漁業(yè)法之“情節(jié)嚴(yán)重”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

徐暢,裴兆斌,曲亞囡

(大連海洋大學(xué)海洋與法律學(xué)院 大連 116023)

1 解釋“情節(jié)嚴(yán)重”的必要性

《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”及“情節(jié)特別嚴(yán)重”的規(guī)定較為抽象,屬于不確定法律概念。不確定法律概念并非法律漏洞,而是立法機(jī)關(guān)基于行政機(jī)關(guān)靈活適用法律的需求,為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義而不一一列舉具體情節(jié),轉(zhuǎn)而以較為抽象的法律語言表述法律內(nèi)涵的結(jié)果。但在法律規(guī)定模糊又缺少司法解釋的情況下,執(zhí)法過程中會(huì)面臨諸多困境,不利于立法目的的實(shí)現(xiàn)。曾有美國的經(jīng)歷為鑒。美國曾經(jīng)迫切希望恢復(fù)漁業(yè)經(jīng)濟(jì),卻因?yàn)榉梢?guī)定不明確而導(dǎo)致實(shí)務(wù)無法操作。20世紀(jì)50年代,美國通過發(fā)展?jié)O業(yè)產(chǎn)生了高額的經(jīng)濟(jì)收入,曾有政府成員將美國漁業(yè)稱為“國家資產(chǎn)”,事關(guān)“國家安全”。但過度捕撈的后果就是資源高度耗盡,為了重建美國漁業(yè),1976年美國國會(huì)制定了《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)管理法》。可由于法律規(guī)定不夠明確,將“停止過度捕撈,持續(xù)實(shí)現(xiàn)全國漁業(yè)的適宜產(chǎn)量”這一要求中的“適宜產(chǎn)量”定義為“使全國實(shí)現(xiàn)最大整體利益的捕魚量,尤其是參考食品生產(chǎn)和休閑機(jī)會(huì);以及……根據(jù)該等漁場的最大可持續(xù)產(chǎn)量確定,并根據(jù)任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)因素予以調(diào)整”。如此規(guī)定卻沒有進(jìn)一步說明,導(dǎo)致實(shí)務(wù)上無法有效限制捕撈行為,致使其漁業(yè)資源持續(xù)下降?？梢姺梢?guī)定需要一定的明確性,以為執(zhí)法提供有效的指導(dǎo)和規(guī)范作用。

2 認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”的法律問題

2.1 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

正確理解立法本意是做到合理合法行政的前提條件,《漁業(yè)法》中對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確,容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案的認(rèn)定出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象,不利于法律的實(shí)施。例如,馮曉龍電魚捕撈案①參見哈農(nóng)漁罰〔2018〕30號(hào)。,行政機(jī)關(guān)查明當(dāng)事人利用電鞭子違法電魚,漁獲物為兩條小白魚,故依據(jù)《漁業(yè)法》第三十八條第一款對(duì)其作出沒收漁船的處罰決定。但第三十八條規(guī)定情節(jié)特別嚴(yán)重的可以沒收漁船,本案中當(dāng)事人違法電魚的漁獲物數(shù)量不多,僅由此判斷無法得出情節(jié)特別嚴(yán)重的結(jié)論。除此之外,行政機(jī)關(guān)并無證據(jù)證明當(dāng)事人違法電魚的行為對(duì)漁業(yè)資源造成較大影響,處罰決定書中也并未闡明認(rèn)定情節(jié)特別嚴(yán)重的理由和考慮因素,可見行政機(jī)關(guān)在一定程度上有情節(jié)認(rèn)定不夠合理的嫌疑,沒有正確理解立法本意。模糊的法律規(guī)定易導(dǎo)致執(zhí)法工作存在不夠合理之處,反之明確的法律規(guī)定能夠?yàn)閳?zhí)法工作提供正確的指導(dǎo)。例如,《中華人民共和國刑法》第一百一十四條規(guī)定,放火、決水、爆炸以及投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)或者以其他危險(xiǎn)方法危害公共安全,尚未造成嚴(yán)重后果的,處三年以上十年以下有期徒刑。②參見《中華人民共和國刑法》第一百一十四條。該法條采取列舉式與概括式相結(jié)合的方法,明確地將構(gòu)成以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪的行為方式限定于與所列舉行為危害性相等的范圍之中,為實(shí)務(wù)中的情節(jié)認(rèn)定提供了良好的參考和指導(dǎo)。

