海島生態(tài)補(bǔ)償研究綜述

崔旺來(lái),奚恒輝,陳駿玲

(1.浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 舟山 316022;2.浙江海洋大學(xué)海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 舟山 316022)

0 引言

生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,以政府和市場(chǎng)等手段,調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[1]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的八大制度之一,建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要抓手,也是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的必要環(huán)節(jié)[2]。目前,無(wú)論是在學(xué)術(shù)研究[3-6]還是國(guó)家政策制定方面[7-9],生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注和應(yīng)用都越來(lái)越廣泛。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出到“2020年,實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”[7]。

海島是我國(guó)國(guó)土的重要組成部分,也是重要的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和載體,更是海洋保護(hù)與利用的重要支點(diǎn)[10]。海島生態(tài)環(huán)境脆弱,一旦遭受破壞難以修復(fù)[11-12]。但是近年來(lái),隨著人們對(duì)海島資源利用和開(kāi)發(fā)程度的加劇,海島島體破壞,植被砍伐等現(xiàn)象層出不窮,海島生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！度珖?guó)海島保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃》指出“開(kāi)展海島生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估、生態(tài)損害和生態(tài)補(bǔ)償研究”[13]。但是,相比于流域、森林等領(lǐng)域,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐都還比較缺乏。此外,在海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐過(guò)程中也逐漸出現(xiàn)一些問(wèn)題困擾著研究者和決策者。因此,需要對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)、全面的梳理和總結(jié),為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步研究和實(shí)踐提供參考和依據(jù)。

1 海島生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念與西方國(guó)家“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”(Payment for Ecological Services,PES)比較接近。國(guó)際上比較主流并產(chǎn)生較大影響的關(guān)于PES的定義是Sven Wunder[14]對(duì)PES的定義,即PES是生態(tài)環(huán)境服務(wù)使用者和生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者之間的自愿交易,這種交易是以協(xié)定的自然資源管理方式獲得外部生態(tài)環(huán)境服務(wù)為支付的條件。它的原則是生態(tài)系統(tǒng)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者支付相應(yīng)費(fèi)用,以激勵(lì)服務(wù)提供者持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。國(guó)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償理論是在對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償和礦區(qū)恢復(fù)等實(shí)踐探索中逐步演化并發(fā)展起來(lái)的[15]。隨后生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)治理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)中得到廣泛的研究應(yīng)用并取得了顯著效果。海島是重要生態(tài)功能的儲(chǔ)存庫(kù)[16],是兼具海洋和陸地特點(diǎn)的生態(tài)空間[17],是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托,是構(gòu)建海洋生態(tài)文明的藍(lán)色屏障[18]。目前,我國(guó)海島資源開(kāi)發(fā)利用的程度不斷加劇,生態(tài)補(bǔ)償作為海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要措施之一逐漸得到重視和應(yīng)用。但是由于各學(xué)者學(xué)科背景的差異以及研究領(lǐng)域的不同,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钌形葱纬杀容^統(tǒng)一、公認(rèn)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

李峰[19]認(rèn)為無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就是按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則,要求生態(tài)破壞者對(duì)受損或者由于保護(hù)而放棄未來(lái)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償,或者通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)修復(fù)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成的生態(tài)環(huán)境損壞,最終實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)與自然界的和諧發(fā)展。李曉冬等[20]認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用,達(dá)到“破壞者賠償、使用者付費(fèi),保護(hù)者補(bǔ)償”的效果,從而保障海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的一種制度或機(jī)制。李鋒與李曉東等學(xué)者是國(guó)內(nèi)最早思考和研究海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊慌鷮W(xué)者,他們對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵界定同時(shí)包含了海島生態(tài)的損害性賠償和海島生態(tài)的保護(hù)性補(bǔ)償,沒(méi)有將兩者區(qū)分開(kāi)。另外一些學(xué)者則認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償更側(cè)重于一種激勵(lì)性的手段,強(qiáng)調(diào)“保護(hù)者補(bǔ)償”這個(gè)原則。如馬驍駿等[21]認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)各方利益、鼓勵(lì)海島生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)海島地區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。劉超等[22]認(rèn)為無(wú)居民海島生態(tài)補(bǔ)償是指政府及海島管理部門(mén)將海島生態(tài)保護(hù)成本、開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)成本及生態(tài)服務(wù)價(jià)值納入核算體系,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或市場(chǎng)交易等行政及市場(chǎng)方式,對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)商的生態(tài)保護(hù)行為給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)手段。

