法規(guī)清理是保障民法典實(shí)施的重要抓手

文 涂青林

習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話強(qiáng)調(diào)：“有關(guān)國家機(jī)關(guān)要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求，加強(qiáng)同民法典相關(guān)聯(lián)、相配套的法律法規(guī)制度建設(shè)，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修改完善相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋。對同民法典規(guī)定和原則不一致的國家有關(guān)規(guī)定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止?！泵穹ǖ渥?021年1月1日起施行，全國人大常委會對開展民法典涉及法規(guī)、司法解釋專項(xiàng)清理工作作出部署。

開展專項(xiàng)清理工作的重要意義

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定依據(jù)，在國家治理制度體系中處于承上啟下的重要地位。堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于實(shí)施民法典的重要講話精神為指引，開展民法典相關(guān)地方性法規(guī)清理工作，具有重要和深遠(yuǎn)的意義。

一是保障民法典有效實(shí)施和維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必然要求。民法典是調(diào)整民事法律關(guān)系的基本法律規(guī)范，地方性法規(guī)的許多內(nèi)容都與其存在千絲萬縷的聯(lián)系，開展民法典涉及地方性法規(guī)清理工作是一項(xiàng)重要政治任務(wù)。通過專項(xiàng)清理工作，對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行一次集中的立法體檢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和梳理出與民法典規(guī)定不一致的條款，適時(shí)修改或廢止有關(guān)法規(guī)，能夠確保民法典在我省得到有效貫徹實(shí)施，保障地方立法與民法典相一致和有效銜接，切實(shí)維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

二是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。民法典的實(shí)施，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。在民法典中，很多規(guī)定同有關(guān)國家機(jī)關(guān)直接相關(guān)，各級國家機(jī)關(guān)必須清楚自身行為和活動的范圍和界限，要依法履行職能、行使職權(quán)。通過專項(xiàng)清理工作，能夠進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等政府活動和民事審判、民事檢察等司法活動，強(qiáng)化對公權(quán)力的制約和監(jiān)督，有效提高地方治理水平。

三是保障人民群眾合法權(quán)益和提高地方立法質(zhì)量的重要手段。民法典以法治方式貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，健全和充實(shí)了民事權(quán)利種類，形成更加完備的民事權(quán)利體系，完善和細(xì)化了權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)規(guī)則，形成規(guī)范有效的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。通過專項(xiàng)清理工作，梳理完善相關(guān)法規(guī)條文和加強(qiáng)相關(guān)配套規(guī)定，能夠進(jìn)一步彰顯以人民為中心的立法理念和最大程度保護(hù)人民權(quán)利的立法宗旨，提高地方立法質(zhì)量，為保護(hù)人民群眾合法權(quán)益提供更加有力的法治保障。

正確把握專項(xiàng)清理工作中的幾個(gè)重點(diǎn)問題

一是本次清理工作的特點(diǎn)和難點(diǎn)。區(qū)別于以往主要在行政法范疇的地方性法規(guī)專項(xiàng)清理，如圍繞行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等重要行政法的出臺而實(shí)施的地方性法規(guī)專項(xiàng)清理，本次清理以民法典為主要清理依據(jù)，但也要兼顧以法規(guī)內(nèi)容涉及的行政法等其他部門法的法律為清理依據(jù)，具有跨法律部門清理的特點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)所在。

二是地方立法涉及的民法典主要規(guī)定。民法典既規(guī)定了“民事條款”也規(guī)定了“行政條款”。民法典以民事權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)為主線，主要規(guī)定了民事主體、民事權(quán)利及其類型與內(nèi)容、民事行為和民事責(zé)任等重要的民事法律制度，即“民事條款”。地方性法規(guī)與其不一致的，要予以清理。同時(shí)，為了更好地保障民事主體的合法權(quán)益，我國民法典的一大特色是直接規(guī)定了行政確認(rèn)、行政協(xié)議、行政調(diào)查、行政征收、行政征用、行政監(jiān)管等“行政條款”。地方性法規(guī)涉及這方面規(guī)定的，要對照民法典的“行政條款”進(jìn)行清理。