2.2 行政裁量空間過大

由于目前立法機(jī)關(guān)尚未對(duì)《漁業(yè)法》中的“情節(jié)嚴(yán)重”出臺(tái)相關(guān)司法解釋,以至于執(zhí)法人員在個(gè)案中對(duì)情節(jié)嚴(yán)重與否的認(rèn)定上裁量空間較為寬泛。執(zhí)法中通常存在以下幾種自由裁量權(quán):第一,認(rèn)定當(dāng)事人行為是否違法,是否應(yīng)當(dāng)處罰的自由裁量權(quán);第二,認(rèn)定當(dāng)事人違法行為性質(zhì),適用何種違法案由的自由裁量權(quán);第三,認(rèn)定當(dāng)事人違法情節(jié)輕重,是否予以處罰的自由裁量權(quán);第四,針對(duì)當(dāng)事人的違法行為,決定處罰種類和幅度的自由裁量權(quán);第五,做出行政處罰決定時(shí)選擇適用法律規(guī)范的自由裁量權(quán);第六,作出具體行政行為之期限的自由裁量權(quán);第七,決定是否予以強(qiáng)制執(zhí)行以及方式選擇的自由裁量權(quán)[1]。此外,在個(gè)案中還有針對(duì)具體問題具體判斷的多種自由裁量權(quán)。行政裁量中的自由裁量當(dāng)然是必不可少的,因?yàn)槠渥饔镁褪菑浹a(bǔ)法律的局限性,以保障公民各方面的權(quán)利。但在權(quán)力運(yùn)行過程中,若缺乏有效的規(guī)范和監(jiān)督,就會(huì)存在專斷的危險(xiǎn)。

2.3 部分執(zhí)法人員處罰結(jié)果不夠合理

“情節(jié)嚴(yán)重”與“情節(jié)特別嚴(yán)重”在《漁業(yè)法》中雖然規(guī)定較為模糊,但并非無所指?！稘O業(yè)法》規(guī)定了立法目的,即“為了加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用,發(fā)展人工養(yǎng)殖,保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益,促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要,特制定本法”。①參見《中華人民共和國漁業(yè)法》第一條。因此違法行為人所侵害的客體就是漁業(yè)資源。執(zhí)法人員在個(gè)案中判斷情節(jié)嚴(yán)重程度時(shí),認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法益侵害程度,即其行為對(duì)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的影響。但由于法律尚未明確規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”的情形,部分執(zhí)法人員為了穩(wěn)妥起見或者為了便于認(rèn)定,只對(duì)行為人追究較輕的責(zé)任,而沒有適用加重的處罰,如此當(dāng)事人就不會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。在監(jiān)督機(jī)制尚不完善的情況下,長期的不合理的處罰近似于變相包庇違法行為。我國現(xiàn)行有效的《漁業(yè)法》對(duì)部分違法行為的罰款金額本就不高,較低的違法成本就會(huì)導(dǎo)致對(duì)電捕魚等違法行為屢禁不止,這對(duì)于保護(hù)漁業(yè)資源而言有起反作用的風(fēng)險(xiǎn)。而執(zhí)法人員對(duì)于危害較大的案件怯于頂格處罰,如此就更加放縱了違法行為人,使之逃避了應(yīng)有的法律制裁。例如,針對(duì)電魚行為,法律規(guī)定一般情節(jié)的處以五萬元以下罰款,而部分執(zhí)法人員即使明知情節(jié)嚴(yán)重,在缺乏監(jiān)督的情況下僅處罰3萬元,以至于當(dāng)?shù)亻L期電魚的違法行為人默認(rèn)了該處罰“價(jià)格”,在之后的電魚中以“回本”的心態(tài)使用成套電捕魚機(jī)器肆意違法。因此,執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)排除不相關(guān)因素,對(duì)違法行為作出合理的處罰。

3 原因分析

3.1 法律具有模糊性

法律規(guī)定了公民的權(quán)利和義務(wù),即規(guī)定了公民在社會(huì)生活中可為的事務(wù)和不可為的事務(wù)。鑒于法律的內(nèi)涵和效力,人們總是希望法律能夠事無巨細(xì)地對(duì)所有事項(xiàng)都明文規(guī)定。但由于法律的保守性、滯后性等特性,法律永遠(yuǎn)無法達(dá)到完美的程度,因此需要概括的法律語言以闡明法律原則和立法本意,為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供靈活適用的空間,由此產(chǎn)生了不確定法律概念。但由于不確定法律概念具有模糊性,實(shí)務(wù)運(yùn)用中會(huì)存在一定的弊端。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法也要遵循“大前提-小前提-結(jié)論”的三段論,而解讀法條在此過程占據(jù)不小的比重。若行政機(jī)關(guān)沒有正確理解立法本意,那么在利益衡量階段就會(huì)產(chǎn)生偏差[2],最終極有可能作出不合理的行政行為,不利于法益的保護(hù)。