總的來(lái)看,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵分為兩個(gè)方面,一方面是海島生態(tài)破壞者對(duì)遭受損害的群體和個(gè)人進(jìn)行損害性賠償,以減少海島生態(tài)損害行為;另一方面是生態(tài)受益者、使用者對(duì)海島生態(tài)的保護(hù)者進(jìn)行激勵(lì)性補(bǔ)償,以促進(jìn)保護(hù)海島生態(tài)行為,增加海島生態(tài)效益。但是隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究和發(fā)展,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵也更加強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行激勵(lì)性補(bǔ)償這個(gè)原則。

2 海島生態(tài)補(bǔ)償主客體

生態(tài)補(bǔ)償主客體研究即“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”,為構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn),是后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制深入實(shí)施的重要支撐[23]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對(duì)許多利益主體之間的責(zé)任和權(quán)利的一種平衡和再分配機(jī)制[24]。海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定是海島生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ),一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。

馬驍駿等[21]以受益和損益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的劃分。將相關(guān)利益群體分為“損害者”“受損者”“受益者”“生態(tài)保護(hù)者”。其中“損害者”指的是對(duì)海島生態(tài)環(huán)境造成破壞的群體或個(gè)人。“受損者”包括兩方面,一是由于海島生態(tài)破壞遭受損失的直接或間接受損者,二是因保護(hù)生態(tài)而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的利益受損者?！笆芤嬲摺笔侵钢苯踊蜷g接受益于海島生態(tài)環(huán)境的群體或個(gè)人?！吧鷳B(tài)保護(hù)者”指的是對(duì)海島生態(tài)進(jìn)行保護(hù)并做出貢獻(xiàn)的個(gè)人或群體。姚秋芬[25]在進(jìn)行中國(guó)海島旅游開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究時(shí),認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括在海島旅游資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中獲得了相應(yīng)的利益卻沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的企業(yè)和個(gè)人、各級(jí)政府和海島旅游資源管理行政部門(mén)以及涉及環(huán)境保護(hù)的非政府組織等,客體包括由于海島環(huán)境破壞遭受損失的海島當(dāng)?shù)鼐用褚约吧鷳B(tài)環(huán)境本身。肖建紅等[26]通過(guò)研究海島旅游綠色發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),闡述了海島旅游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,明確了相關(guān)主客體,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是進(jìn)入景區(qū)并消費(fèi)生態(tài)資源和產(chǎn)品的各類(lèi)游客,客體則是提供生態(tài)資源以及維護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)的管理者和其他個(gè)人或組織。本研究也搜集了一些海島生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實(shí)例進(jìn)行研究(表1),以進(jìn)一步明確海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w。

表1 部分海島生態(tài)補(bǔ)償研究案例

從現(xiàn)有的研究和實(shí)踐來(lái)看,海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的確定是按照“破壞者賠償、使用者付費(fèi),保護(hù)者補(bǔ)償”的原則進(jìn)行。如馬曉駿[21]、姚秋芬等[25]以及表1中實(shí)例1,強(qiáng)調(diào)在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)海島生態(tài)造成損害的個(gè)人和群體對(duì)海島生態(tài)進(jìn)行損害性補(bǔ)償(賠償)。而肖建紅等[26]以及表1中實(shí)例2、實(shí)例3,認(rèn)為作為海島生態(tài)的使用者或受益者(游客等)要對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行付費(fèi)補(bǔ)償。此外國(guó)家作為海島生態(tài)系統(tǒng)的所有者以及國(guó)民意志的代表,需要對(duì)海島生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé),即如表1中實(shí)例4、實(shí)例5、實(shí)例6體現(xiàn)的則是國(guó)家或地方通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)海島生態(tài)的保護(hù)者(地方政府或個(gè)人)進(jìn)行補(bǔ)償,以激勵(lì)和促進(jìn)其對(duì)海島生態(tài)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的行為。

