飽私囊，至1843年銀庫案爆發(fā)之際戶部存銀僅為292萬余兩。

但將嘉道時期的財政與咸同時期相比，前者的優(yōu)越性不言而喻。簡言之，這一時期的財政雖不似以往充盈，但絕非一無是處，可以將其概括為“有量變而無質變”的過渡性財政[9]（375）。國家財政收支基本平衡，中央與地方各機構尚可正常運轉，量入為出、“指臂相聯(lián)”的傳統(tǒng)財政體制得以繼續(xù)維系。

二、咸同年間財政體制變革

咸豐元年爆發(fā)的太平天國起義使清王朝本已捉襟見肘的財政雪上加霜，截止咸豐三年（1853年）六月十二日止，銀庫存銀僅22.7萬余兩，尚不足支付七月份的兵餉。加之此時江南財賦地區(qū)已被太平軍控制，財政收入大大減少?！安繋旒认萦诶Ы撸娗梆A需，戶部便無法籌措，唯以空文指撥，久之，空無可指，諸將帥也知其不濟，乃各自為計”，于是就地籌餉之法便起[10]（104）。其時將帥用兵，都以“天下大亂，吾輩行軍必須親自籌餉，不可仰食他人”[11]（57）。

清王朝為籌措軍需，可謂費盡心機。發(fā)內務府廣儲司內帑銀以充軍需，暫停內廷一切應修工程，裁撤雜役，甚至奏準將內務府庫存的三口乾隆年間鑄造的金鐘熔化[12]（9），鑄成 8503 塊金條，總重 27030 兩[12]（27）。還大開捐輸事例，采用加中學額的方法刺激民間捐輸，使得本已江河日下的吏制、科舉制度更加腐敗不堪。且在執(zhí)行過程中不斷有各級官吏勒索紳商，使本已十分尖銳的社會矛盾更加激化。

鴉片戰(zhàn)爭之后，由于白銀大量外流，銀兩與制錢的比價不斷上升，處于“銀貴錢賤”的狀況之下。王慶云稱，“自嘉慶銀之外泄亦日多。由是錢價一賤近三十年即不復貴，至今日每兩易錢二千，較昔錢價平時蓋倍之，較貴時幾及三倍”[13]（215）。及至咸豐年間，一方面由于交通線路被太平軍切斷，云南銅礦難于運出，造錢原料奇缺；一方面出于舒緩財政壓力，搜刮錢財考慮，清政府不顧歷史上濫鑄貨幣的前車之鑒，不惜飲鴆止渴，鑄造當百、當五百、當千等高值大錢并大量印制票鈔。因鑄錢的工銀、料錢有限，所鑄大錢的面值越大，收益越大；并規(guī)定凡文武官俸、兵餉等各種官放之款均按一定成數(shù)搭給大錢票鈔，民間完納地丁錢糧及部課捐輸亦可搭交大錢票鈔。由于大錢的含銅量低，制作低劣，致使民間偽造盛行，劣幣驅逐良幣，制錢壅滯，最終導致通貨膨脹，幣值紊亂，大量民間財富迅速蒸發(fā)。由于實際流通中票鈔不能兌換現(xiàn)銀現(xiàn)錢，以票鈔買物，市肆鋪戶又堅持不收，或倍昂其值，或任意折算，在交納錢糧課稅之時，地方官吏又從中舞弊，盡量少收或不收票鈔。在幾種情況交互作用下，票鈔的壅滯和貶值當然也就難以避免[14]（654）。人民生活更加困苦不堪，甚至一些宗室遠支也鋌而走險，打砸店鋪，聚眾劫掠，社會更加動蕩不安。

貨幣賦稅方面，地方督撫另辟蹊徑，征收厘金，舉借內外債，加強海關稅收。在短時間內籌措了大量軍餉，源源的現(xiàn)金流成為幫助清王朝渡過難關的一針強心劑，工商業(yè)稅收的增加也在一定程度上反映了商品經濟的發(fā)展。如曾國藩在籌措軍餉過程中，就曾上書咸豐帝，“敕下兩江總督、江蘇巡撫于上海關稅項下，借撥銀十萬兩，迅解江西，以濟眉急。如該處厘金辦有頭緒，尚可扣還歸款”[15]（610）。

