我國滑雪旅游政策文本的量化分析（1996—2019年）

姚小林 鐘偉

摘 要：滑雪旅游政策是黨和國家為實現(xiàn)滑雪旅游良性發(fā)展目標而確定的標準與準則，是滑雪旅游發(fā)展的風向標。本文采用文獻資料、內(nèi)容分析、數(shù)理統(tǒng)計等研究方法，對1996—2019年間的滑雪旅游政策從政策年度特征、政策作用對象、政策主體、政策工具、政策力度等方面進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：我國滑雪旅游政策總量不足，尚未建立完善的滑雪旅游政策體系;政策頒布主體集中，國家政策引導與扶持明顯，但政策文本的落實跟進并沒有充分體現(xiàn);政策剛性具備，但控制職能欠缺，彈性不足。建議：逐步完善我國滑雪旅游政策體系建設;加快特色政策的制定與地方性試點工作;充分利用政策的管控效應，提高政策制定的前瞻性與全局性。

關鍵詞：

滑雪旅游;政策;量化分析

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2021）03-0001-06

Abstract：

Thekiing tourism policy is the standard and criterion established by the party and the state to achieve the goal of the healthy development of skiing tourism.By using the methods of literature， content analysis and mathematical statistics， this paper makes a quantitative analysis of the skiing tourism policy from 1996 to 2019 in terms of policy quantity， policy type and policy strength. It is found that the total amount of ski tourism policies in China is insufficient， and a perfect ski tourism policy system has not been established; the main body of policy promulgation is centralized， and the national policy guidance and support are obvious; the favorable trend of ski tourism policies is beginning to show， and the number is on the rise. Suggestions： gradually improve the construction of Chinas skiing tourism policy system; accelerate the formulation of characteristic policies and local pilot work; accelerate the implementation of policies.

Key words：

Skiing tourism; Policy; Quantitative analysis

滑雪旅游政策是國家行政機構為滿足滑雪旅游需求和促進滑雪旅游行業(yè)整體發(fā)展，將“冷資源變成熱產(chǎn)業(yè)”發(fā)展目標而制定的一系列政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、方法措施等的總稱，是指引滑雪旅游合理規(guī)劃與健康發(fā)展的國家導向與理想路徑，也是規(guī)范滑雪旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的依據(jù)和準則，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和滑雪旅游空間格局形成有著重要的指導意義，有助于滑雪旅游產(chǎn)業(yè)多要素整合發(fā)展。2015年北京聯(lián)合張家口成功申辦2022年冬奧會，習近平總書記也提出了“3億人參與冰雪運動”的戰(zhàn)略目標，特別是我國新疆阿勒泰地區(qū)作為人類滑雪最早起源地得到業(yè)界認可后，我國滑雪旅游開發(fā)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，滑雪漸漸由小眾運動成為大眾健身運動，滑雪旅游后發(fā)優(yōu)勢明顯。但我們清醒的認識到，我國滑雪旅游起步較晚，從產(chǎn)生之初就暴露出諸多問題，如滑雪旅游產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重、旅游市場不規(guī)范競爭惡性循環(huán)、受眾者忠誠度較低、行業(yè)發(fā)展制度環(huán)境不健全等，嚴重影響了我國滑雪旅游的健康發(fā)展。2020年受新冠疫情影響，滑雪旅游產(chǎn)業(yè)全線停擺，受創(chuàng)嚴重，行業(yè)自救能力不足又缺乏國家統(tǒng)籌性政策強力支持[12]，促使我國滑雪旅游的政策環(huán)境與政策管控亟需調(diào)整。目前，國家相繼出臺了一系列政策為滑雪旅游事業(yè)發(fā)展保駕護航，如何從政府干預與制度保障角度助推滑雪旅游發(fā)展成為滑雪旅游良性發(fā)展的關鍵問題。本文以1996—2019年國務院以及旅游管理各職能部門出臺的有關滑雪旅游的政策文本作為研究對象，全面梳理我國滑雪旅游相關政策內(nèi)容，厘清政策發(fā)布的階段、特征、存在問題，以期為滑雪旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 研究樣本與方法