三是清理工作的階段性和長期性。民法典施行前，要重點(diǎn)依據(jù)民法典的規(guī)定和原則，對地方性法規(guī)與其不一致的內(nèi)容實(shí)施重點(diǎn)清理。民法典施行后，要結(jié)合地方立法修法計(jì)劃，按照民法典的精神和原則，在立法中注重進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)等公權(quán)力的行使，保障公民、組織的合法權(quán)益。

堅(jiān)持目標(biāo)和問題導(dǎo)向做好專項(xiàng)清理工作

開展民法典相關(guān)地方性法規(guī)專項(xiàng)清理工作，要重點(diǎn)做好以下五個(gè)方面工作。

把握法規(guī)清理的科學(xué)性，厘清清理任務(wù)。開展法規(guī)清理工作，首先要科學(xué)厘清清理的目標(biāo)和任務(wù)。要以民法典為主要清理依據(jù)，對照民法典的精神、原則和規(guī)定，凡是有與其不一致的省級法規(guī)、設(shè)區(qū)的市法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治縣的自治條例和單行條例及其章節(jié)和條款，都要納入清理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)清理全覆蓋，不留清理死角。

把握法規(guī)清理的針對性，實(shí)施分類清理。從法律規(guī)范的類型看，地方性法規(guī)規(guī)定的法律規(guī)范主要分為三類：一類是民事法律規(guī)范，一類是行政法律規(guī)范并占多數(shù)，還有一類是行政和民事等法律規(guī)范相交匯的綜合法律規(guī)范。為此，要構(gòu)建和適用差異化的清理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類清理。

對于民事法律規(guī)范，要適用“三問”清理標(biāo)準(zhǔn)。一是是否超越立法權(quán)限。民事基本法律制度的規(guī)定屬于國家專屬立法權(quán)，地方立法不得規(guī)定。比如，民法典和其他法律規(guī)定了生態(tài)環(huán)保、食品安全和知識產(chǎn)權(quán)等特定領(lǐng)域、類型的懲罰性賠償制度，地方立法就不得規(guī)定其他領(lǐng)域、類型的懲罰性賠償制度。二是是否同民法典的規(guī)定相一致。地方性法規(guī)對民法典出臺前的民事單行法律作出細(xì)化、補(bǔ)充規(guī)定，同民法典的新規(guī)定新概念不一致的，要予以清理。比如，民法典作出了適當(dāng)降低業(yè)主共同決定事項(xiàng)的表決門檻和增加物業(yè)服務(wù)合同等規(guī)定，如果地方制定的物業(yè)管理?xiàng)l例有關(guān)規(guī)定與其不一致的，要予以清理。三是是否同民商事特別法的規(guī)定相一致。比如，為落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革要求，民法典和農(nóng)村土地承包法都對包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同在內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)制度作了規(guī)定，但農(nóng)村土地承包法作了專門規(guī)定。如果地方性法規(guī)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同作了具體規(guī)定并不一致的，要依據(jù)農(nóng)村土地承包法的特別規(guī)定予以清理。

對于綜合法律規(guī)范和行政法律規(guī)范，要適用“三依”清理標(biāo)準(zhǔn)。一是依據(jù)民法典的“重要刻度”。民法典是權(quán)利法典，以民事權(quán)利的確認(rèn)和救濟(jì)為主線，規(guī)定了民事主體、民事權(quán)利及其類型與內(nèi)容、民事行為、民事活動和民事責(zé)任等重要的民事法律制度。這些民事法律制度是民法典這把標(biāo)尺的“重要刻度”，在公權(quán)和私權(quán)之間劃分了具體邊界。比如，如果地方性法規(guī)作出對未辦理結(jié)婚登記生育子女的應(yīng)當(dāng)責(zé)令補(bǔ)辦結(jié)婚登記的規(guī)定，這一綜合法律規(guī)范的規(guī)定，同民法典關(guān)于婚姻自主權(quán)和結(jié)婚自愿的規(guī)定可能存在不一致，就要研究清理。二是依據(jù)民法典的“行政條款”。比如，地方性法規(guī)規(guī)定了行政征收、行政征用等行政法律規(guī)范，但同民法典的有關(guān)“行政條款”規(guī)定不一致的，要予以清理，以從源頭上防止行政行為對民事權(quán)利造成不法侵犯。三是依據(jù)民法典和行政法等其他部門法的“精神原則”。民法和行政法分屬私法和公法，但兩大部門法都以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，在立法精神和原則上不斷相互貫通和融合。兩者都弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，維護(hù)社會和經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)民事主體的合法權(quán)益；以民法典為基礎(chǔ)的民法規(guī)定了公平、合理、誠信等基本原則，行政法規(guī)定了合法性、合理性、信賴保護(hù)等基本原則。民法典施行后，要同時(shí)依據(jù)民法典和行政法的精神和原則，重點(diǎn)對地方性法規(guī)作出的減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)，以及行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等重點(diǎn)行政行為的規(guī)定，結(jié)合地方立法修法計(jì)劃予以清理。比如，要根據(jù)民法典和行政許可法蘊(yùn)含的優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革精神，對地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可予以清理，凡是民事主體能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理的，一律取消行政許可。

