農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀及加強(qiáng)PPP融資模式應(yīng)用的對(duì)策

成姿

（1.江西理工大學(xué)，江西南昌330013；2.國(guó)網(wǎng)江西省電力有限公司浮梁縣供電分公司，江西浮梁333000）

自我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施工作全面深入開(kāi)展以來(lái)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題始終是黨和國(guó)家高度重視的難題。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村污水綜合治理設(shè)施運(yùn)行率少于30%，盡管治理水平已有大幅提高，但是仍是一塊短板。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村污水綜合治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和應(yīng)用效率并不高。其原因主要在于，治理過(guò)程中未充分考慮地方政府財(cái)力有限、農(nóng)村居住分散等實(shí)際情況，而直接生搬硬套城市治污方法，從治理設(shè)施結(jié)構(gòu)到治理技術(shù)均不夠規(guī)范，致使目前農(nóng)村污水治理成效甚微。近年來(lái)，在進(jìn)一步規(guī)范和加快推廣農(nóng)村政府與企業(yè)和社會(huì)國(guó)有資本直接合作（Public—Private—Partnership，PPP）管理模式下，自動(dòng)化程度較高的百?lài)嵓?jí)規(guī)模的農(nóng)村污水處理生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備、與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境緊密融合的農(nóng)村生態(tài)水處理技術(shù)以及現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)思維下的新型自動(dòng)化管理模式已被認(rèn)為是未來(lái)農(nóng)村污水處理生產(chǎn)技術(shù)的主要發(fā)展趨勢(shì)［1］。

1 農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)包括4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，60萬(wàn)個(gè)行政村，250萬(wàn)個(gè)自然村，約7億農(nóng)村人口，農(nóng)村生活污水排放量平均約為5 000萬(wàn)t/d。國(guó)家審計(jì)署正式發(fā)布的2018年第2號(hào)審計(jì)公告，江蘇省7個(gè)縣（含地級(jí)市、區(qū)）在實(shí)施全覆蓋拉網(wǎng)式的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目中建設(shè)的195個(gè)農(nóng)村污水處理生產(chǎn)技術(shù)設(shè)施，其中有146個(gè)項(xiàng)目存在閑置，涉及項(xiàng)目總投資10 449.77萬(wàn)元，真正運(yùn)行率遠(yuǎn)達(dá)不到10%。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村污水處理設(shè)施有相當(dāng)大的比例處于“曬太陽(yáng)”狀態(tài)，部分設(shè)施僅建好兩三年，就難以正常運(yùn)行。小而散、監(jiān)管不力、管網(wǎng)問(wèn)題多、污水處理設(shè)施閑置等對(duì)農(nóng)村水務(wù)市場(chǎng)造成了嚴(yán)重不良影響，而農(nóng)村污水設(shè)備運(yùn)營(yíng)難是其中最根本的問(wèn)題。農(nóng)村污水治理市場(chǎng)需求旺盛，污水處理項(xiàng)目建設(shè)重建設(shè)輕運(yùn)維監(jiān)管，暴露出諸多問(wèn)題，農(nóng)村污水治理任重而道遠(yuǎn)。

1.2 農(nóng)村污水治理存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)農(nóng)村污水收集和治理問(wèn)題一直都是人居環(huán)境整治的突出短板。短期內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)“建得好、用得起、管得住”是農(nóng)村污水治理的難題。盡管部分地區(qū)污水收集“主管網(wǎng)”已基本成型，但是從主管道延伸至農(nóng)戶(hù)的“毛細(xì)管網(wǎng)”尚未建立，普遍存在雨污不分流，沉淀池、檢查井標(biāo)高及污水位置管理設(shè)置不規(guī)范等污水處理問(wèn)題。農(nóng)村生活污水的治理基礎(chǔ)設(shè)施及管網(wǎng)投資建設(shè)成本高、運(yùn)行費(fèi)用無(wú)保障等，導(dǎo)致污水處理基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)；農(nóng)村污水管理難度大，長(zhǎng)期缺乏配套的專(zhuān)業(yè)處理設(shè)施運(yùn)行技術(shù)以及管理人員、群眾環(huán)保意識(shí)弱等，造成農(nóng)村污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)行。有些已建的農(nóng)村污水處理系統(tǒng)，因設(shè)施基建投資大、運(yùn)行費(fèi)用高、專(zhuān)業(yè)污水處理技術(shù)力量和設(shè)備不足以及日常維護(hù)進(jìn)度跟不上等因素，普遍處于閑置狀態(tài)，污水治理效果不理想［2］?！靶《ⅰ薄笆ПO(jiān)管”“污水處理設(shè)施大量閑置”等現(xiàn)象構(gòu)成了我國(guó)目前農(nóng)村新建污水處理的普遍性現(xiàn)狀。