3.2 缺乏完善的行政裁量基準(zhǔn)

在依法行政、依法治國的法治社會(huì),行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中不僅要遵循合法原則,還要遵循合理原則,在實(shí)體和程序上不僅要遵守法律明文規(guī)定,還要符合立法本意。在法律對(duì)行政機(jī)關(guān)提出諸多要求之際,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明晰自身責(zé)任,理清權(quán)力界限的義務(wù)范圍。因此,除了立法機(jī)關(guān)要制定相關(guān)司法解釋外,建議行政機(jī)關(guān)制定出完善的行政裁量基準(zhǔn),以致更加有效地以案釋法,保障漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境,同時(shí)有效規(guī)范不必要的自由裁量權(quán),營造出嚴(yán)謹(jǐn)有序的法治執(zhí)法環(huán)境。行政裁量基準(zhǔn)是按照違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等因素,結(jié)合違法行為發(fā)生地的區(qū)域、地域?qū)嶋H,將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰裁量權(quán)分不同階次作出具體定量細(xì)化規(guī)定的一項(xiàng)制度[3],是在對(duì)原有法律法規(guī)的細(xì)化與解釋基礎(chǔ)上制定的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中要遵守的規(guī)則。目前國內(nèi)部分省、市已陸續(xù)公布了當(dāng)?shù)氐男姓昧炕鶞?zhǔn),但其中存在一些問題,例如某裁量基準(zhǔn)將情節(jié)規(guī)定得過于細(xì)化,不同階次的情節(jié)分別對(duì)應(yīng)不同的處罰標(biāo)準(zhǔn),易導(dǎo)致執(zhí)法人員機(jī)械執(zhí)法,忽略法定裁量因素和酌定裁量因素,如此限縮了合理的自由裁量空間。

3.3 執(zhí)法人員未能遵循比例原則

執(zhí)法人員處罰結(jié)果不合理的原因就是其未能遵循比例原則。比例原則的要求之一,就是法律規(guī)定了模糊的標(biāo)準(zhǔn),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)法律解讀并結(jié)合實(shí)際情況,在不違背常規(guī)情況下作出具體行政行為。執(zhí)法人員不合理地對(duì)當(dāng)事人采取較輕的處罰,就是沒有遵循比例原則,在公民的財(cái)產(chǎn)和公共利益之間偏向了前者。然而公民只有合法財(cái)產(chǎn)才值得保障,違法電魚的行為有損漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境,執(zhí)法人員對(duì)其處罰過輕屬于放任違法行為,有損法治環(huán)境。與部分域外國家“立法定性,司法定量”不同的是,我國行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的判斷權(quán)和處置權(quán),即當(dāng)所涉案件在法律中只有模糊規(guī)定,以及法律規(guī)定的處罰幅度和等級(jí)界定不清晰時(shí),行政機(jī)關(guān)可利用自由裁量權(quán)來解釋。因此,在裁量空間過大且缺乏有效的外部監(jiān)督力量時(shí),行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)內(nèi)部控制,在執(zhí)法過程中根據(jù)比例原則的要求,充分平衡公民權(quán)益和公共利益。