實物賦稅方面，漕糧海運與改折，既打破了太平天國對漕運故道的封鎖，又節(jié)省了大量的漕運經費。一定程度上緩解了財政緊張局面，并且有利于稅收由傳統(tǒng)的實物賦稅向貨幣賦稅轉化，降低征收成本。但地方官員借漕糧改折之機浮收苛征，大大加重了民眾負擔。與此同時，大批失去生計的漕丁、水手揭竿而起，成為補充太平軍與捻軍的有生力量，沉重打擊了清王朝的統(tǒng)治。

太平天國運動中，地方財政管理機構也發(fā)生了重大變化。為集中有限資源鎮(zhèn)壓起義，各地方督撫大員將所轄區(qū)域內行政權、軍權、財權牢牢掌握于手中。之前嚴格的奏銷制度流于形式，地方財政自主決策權大大增加。督撫紛紛自設糧臺、厘金局、官錢局，截留京餉、關稅、鹽課、漕糧。太平天國運動后，這些機構也多被保留。舊有地方藩司，鹽政、漕糧、常關等管理機構由中央派駐地方辦事機構淪為地方督撫的附屬機構，新舊機構疊床架屋，虛耗大量行政經費。

清代前期，各省已有不報部的“外銷”收支，但所占比例很小，且多掌握于地方官個人手中，不能算作“名正言順”的地方財政收支。太平天國起事后，各省紛紛在藩司外自設機構，興辦洋務，截留關稅、厘金、捐納收入，“外銷”不報部款項急劇增加。至宣統(tǒng)三年（1911年）清理財政，試辦全國財政預算時，地方行政經費已達3，770余萬兩之巨，其中尚未包含漏報及未報部之款項，外銷款項已達到積重難返、難以整頓的地步。

財政收支結構同戰(zhàn)前相比也發(fā)生了顯著變化。戰(zhàn)爭過程中農業(yè)生產遭到嚴重破壞，加之東南地區(qū)多被太平軍占領，漕糧北運難以維持，地丁錢糧在賦稅中所占比例下降，而以厘金、關稅為主的工商業(yè)稅所占的比重逐漸上升。之后的光緒年間國家財政收入幾乎相當于乾隆年間國家財政收入的兩倍，地丁錢糧收入由乾隆年間的約占國家財政收入的三分之二下降到光緒年間的約占三分之一，而新增的厘金、海關稅收則占到了總收入的三分之一強。經費支出方面，乾隆年間，八旗、綠營軍餉支出約占了總支出的一半。光緒年間，鎮(zhèn)壓太平天國、捻軍后保留下來的湘淮軍等武裝未予全部裁撤，反而成為清廷所倚重的重要武裝力量，勇餉支出成為當時數(shù)額最大的新增財政支出，與官局經費、外債支出一起構成了這一時期的主要新增財政支出，約占總支出的三分之一。新增財政支出與舊有支出款項雜糅交錯，一方面由于清政府因循守舊，恪守祖制，不對舊有支出酌量裁減，如八旗綠營兵餉與新設防軍、練軍勇餉共同占據(jù)了財政支出的一半左右。一方面由于地方督撫坐大，在原有機構之外新設局所，新舊機構龐雜，大量冗官冗員糜費大量行政經費。

此外皇室開支較乾隆年間大為增加，從同治五年起，戶部每年都要向各省、關指撥“內務府”經費，由各省、關直接解交內務府充用。內務府還常以經費不敷為由向戶部借款，成為這一時期財政支出的另一大特點。

與此同時，地方督撫大都意識到財政的重要作用。李鴻章在給四川總督丁寶楨的書信中說：“中國積弱由于患貧，西洋方千里，數(shù)百里之國，歲入財賦動以數(shù)萬萬計，無非取資于煤鐵五金之礦、鐵路、電報信局、丁口等稅。酌度時勢，若不早圖變計，擇其至要者逐漸仿行，以貧交富，以弱敵強。未有不終受其弊者?！盵16]（3665）清王朝在中央設立總理各國事務衙門，地方大員紛紛購買外國先進槍炮，編練防軍，組建新式海軍，創(chuàng)建機器局學堂，派遣留學生出洋學習。上述“洋務”無一不從厘金、海關稅等新式稅收中籌措經費，這些新增款項大大促進了中國近代軍事工業(yè)、民用企業(yè)、交通運輸業(yè)、教育事業(yè)的產生與發(fā)展。