綜上,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括海島生態(tài)的受益者、使用者以及對(duì)海島生態(tài)環(huán)境造成破壞的個(gè)人或群體,客體則是海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、利益受損者以及海島生態(tài)環(huán)境本身?？傊?海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定應(yīng)該根據(jù)相關(guān)利益群體在海島生態(tài)損害或保護(hù)中的責(zé)任和權(quán)利關(guān)系加以確定。

3 海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч涂尚行訹15],合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠充分調(diào)動(dòng)生態(tài)服務(wù)提供者參與生態(tài)保護(hù)的積極性[32],同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算量化是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵和難點(diǎn)[33]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低則會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償制度效率低下,若補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)高,則會(huì)導(dǎo)致相關(guān)利益方失去生產(chǎn)積極性[34]。

總的來(lái)看,目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算主要有基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的核算[35-37],基于機(jī)會(huì)成本的核算[38-40],以及基于意愿調(diào)查(支付意愿、受償意愿)的核算[41-43]。也有一些學(xué)者運(yùn)用多種方法綜合評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[44-46]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法是通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行量化估算,進(jìn)而確定相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。機(jī)會(huì)成本法則是通過(guò)對(duì)生態(tài)保護(hù)者由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的機(jī)會(huì)成本或應(yīng)有的收益進(jìn)行估算,從而計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。根據(jù)Macmillan的研究結(jié)果,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者的機(jī)會(huì)成本直接相關(guān)的[47-48]。意愿調(diào)查法是通過(guò)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償中各相關(guān)利益群體的支付意愿和受償意愿進(jìn)行調(diào)查,進(jìn)而確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。

在海島領(lǐng)域,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐都還比較缺乏,在已有的一些海島生態(tài)補(bǔ)償研究和實(shí)踐中,基本上也是采用以上幾種方法進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。如肖建紅等[28]運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)法和條件價(jià)值法對(duì)普陀山島、桃花島等4個(gè)海島旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了估算。肖建紅等[49]運(yùn)用海洋漁業(yè)生態(tài)標(biāo)簽制度(MFELS)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(PES)和市場(chǎng)替換法(MRM)對(duì)海島旅游綠色發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了研究。汪運(yùn)波等[27]通過(guò)生態(tài)足跡法估算了海島型旅游目的地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

這些關(guān)于海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法各有利弊及其適用范圍。對(duì)于能夠估算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值或損害價(jià)值的海島可采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法。這種方法計(jì)算客觀,結(jié)果能夠很大程度上反映生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值,但是數(shù)據(jù)需求大,計(jì)算復(fù)雜。對(duì)于難以直接估算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值或生態(tài)損害價(jià)值的可以采用機(jī)會(huì)成本法估算海島生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)“損益者”損失的機(jī)會(huì)成本從而計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),或者采取條件價(jià)值法來(lái)了解利益相關(guān)者的支付意愿和受償意愿從而估算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前這兩種方法應(yīng)用比較廣泛,但是操作過(guò)程中受人為因素的影響較大。在實(shí)際的應(yīng)用過(guò)程中,通常會(huì)采取兩種及以上的方法來(lái)綜合估算海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)例還非常匱乏,應(yīng)該增加海島產(chǎn)權(quán)交易實(shí)例和海島生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例,推動(dòng)海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系的完善。

4 海島生態(tài)補(bǔ)償方式與途徑

通過(guò)哪種方式或途徑進(jìn)行補(bǔ)償對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果的好壞有著直接影響。制定補(bǔ)償方式時(shí),首先應(yīng)該考慮補(bǔ)償方式是否符合實(shí)際主體的屬性以及補(bǔ)償對(duì)象的屬性,其次還應(yīng)考慮實(shí)際的開(kāi)發(fā)活動(dòng)類(lèi)型、補(bǔ)償方式的實(shí)際可行性、補(bǔ)償方式的可持續(xù)性等[50]。