4 對(duì)策與建議

4.1 出臺(tái)相關(guān)的司法解釋

《漁業(yè)法》中“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”的表述在一定程度上為行政機(jī)關(guān)留下不小的裁量空間,而過于寬泛的自由裁量會(huì)面臨有失公平的危險(xiǎn)。因此在漁業(yè)處罰機(jī)制尚未完全規(guī)范之際,建議出臺(tái)相關(guān)的司法解釋。制定司法解釋的目的是解釋法條的內(nèi)在含義,為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作提供正確的導(dǎo)向,因此建議司法解釋的內(nèi)容要針對(duì)實(shí)務(wù)中的現(xiàn)存問題,考慮沿海城市和內(nèi)陸城市的顯著差異予以細(xì)化解釋,保證一定的可操作性。而且為了直觀地為有關(guān)部門的工作提供指導(dǎo),且便于公眾理解,司法解釋可以參照部分法律的立法技術(shù),采取列舉式加概括式相結(jié)合的方式規(guī)定《漁業(yè)法》中“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”所適用的情形。如此既能為行政機(jī)關(guān)提供參照衡量的標(biāo)準(zhǔn),也能對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)加以初步限制。具體而言,司法解釋的規(guī)定可以借鑒我國刑法對(duì)挪用公款罪的表述?！吨腥A人民共和國刑法》規(guī)定,國家工作人員利用職務(wù)上的便利,挪用公款歸個(gè)人使用,進(jìn)行非法活動(dòng)的,或者挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動(dòng)的,或者挪用公款數(shù)額較大、超過三個(gè)月未還的,是挪用公款罪。①參見《中華人民共和國刑法》第三百八十四條。該條根據(jù)對(duì)法益的侵害程度,將挪用公款分為3種行為類型:挪用公款進(jìn)行非法活動(dòng)的,使公款處于被沒收的狀態(tài),對(duì)法益的侵害最嚴(yán)重;挪用公款進(jìn)行營利活動(dòng)的,使公款處于風(fēng)險(xiǎn)之中,但對(duì)法益的侵害程度輕于前者;挪用公款進(jìn)行其他個(gè)人活動(dòng)的,對(duì)法益的侵害最輕。因此,司法解釋可以列舉式規(guī)定對(duì)法益侵害程度不同的典型違法情節(jié),并概括式規(guī)定危害程度相等的其他情節(jié)。

4.2 行政機(jī)關(guān)制定并公示裁量基準(zhǔn)

美國法學(xué)家戴維斯在《裁量的正義》中曾說,個(gè)體正義更多的是在法院之外而非法院之內(nèi)獲得,我們還得深入到警察、檢察官和其他行政人員作出裁量決定的那些令人不太舒服的領(lǐng)域中去。因此,除了立法上加以規(guī)范外,行政機(jī)關(guān)制定并公示裁量基準(zhǔn)的行為對(duì)于伸張個(gè)案正義更為直接有效。

(1)裁量基準(zhǔn)的制定主體應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。除了立法機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)司法解釋外,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)制定一套關(guān)于行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)則。由行政機(jī)關(guān)出臺(tái)規(guī)則并非其在闡明法律方面優(yōu)于立法機(jī)關(guān),而是因?yàn)闊o論擁有多么專業(yè)的助手,立法機(jī)關(guān)都很難提供具有實(shí)際操作性的標(biāo)準(zhǔn),這是由工作實(shí)際導(dǎo)致的。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員經(jīng)過漁業(yè)執(zhí)法資格考試,已具備基本的法治素養(yǎng),并且經(jīng)過長期的執(zhí)法活動(dòng),積累了一定的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。因此,行政機(jī)關(guān)有能力以案件的實(shí)際情況為基礎(chǔ),制定符合執(zhí)法規(guī)律的便于掌握的裁量基準(zhǔn)。此外,在控制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的問題上,關(guān)鍵是如何在控制行政權(quán)力與落實(shí)行政管理之間尋找一種平衡。戴維斯的內(nèi)部控制理論表明,與敦促立法機(jī)關(guān)公布有意義的標(biāo)準(zhǔn)相比,限定過度裁量權(quán)更有價(jià)值的方法是較早且較頻繁地運(yùn)用行政機(jī)關(guān)的規(guī)則制定權(quán)[4]。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過長期執(zhí)法已積累了一定的智慧,由其設(shè)定的裁量基準(zhǔn)在情節(jié)設(shè)定方面會(huì)更為周全,細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更為符合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀,因此有利于執(zhí)法人員參考實(shí)施,也有利于上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。而且行政機(jī)關(guān)將行政裁量基準(zhǔn)書面化,在某種程度上相當(dāng)于撰寫權(quán)力清單,這一行為本身就會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)所擁有的裁量范圍起到限定作用。因此,由行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)有利于保障規(guī)則的可操作性,同時(shí)能夠在平衡行政機(jī)關(guān)權(quán)力和義務(wù)的條件下,起到合理限定裁量空間的作用。