三、財政新思潮的萌發(fā)與財政變革的影響

清王朝前期一直秉承“量入為出”的財政思想和“滋生人丁，永不加賦”的祖制。太平天國起義爆發(fā)后，清王朝財政日益捉襟見肘，被迫采取田賦加征、鹽斤加價等手段籌措軍餉，百姓負擔日益嚴重，抗捐、抗賦運動此起彼伏。巨額的財政支出，迫使清王朝千方百計增加收入，部分官僚士大夫的財政思想逐漸開始由“量入為出”向“量出制入”轉變。

伴隨著中國關稅主權的逐步喪失，一些有識之士提出了關稅自主，收回利權。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，依據(jù)條約，簽約列強商品進入國內普遍實行值百抽五的超低稅率，且運銷內地的子口稅率僅為規(guī)定進出口稅率的一半，加之外洋商品貨美價廉，而華商貨物則逢卡抽厘，負擔沉重，失去了與洋貨競爭的能力。鄭觀應主張：“為今之計，不如裁撤厘金，加增關稅，共販運別口者仍納半稅，華洋一律征收。則洋人無以藉口，華商不至向隅，似亦收回利權之要道也。 ”[17]（321）

馮桂芬在其名著《校邠廬抗議》中也提出了若干財政主張。具體可以概括為籌國用、節(jié)經費、杜虧空、裁屯田、利淮鹽、罷關征等七個具體問題。主張利用市場經濟手段，解決漕運、土貢、淮鹽等行政體制下積弊；運用行政手段，合理干預經濟運行，撤銷國內關卡，統(tǒng)一度量衡，節(jié)省皇室與八旗兵丁開支，裁撤屯田；杜絕虧空積弊，加征酒稅，抑制過度消費[18]（244）。其中的一些觀點至今看來仍有不少可取之處。

太平天國農民起義浪潮之后，清王朝雖然采取了一些措施加強統(tǒng)治，收買人心，但吏制卻更加腐敗。時人趙烈人在日記中有所揭露：“到龔孝拱處久談，言恭邸頗黷貨，勝保在時，曾以二萬金為獻，誤投惠王府，旗人凡贈要津，例不具函。惠王遂欣然納之，而召醇王與之萬金，曰，此非吾輩所有，至則受之，何用辭讓，醇亦大喜……宮中近傳索金珠翠玉甚眾，廣儲司庫銀堆積不動，相傳留為倉皇奔徙之用，外人逼處肘腋者，動息皆知之，不之避也。 ”[19]（21）滿洲皇親貴胄尚且如此，各級大小官員的廉潔與操守也就可想而知了。

工商業(yè)稅收的比重增加與傳統(tǒng)農業(yè)稅比重的減少，反映了傳統(tǒng)封建經濟的逐步解體與近代資本主義工商業(yè)逐步興起的過程。雖然官辦的洋務企業(yè)占了當時企業(yè)的很大比重，但是畢竟民族資本主義企業(yè)在沿海沿江通商口岸開始出現(xiàn)。厘金捐納等封建性稅收一方面顯示出社會經濟的發(fā)展，國家稅源的增加，另一方面顯示出清廷財政稅收制度的滯后性，遍設關卡，畫地為牢，雖然一時解決了政府的財政收入，但不利于社會經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展，后果無疑于殺雞取卵。

天平天國起義中清王朝財權下移與其自身的財政體制也不無關系。清朝前期只有國家稅，沒有中央稅與地方稅的劃分，所有地丁、漕糧、鹽課等稅款由中央委托地方征收。地方按照中央指令，存留部分地方行政開支經費后，余款或解往京師，或協(xié)撥臨省。從稅款征收角度看，所有稅款屬于地方稅；而從稅款管理角度看，所有稅款屬于中央稅，這樣便產生了管理權與征收權和中央地方享有稅款比例分成之間的矛盾[20]（68）。在承平之日這種體制還能大體維持，各地農民起義風起云涌之時，各地領兵的督撫大員為了本地利益幾乎無不欠解京餉，甚至截留通過本地的款項以充軍餉，不受戶部制約的外銷制度更呈愈演愈烈之勢。以往的錢糧奏銷制度因為戰(zhàn)事而難以為繼，僅以太平天國運動之后的奏銷案為例，因為遷延日久與防范書吏借此勒索而使將士寒心，數(shù)額巨大的奏銷也僅奏明存案，不了了之。