1.1 樣本來源及選取標準

為了更好地引導滑雪旅游發(fā)展，國家各部委和職能部門通過多種政策文本扶持滑雪旅游發(fā)展，為了統(tǒng)計的準確性，本文在挑選樣本時主要參考國家層面的相關政策，廣泛收集我國由國務院、國務院辦公廳、國家旅游局、國家體育總局等出臺的滑雪旅游相關政策作為樣本的基本來源渠道。需要指出的是，由于與滑雪旅游相關的專門性政策很少，很多都是夾雜在其它政策文件中，故從體育產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)主線上尋找與滑雪旅游政策相關的信息，較難形成橫向與縱向之間的對比分析[1]。經(jīng)過遴選與統(tǒng)計，共獲得滑雪旅游政策37件（見表1）。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法 對中國期刊網(wǎng)、中國優(yōu)秀碩博論文、萬方數(shù)據(jù)網(wǎng)就有關相關研究進行檢索，搜集1996—2019年針對滑雪旅游政策問題研究的相關文獻資料。

1.2.2 內(nèi)容分析法 主要是對現(xiàn)有政策文本進行定量分析的客觀研究方法，對政策發(fā)表進行歸類與總結，通過分析量化數(shù)據(jù)體現(xiàn)政策“質(zhì)變”過程，主要從政策年度特征、政策作用對象、政策主體、政策工具、政策力度等多個維度對1996—2019 年間的37件滑雪旅游政策進行系統(tǒng)分析[1]。

1.2.3 數(shù)理統(tǒng)計法 通過描述和推斷統(tǒng)計，對收集的相關資料進行統(tǒng)計分析，為研究提供量化支持。

2 研究結果與分析

2.1 政策年度發(fā)展脈絡分析

如圖1所示，1996—2015年滑雪旅游政策發(fā)布未出現(xiàn)明顯的變化，整體發(fā)布數(shù)量較平均， 2016年政策發(fā)布出現(xiàn)峰值，2017年之后又出現(xiàn)緩慢的增長態(tài)勢。

基于滑雪旅游政策數(shù)量以及滑雪旅游標志性事件基礎，將我國滑雪旅游政策變化劃分為四個階段（見圖2）：

（1）第一階段萌芽期（1996—2006年）：1996年亞冬會是中國第一次舉辦洲際冬季綜合運動會，是具有里程碑式的意義冬季賽事，我國滑雪旅游也從那時開始應運而生，從圖1可以看出，滑雪旅游政策峰值最低的出現(xiàn)在1996—2006 年期間，政策數(shù)量極少，最具代表性的是國家旅游局1998年發(fā)布的《中國旅游業(yè)發(fā)展優(yōu)先項目》，該文本是國家旅游局為了完善我國旅游產(chǎn)品體系而出臺的專門性政策，在國家旅游局政策扶持之下，1998年黑龍江省舉辦了第一屆滑雪節(jié)，打造了國內(nèi)滑雪旅游的專屬品牌。

（2）第二階段發(fā)展期（2007—2013年）：2007年之后，我國滑雪政策發(fā)展波動上升發(fā)展態(tài)勢明顯，這一期間是我國滑雪旅游行業(yè)發(fā)展的法制化建設初成時期，通過建章立制，為旅游業(yè)發(fā)展搭建平臺。代表性的政策文本《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號），從國家頂層設計角度對旅游業(yè)發(fā)展提出了全新的行業(yè)定位，明確了旅游產(chǎn)業(yè)具體的發(fā)展目標，明確要求加大政府扶持，規(guī)范市場競爭機制，提高旅游服務業(yè)供給水平，把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的又一戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)地位進行明確，并就新時期旅游業(yè)發(fā)展進行了全面部署。值得注意的是，這一期間，2008年北京奧運會的成功舉辦，使得中國進入后奧運建設時代，體育事業(yè)發(fā)展轉型姿態(tài)明顯，也將發(fā)展眼光逐步轉向冬季項目發(fā)展之上，2008—2012年我國滑雪旅游政策從數(shù)量上開始有所上升的趨勢，雖起伏波動不大，但也展示了冬季項目特別是滑雪旅游發(fā)展的良好態(tài)勢，發(fā)展探索指向性強烈。