(2)裁量基準(zhǔn)的制定可以適當(dāng)借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)。美國的漁業(yè)發(fā)展較為突出,其通過漁業(yè)法和相關(guān)政策保護(hù)漁業(yè)資源已有40余年,在執(zhí)法管理方面有著獨(dú)特的見解,因此我國可以適當(dāng)借鑒美國的有益經(jīng)驗(yàn)。在美國,執(zhí)法辦公室制作了一項(xiàng)模型,用以指導(dǎo)調(diào)查人員和美國國家海洋和大氣管理局的律師實(shí)施處罰,并達(dá)到各漁場和全國范圍內(nèi)的公平一致。該模型包含兩項(xiàng)依據(jù):第一,通過加入反映違法行為嚴(yán)重程度的初始量計(jì)算得出基本處罰,并根據(jù)個(gè)案情況上下浮動(dòng);第二,根據(jù)非法所得和違法行為經(jīng)濟(jì)收益確定額外罰款,總罰款額為以上兩項(xiàng)的總和。具體而言,第一項(xiàng)處罰依據(jù)中的初始罰款數(shù)額是由違法行為嚴(yán)重等級(jí)和過錯(cuò)程度所決定,違法行為嚴(yán)重等級(jí)分為6等,分別對(duì)應(yīng)不同的違法行為,過錯(cuò)程度分為無意、疏忽、放任和有意4種形態(tài)。處罰區(qū)間表格將違法行為嚴(yán)重等級(jí)和過錯(cuò)程度相結(jié)合,有利于執(zhí)法人員對(duì)個(gè)案的主客觀情節(jié)要件進(jìn)行統(tǒng)一判斷。具體如表1所示。

表1 《馬格努森-史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)管理法》的處罰模型

依表1選取初始罰款數(shù)額后,執(zhí)法人員可以根據(jù)當(dāng)事人的歷史違法記錄、捕魚用途(商用或娛樂)、事后表現(xiàn)(抗拒或配合)在表格規(guī)定的區(qū)間內(nèi)選定第一項(xiàng)的處罰數(shù)額。第二項(xiàng)處罰依據(jù)為當(dāng)事人非法活動(dòng)的收益和附加經(jīng)濟(jì)價(jià)值,第一、二項(xiàng)處罰數(shù)額相加即為執(zhí)法人員做出的最后處罰結(jié)果。明確的處罰規(guī)則會(huì)對(duì)執(zhí)法過程起到指導(dǎo)和規(guī)范作用,并且在一定程度上節(jié)約了培養(yǎng)復(fù)合型高端執(zhí)法人員的時(shí)間和資源,因此建議我國的裁量基準(zhǔn)參照美國漁業(yè)執(zhí)法模式,以省為單位制定處罰區(qū)間表。參考張明楷[4]教授提出的“責(zé)任刑與預(yù)防刑”觀點(diǎn),建議處罰區(qū)間表按照客觀侵害法益的違法性要素制定,用以初步明確當(dāng)事人責(zé)任行政處罰的范圍。之后執(zhí)法人員縱觀全案的具體情況,在相應(yīng)區(qū)間內(nèi)依據(jù)當(dāng)事人不滿16周歲,事后積極補(bǔ)救等從輕、減輕情節(jié),在區(qū)間內(nèi)從寬處罰;或根據(jù)違法行為的規(guī)模較大,當(dāng)事人暴力抗法等特殊情節(jié)作為從重、加重情節(jié),在區(qū)間內(nèi)從嚴(yán)處罰。如此也符合國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中“合理劃分裁量階次,同時(shí)綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素,并運(yùn)用數(shù)學(xué)模型等方式,以便將裁量因素與階次劃分有效結(jié)合”的思想。