如有論者指出的，“解協(xié)餉制度是清代整個財政體系運作的中心環(huán)節(jié)……而只有通過解協(xié)款制度的運作，才能實現(xiàn)中央政府對全國財政資源的控制和分配，保證財政收支的平衡”[1]（26）。而太平天國運動中，各地督撫無不截留京餉充做本省軍餉，對臨省協(xié)餉大多置若罔應。解協(xié)餉制度的逐步瓦解標志著清政府對各地財政收支調控能力的逐步喪失。

隨著清朝后期中央集權財政體制的逐步瓦解，實際上形成了中央與各省兩級財政，而且財政收支的重心在地方而不在中央，也就是說，財政大權逐步落到了地方督撫手中[21]（224）。統(tǒng)兵之權與財稅之利的互相結合，地方督撫的獨立性與離心力越來越大?！皷|南互?！敝心戏娇偠焦豢咕芮逋ν庑麘?zhàn)上諭，武昌首義之后各省獨立風潮風起云涌，民國時期軍閥割據(jù)混戰(zhàn)均接踵而至。

清廷雖吸取明亡教訓，設立內務府，將皇室財政與國家財政予以分離。但在封建君主專制統(tǒng)治之下，“普天之下，莫非王土”，缺少類似英國《大憲章》之類法律對至高無上皇權的制約，以致咸同以降內務府借支戶部事件屢有發(fā)生，最典型的事例便是西太后挪用海軍經費興建園囿，使戶部不勝其擾。

而與此同時的歐美日各國紛紛取消國內關卡，統(tǒng)一貨幣度量衡，保護民族工商業(yè)，積極發(fā)展對外貿易，增加國家稅收，鼓勵科技發(fā)明創(chuàng)造，大力發(fā)展各層次教育。中國雖然經歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭，但在“中體西用”思想指引之下，只是有限度地引入西方科學技術知識，遵循祖制，與西方發(fā)達國家的距離反而越來越大。直至宣統(tǒng)年間清廷改戶部為度支部，在中央設立清理財政處，在各省分設清理財政局，編訂各省財政說明書并試辦宣統(tǒng)三年預算，還未等到次年的決算出爐，清王朝便壽終正寢了。

四、結語

綜上所述，清代咸豐同治年間是傳統(tǒng)封建財政體制逐步轉向近代財政體制的過渡時期，呈現(xiàn)出如下特點。第一，財政收支規(guī)模較嘉慶道光時期顯著擴大，收支結構呈現(xiàn)出新變化。厘金、海關稅、外債等新增收入比重逐年上升，傳統(tǒng)田賦收入比重呈下降趨勢，而勇餉、洋務、外債支出等新增支出比重亦逐步上升，表明中國半殖民程度逐步加深與近代工商業(yè)的初步發(fā)展。第二，中央集權財政體制逐步開始瓦解與地方財政的逐步形成。太平天國運動中，清廷被迫默認地方督撫自籌軍餉，財權開始由中央下移地方。戰(zhàn)后督撫利用手中的財權興辦洋務，擴充勢力，外銷不報部款項急劇增加，導致了各地經濟發(fā)展水平的不平衡，大一統(tǒng)的封建財政體制開始遭到破壞。第三，各省新式財政機構在太平天國運動中紛紛出現(xiàn)，上述局所直接聽命于地方督撫，逐步把控地方重要財源，與藩司等舊有機構疊床架屋，新舊雜糅。第四，兩次鴉片戰(zhàn)爭之后，一批經世致用的地方督撫與知識分子審時度勢，闡發(fā)了旨在開源節(jié)流的一系列財政思想，頗具借鑒意義。但顢頇腐朽的清王朝在這一時期未能從根本上對財政進行徹底整頓改革，財政困難又導致了國家機器運轉困難與吏制敗壞等一系列連鎖政治問題，最終成為清王朝走向覆亡的重要原因。