目前,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞桨ㄙY金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)取Ｆ渲?資金補(bǔ)償是最直接的補(bǔ)償方式,應(yīng)用也最為廣泛。目前海島生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域最主要的資金補(bǔ)償方式包括海島游客對(duì)海島居民支付的現(xiàn)金、資源使用費(fèi)、生態(tài)破壞賠償金等;實(shí)物補(bǔ)償能夠提高物質(zhì)使用效率,解決受補(bǔ)償者部分生產(chǎn)要素和生活要素,改善受補(bǔ)償者的生產(chǎn)和生活條件,增強(qiáng)生產(chǎn)能力[51],主要包括海島生態(tài)破壞者或生態(tài)“受益者”對(duì)生態(tài)“損益者”提供同一實(shí)物或等價(jià)實(shí)物的補(bǔ)償。政策補(bǔ)償是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力和機(jī)會(huì)補(bǔ)償。具體分為兩個(gè)方面:一是國(guó)家授權(quán)地方政府,可以根據(jù)本地區(qū)海島開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況,具有制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇。二是各級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償客體實(shí)施優(yōu)惠政策[25]。

生態(tài)補(bǔ)償途徑包括政府補(bǔ)償途徑和市場(chǎng)化補(bǔ)償途徑。目前,我國(guó)海島生態(tài)補(bǔ)償仍然是以政府為主導(dǎo),比如“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”專(zhuān)項(xiàng)資金以及“中央海島和海域保護(hù)資金”。政府補(bǔ)償途徑對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有較大的推動(dòng)作用,但是也逐漸暴露出資金缺口大、覆蓋不夠全面、補(bǔ)償差異化體現(xiàn)不足等問(wèn)題。陳燕玉[52]認(rèn)為在新時(shí)代應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,大力引進(jìn)市場(chǎng)化補(bǔ)償方式。李文華等[53]認(rèn)為政府要加大對(duì)企業(yè)的激勵(lì),提供資金、技術(shù)等支持,并鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)建立生態(tài)補(bǔ)償基金,以促進(jìn)補(bǔ)償途徑的多樣化。此外,2018年12月《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中也明確指出“亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”[8]。因此推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化勢(shì)在必行。

5 海島生態(tài)補(bǔ)償政策與法律

生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吲c法律既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐表現(xiàn),也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹我约皩?shí)施依據(jù)。本研究按照時(shí)間順序梳理了國(guó)家及地方關(guān)于海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┲饕恼吲c法律。為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步研究和實(shí)踐提供參考。

自1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》首次提出“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的環(huán)境保護(hù)方針后[54],我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償在政策和法律層面陸續(xù)發(fā)展起來(lái)。隨后《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》、“十七大報(bào)告”“十八大報(bào)告”、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出要求,指明方向。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,這在法律上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了明確,從此我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階。隨后國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出,“加快推進(jìn)法制建設(shè),研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例,鼓勵(lì)各地出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件,不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法制化”[7]。2019年《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》提出“到2020年,市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立,全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性有效提升,受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境初步形成”[8]。這極大地推進(jìn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化進(jìn)程。2019年11月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》提出“到2022年,生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作取得階段性進(jìn)展,資金使用效益有效提升,生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng),生態(tài)保護(hù)者的主動(dòng)參與度明顯提升,與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立”[55]。各種政策法規(guī)的出臺(tái)使生態(tài)補(bǔ)償逐漸走向規(guī)范化和制度化(圖1)。

圖1生態(tài)補(bǔ)償國(guó)家層面的主要政策與法律

海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)是在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償總體政策法規(guī)下發(fā)展的。2010年3月《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》正式實(shí)施,海島保護(hù)正式進(jìn)入法制化的軌道。隨后2012年4月,《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》中明確指出“國(guó)家依法安排海島保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金,用于海島的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動(dòng),國(guó)家在海島收取的各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償資金要專(zhuān)項(xiàng)用于海島生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)”[56]。2017年2月《全國(guó)海島保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃》出臺(tái),明確指出“開(kāi)展海島生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估、生態(tài)損害和生態(tài)補(bǔ)償研究”[13]。期間各地也出臺(tái)了一些關(guān)于海島、海洋的生態(tài)補(bǔ)償政策法律,如,2018年4月廈門(mén)出臺(tái)了《廈門(mén)市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》;2019年6月山東出臺(tái)了《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》,7月出臺(tái)了《山東省長(zhǎng)島海洋生態(tài)保護(hù)條例》;2019年10月廣西出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》。這些條例或辦法都對(duì)海域海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定。海島生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和發(fā)展離不開(kāi)相關(guān)政策法律的支撐,加快出臺(tái)海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī),推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償制度化和法制化任重道遠(yuǎn)。