(3)裁量基準(zhǔn)的制定可以參考部分地區(qū)的執(zhí)法規(guī)則?！侗本┦谐枪軋?zhí)法系統(tǒng)實(shí)施行政處罰自由裁量權(quán)一覽表(草案)》中根據(jù)違法行為發(fā)生的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害程度,確定了影響行政處罰罰款數(shù)額的4個(gè)主要因素:區(qū)域因素、情節(jié)因素、變量因素和系數(shù)因素,據(jù)此設(shè)計(jì)了處罰計(jì)算公式:罰款數(shù)額=罰款基數(shù)×(基準(zhǔn)系數(shù)+區(qū)域系數(shù)+情節(jié)系數(shù)+變量系數(shù))。其中罰款基數(shù)為法定處罰幅度內(nèi)的最低罰款額或者指定罰款額;區(qū)域系數(shù)按照2008年北京奧運(yùn)會(huì)時(shí)期“平安北京”所確定的嚴(yán)格控制地區(qū)、重點(diǎn)管理地區(qū)和日常管理地區(qū)3類地區(qū)確定,天安門、北京站等69個(gè)一類嚴(yán)格控制地區(qū)的區(qū)域系數(shù)為2,平安大街等191個(gè)二類重點(diǎn)地區(qū)的系數(shù)為1,其余地區(qū)系數(shù)為0;情節(jié)系數(shù)按照“是否屢罰屢犯、暴力抗法”等因素確定,系數(shù)可以累積;變量系數(shù)根據(jù)與違法事實(shí)密切相關(guān)的面積、體積、數(shù)量、長度、位置、距離、持續(xù)時(shí)間等因素確認(rèn)[5]。如此詳細(xì)的罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的確有利于增強(qiáng)執(zhí)法透明度,但實(shí)踐中難免會(huì)產(chǎn)生以下問題:第一,當(dāng)個(gè)案中具有諸多加重情節(jié)或影響較大時(shí),情節(jié)系數(shù)或變量系數(shù)會(huì)偏高,那么通過公式計(jì)算得出的罰款數(shù)額可能會(huì)超過法律規(guī)定的處罰上限。第二,該公式的設(shè)立目的之一應(yīng)是為了“相同情況相同處理”,因此規(guī)定了情節(jié)系數(shù)和變量系數(shù),可見其對(duì)比案件情況異同的重心在于違法情況。但即使違法情況完全相同的案件也并非一定是“同案”,還要考慮違法行為人的自身狀況等。若執(zhí)法人員機(jī)械地按照公式進(jìn)行處罰就相當(dāng)于完全杜絕了自由裁量空間,反倒不利于伸張個(gè)案正義。因此裁量基準(zhǔn)的制定要避開其不當(dāng)之處,吸收其亮點(diǎn),如劃分區(qū)域設(shè)定處罰檔次。《漁業(yè)法》針對(duì)各種違法捕撈行為規(guī)定了不同情節(jié)嚴(yán)重程度下的處罰標(biāo)準(zhǔn),但情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)卻有待細(xì)化。行政機(jī)關(guān)在制定行政處罰裁量基準(zhǔn)時(shí),可以將水域以非主要支流進(jìn)行劃分,如在長江的主干流或通江支流進(jìn)行電毒炸的,同等行為的危害影響會(huì)大于非主要支流,因此要酌定提升處罰檔次。

4.3 司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)外部審查

通過行政裁量基準(zhǔn)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的途徑能夠有效地規(guī)范行政自由裁量,但客觀的裁量基準(zhǔn)在制定過程中需要主觀的價(jià)值判斷,存在判斷偏差的風(fēng)險(xiǎn),因此需要司法審查予以補(bǔ)充。但鑒于目前我國司法改革還在進(jìn)行之中,要求司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的實(shí)體進(jìn)行嚴(yán)格的合理性審查,未免顯得有些操之過急,因此司法機(jī)關(guān)在審查被訴的具體行政行為時(shí),至少就其依據(jù)的行政裁量基準(zhǔn)的形式問題加以審查,如制定過程中是否做到公眾參與、是否與法律規(guī)定的處罰種類與幅度一致等。實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰時(shí)會(huì)告知其適用的法律,很少會(huì)告知當(dāng)事人其依據(jù)的行政裁量基準(zhǔn),以至于當(dāng)事人在起訴時(shí)很難針對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的合法性提出審查要求。因此,在當(dāng)事人提出審查行政裁量基準(zhǔn)的訴求時(shí),建議司法機(jī)關(guān)除了審查其形式問題外,針對(duì)其實(shí)體內(nèi)容也進(jìn)行一定的合理性審查。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相比,其對(duì)于比例原則的理解和認(rèn)定更準(zhǔn)確,因此建議司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行目的審查,考慮相關(guān)因素審查以及公正審查。

5 結(jié)語

“情節(jié)嚴(yán)重”這一概念的認(rèn)定問題,不僅關(guān)系到行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出處罰決定的合理性,由于其中涉及“行刑銜接”的移送標(biāo)準(zhǔn),還關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)立案追訴的充分性。法律制度向人道主義發(fā)展是時(shí)代的必然選擇,但這并不意味著放縱違法行為人,法治社會(huì)的內(nèi)涵之一就是違法必究。新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展需要法治護(hù)航,而法律的生命力在于實(shí)施。為了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,以及法治環(huán)境的公平正義,明確“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),解決行政機(jī)關(guān)執(zhí)法困境,是筑牢法治社會(huì)之基的有效途徑。