2 農(nóng)村污水治理實(shí)施PPP模式的必要性

PPP模式是我國(guó)近幾年興起的一項(xiàng)項(xiàng)目運(yùn)作模式，企業(yè)與政府進(jìn)行合作，企業(yè)通過(guò)提供有償服務(wù)，實(shí)現(xiàn)民眾、企業(yè)、政府三方共贏。2014年起，中華人民共和國(guó)財(cái)政部及發(fā)展和改委委員會(huì)開(kāi)始大規(guī)模推廣PPP模式，至今，PPP模式經(jīng)歷了高速發(fā)展。2017年7月，財(cái)政部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，要求政府參與新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目向PPP轉(zhuǎn)型，PPP模式將繼續(xù)深化并加速落地。污水處理行業(yè)作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，近年來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好，勢(shì)頭強(qiáng)勁，在PPP模式催化訂單加速釋放和社會(huì)資本投資力度不斷增強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力下，行業(yè)內(nèi)公司業(yè)績(jī)保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。2018年2月最新公布的第四批PPP示范項(xiàng)目共396個(gè)，其中污水處理項(xiàng)目達(dá)36個(gè)，占比9.09%，比例達(dá)到新高，總投資約150億元，這些項(xiàng)目的開(kāi)展帶動(dòng)了大批社會(huì)資本投入污水處理行業(yè)，有效促進(jìn)了污水處理企業(yè)發(fā)展壯大。

農(nóng)村污水治理過(guò)程中，單單依靠政府的財(cái)政力量已難以滿(mǎn)足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額資金投資，特別是在能源、環(huán)保、交通、衛(wèi)生及其他公用設(shè)施上所需的技術(shù)、資金極其短缺，以上均為國(guó)內(nèi)社會(huì)資本以PPP方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。政府利用PPP模式對(duì)農(nóng)村污水領(lǐng)域進(jìn)行治理，一方面可以有效吸收社會(huì)資本，充分地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)農(nóng)村環(huán)境資源治理服務(wù)商的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、服務(wù)優(yōu)勢(shì)，幫助地方政府解決技術(shù)方面的瓶頸和難題；另一方面可以大大減輕地方政府的社會(huì)責(zé)任負(fù)擔(dān)，減少費(fèi)用，降低成本［3］。

3 利用PPP模式治理農(nóng)村污水的有效措施

目前，農(nóng)村污水治理項(xiàng)目無(wú)論從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實(shí)選擇上，PPP模式均具備其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施操作過(guò)程中，仍需關(guān)注諸多方面。

3.1 合理確定邊界條件，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

目前，農(nóng)村各地區(qū)的區(qū)域結(jié)構(gòu)差別較大，需按照農(nóng)村各地區(qū)的差異，因地制宜采用最適合的污水處理技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)處理模式，合理明確項(xiàng)目間合作的邊界條件、合作內(nèi)容，劃分政府和企業(yè)社會(huì)對(duì)資本責(zé)權(quán)，確定政府和企業(yè)社會(huì)對(duì)資本的利益和風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)的方式，合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 高效區(qū)域統(tǒng)籌安排

目前，農(nóng)村多數(shù)地區(qū)居民住宅區(qū)域分散，無(wú)法形成規(guī)模效益，若按各行政村單獨(dú)立項(xiàng)審批實(shí)施污水治理項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)小型項(xiàng)目居多，前期費(fèi)用翻倍增加。因此，政府相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)統(tǒng)籌安排，成立項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村污水處理項(xiàng)目整體打包，進(jìn)行捆綁實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理，以提升項(xiàng)目的規(guī)模效益，提高項(xiàng)目收益能力，吸引實(shí)力過(guò)硬的社會(huì)資本。

3.3 加強(qiáng)政府專(zhuān)項(xiàng)資金整合

目前，農(nóng)村污水處理項(xiàng)目多由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個(gè)行業(yè)主管部門(mén)分管，均有各類(lèi)政府專(zhuān)項(xiàng)資金，可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支付。政府在扶持污水治理項(xiàng)目的同時(shí)可整合不同渠道下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)資金，根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來(lái)源和用途要求，合理規(guī)劃安排，利用好各項(xiàng)補(bǔ)助資金，可提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益，減輕財(cái)政支付壓力。

3.4 完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村污水治理的價(jià)格形成機(jī)制仍不完善，農(nóng)戶(hù)繳費(fèi)制度推廣仍具有一定難度。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極探索農(nóng)戶(hù)繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制，結(jié)合財(cái)政承受能力、建設(shè)所需成本、農(nóng)村居民意愿綜合考慮，合理確定服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制。

3.5 建立合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村污水治理項(xiàng)目，在誰(shuí)污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)付費(fèi)無(wú)法推行的情況下，設(shè)置合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對(duì)于財(cái)力不足的縣域，地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府各類(lèi)資金，支持農(nóng)村污水治理；有條件的縣域可將污水治理項(xiàng)目與園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)和建設(shè)，從而增加運(yùn)營(yíng)第三方收益來(lái)源。

3.6 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性

農(nóng)村污水處理與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性；應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本與村民自治組織積極參與污水治理項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施，推行農(nóng)村清潔員制度，通過(guò)分散式污水垃圾的資源化利用，完善與農(nóng)戶(hù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

3.7 加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督考核

為確保農(nóng)村污水治理項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，建立績(jī)效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過(guò)建立戶(hù)、村、鎮(zhèn)、縣（旗）的多級(jí)監(jiān)督管理考核機(jī)制，設(shè)立績(jī)效考核小組，確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效率和效果。