把握法規(guī)清理的民主性，暢通清理渠道。一是將民法典涉及地方性法規(guī)專項(xiàng)清理工作草案，以及清理后對多部法規(guī)的“問題條款”打包進(jìn)行修改或廢止的法規(guī)案，向社會公開征求意見，問需于民、匯集民智，引導(dǎo)社會公眾有序參與清理工作。二是建立法規(guī)清理征求社會公眾意見的反饋機(jī)制，激發(fā)公民、組織參與清理的積極性，形成清理工作共識。三是探索建立將法規(guī)專項(xiàng)清理工作草案提請地方人大常委會會議審議制度，改變僅對法規(guī)案提請審議的清理工作慣例或規(guī)定，充分發(fā)揮常委會組成人員把好法規(guī)清理“入口關(guān)”的作用，完善地方人大常委會法規(guī)案審議制度。

把握法規(guī)清理的創(chuàng)新性，拓展清理方法。一是采取定向征求意見、召開座談會論證會等形式，發(fā)揮法律研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員的智力支持作用，助力解決法規(guī)清理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。二是委托法律研究機(jī)構(gòu)等第三方進(jìn)行清理，梳理“不一致條款”，提出立法建議。三是探索“互聯(lián)網(wǎng)＋清理”，地方可以開發(fā)面向社會公眾的法規(guī)清理意見征集信息系統(tǒng)和微信小程序，依托地方立法信息平臺開發(fā)智能輔助法規(guī)清理功能，提高清理效能。

把握法規(guī)清理的主導(dǎo)性，保證清理質(zhì)量。一是充分發(fā)揮地方人大的主導(dǎo)作用。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局中推進(jìn)法規(guī)清理工作，進(jìn)一步明確法規(guī)組織實(shí)施單位、司法行政部門和有立法權(quán)的地方人大有關(guān)委員會之間的清理分工，把好自查、初核和復(fù)核關(guān)，加快組織梳理出地方性法規(guī)同民法典規(guī)定和原則不一致的規(guī)定。二是及時(shí)轉(zhuǎn)化法規(guī)清理工作成果。民法典實(shí)施前，經(jīng)清理如果發(fā)現(xiàn)多部法規(guī)都存在“不一致條款”的，地方人大常委會要督促有關(guān)方面及時(shí)提出法規(guī)案，依法審議一攬子打包修改或廢止一批法規(guī)的議案，或者作出停止執(zhí)行有關(guān)法規(guī)“問題條款”的決定；民法典實(shí)施后，對需要全面修訂的少數(shù)法規(guī)，納入地方立法工作計(jì)劃，并將民法典以人民為中心的立法精神融入地方立法修法，進(jìn)一步規(guī)范公權(quán)力的行使和保障人民群眾的合法權(quán)益。三是加強(qiáng)同民法典相關(guān)聯(lián)相配套的地方立法。梳理出民法典中需要地方性法規(guī)配套的具體規(guī)定，通過地方立法的形式落細(xì)落實(shí)。比如，基于民法典第一千二百五十四條等條款規(guī)定，研究在有關(guān)地方立法中重點(diǎn)規(guī)定治理高空拋物墜物方面的法律制度，形成多元共治的格局，保護(hù)“頭頂上的安全”?！?/p>