6 總結(jié)與展望

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì),海島是海洋的重要組成成分,建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)離不開(kāi)對(duì)海島的科學(xué)開(kāi)發(fā)與保護(hù)。隨著人類(lèi)對(duì)海島的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用,海島生態(tài)問(wèn)題日益受到關(guān)注,而海島生態(tài)補(bǔ)償作為海島生態(tài)保護(hù)和海島可持續(xù)發(fā)展的有效手段和機(jī)制,必將得到更廣泛和深入的研究。目前學(xué)者對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳研纬梢欢ɑA(chǔ),海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯矿w系已經(jīng)初步構(gòu)建;補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵已有比較明晰的認(rèn)識(shí);補(bǔ)償?shù)闹骺腕w得到初步的界定;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算方法有一定的應(yīng)用;補(bǔ)償方式不斷拓展。但是總的來(lái)看,海島生態(tài)補(bǔ)償無(wú)論是理論研究還是實(shí)際應(yīng)用仍非常薄弱,一些關(guān)鍵問(wèn)題尚待深入研究。

加強(qiáng)海島生態(tài)補(bǔ)償研究跨學(xué)科交流合作。海島生態(tài)補(bǔ)償不僅涉及海島生態(tài)保護(hù),還涉及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、陸海統(tǒng)籌治理、社會(huì)公平等其他方面。如海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定涉及法律關(guān)系的確認(rèn)以及產(chǎn)權(quán)的界定;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算涉及生態(tài)評(píng)估、經(jīng)濟(jì)核算;補(bǔ)償方式的選擇涉及社會(huì)效益、政府管理等。因此,需要綜合應(yīng)用生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的知識(shí)來(lái)研究海島生態(tài)補(bǔ)償。加強(qiáng)跨學(xué)科、交叉融合的研究也有利于海島生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)一步向縱深發(fā)展。此外,還要加強(qiáng)遙感等地理信息技術(shù)在海島生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用,同時(shí)運(yùn)用統(tǒng)計(jì)與計(jì)量分析手段推動(dòng)海島生態(tài)補(bǔ)償研究向科學(xué)化、精確化發(fā)展。

完善海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵囊彩请y點(diǎn)?？偟膩?lái)看,專(zhuān)門(mén)針對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究和實(shí)踐都還十分匱乏,對(duì)于已有的幾種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法,應(yīng)該根據(jù)其適用性、可行性以及具體情況選擇應(yīng)用。未來(lái),海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算應(yīng)該更加科學(xué)化、系統(tǒng)化,要進(jìn)一步應(yīng)用地理信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的最新研究成果,拓寬海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂惴椒?使海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算系統(tǒng)化和規(guī)范化,并建立海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。

拓寬海島生態(tài)補(bǔ)償方式。目前海島生態(tài)補(bǔ)償仍然是以國(guó)家的專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)償以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,這在一定程度上支持了海島生態(tài)的保護(hù),但也限制了海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展。因此,未來(lái)的海島生態(tài)補(bǔ)償既要加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,加強(qiáng)地方政府與海島管理部門(mén)對(duì)海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?更加充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置效率,比如進(jìn)一步建設(shè)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、完善自然資源有償使用制度等。積極調(diào)動(dòng)民間資源和力量,努力探索多元化、市場(chǎng)化的海島生態(tài)補(bǔ)償方式和資金渠道。

豐富海島生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例,加快海島生態(tài)補(bǔ)償法制化。目前海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)例和產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)例都還十分匱乏,導(dǎo)致海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足,這在很大程度上制約了海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算以及市場(chǎng)化運(yùn)行的步伐。因此政府應(yīng)該進(jìn)一步引導(dǎo)海島產(chǎn)權(quán)交易,完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),大力推廣海島生態(tài)補(bǔ)償制度在海島生態(tài)保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和實(shí)施,推動(dòng)海島生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化。建立海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y料庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù),為補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步實(shí)施和研究提供支撐。此外,還要進(jìn)一步完善海島生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系,加快海島生態(tài)補(bǔ)償制度化、法制化進(jìn)程,為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供制度保障。