（3）第三階段完善期（2014—2017年）：2014年是我國滑雪旅游發(fā)展的關鍵轉折年，《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號文）的出臺，給予了滑雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多的政策扶持，文中就明確提出要“以冰雪旅游等特色項目為突破口……形成新的體育消費熱點”，在場地建設、旅游規(guī)劃、旅游消費方面鼓勵多資本運作和社會力量的廣泛參與，具有劃時代建設意義。2014年之后政策的數(shù)量呈現(xiàn)震蕩波動的態(tài)勢演進。2015年7月31日，北京聯(lián)合張家口獲得2022年第24屆冬奧會主辦權，我國體育發(fā)展的關注點正式往冰雪運動方向傾斜，我國冰雪體育迎來了史無前例的發(fā)展機遇，在此發(fā)展勢頭之下，國家與地方相繼出臺了多種促進冰雪運動發(fā)展政策，滑雪旅游政策迎來了第二次發(fā)展高峰期，一系列建設規(guī)劃、發(fā)展意見等政策文本相繼出臺，客觀上保障了滑雪旅游行業(yè)規(guī)范、有序開展，與前一個階段相比，更注重實踐指導與落實，政治政策落地效應初顯。

（4）第四階段逐步成熟期（2018年至今）：經(jīng)過2014—2017年的醞釀之后，2018年至今各種服務于滑雪旅游的政策相繼制定與頒布，關于滑雪旅游的配套政策逐漸走向成熟。特別是《關于以2022年北京冬奧會為契機大力發(fā)展冰雪運動的意見》（中辦發(fā)〔2019〕19號）的發(fā)布，充分表現(xiàn)了中共中央國務院對冰雪旅游發(fā)展的重視，這是迄今為止，國家對冰雪旅游發(fā)展最高規(guī)格的頂層設計，明確要求促進冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多種業(yè)態(tài)的充分融合。2019年8月國務院辦公廳《關于進一步激發(fā)文化和旅游消費潛力的意見》《國務院辦公廳關于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》《關于促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見》等國家綱領性文件又相繼發(fā)布，表明了國家在體育強國建設過程中，對滑雪旅游成為國民經(jīng)濟支柱性行業(yè)的戰(zhàn)略定位，使冰雪旅游發(fā)展在快速增長的同時向高質(zhì)量發(fā)展轉型[3，7]。

2.2 政策作用對象及變化特征分析

（1）受制于滑雪旅游自身發(fā)展問題，滑雪旅游政策主要作用于加強行業(yè)引導與資源整合力度?；┞糜伟l(fā)展涉及到旅游行業(yè)、交通行業(yè)、城市規(guī)劃、餐飲行業(yè)等滑雪旅游相關的部門，如何整合資源、協(xié)調(diào)多個部門共同助力滑雪旅游發(fā)展是政府規(guī)劃的重要職責。從政策制定之初，政府就召集多個部委共同商討如何促進行業(yè)健康發(fā)展，從政府政策引導角度促進行業(yè)資源整合與開發(fā)，同時旅游業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展階段化的產(chǎn)物，滑雪旅游作為其中的特色化、區(qū)域化產(chǎn)品一直是旅游產(chǎn)業(yè)中的特殊化產(chǎn)品，受到氣候、地域、季節(jié)等約束制約，國家從21世紀初開始就致力于加大宣傳與扶持力度，出臺了《貫徹落實國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點工作分工方案的通知》（國辦函〔2010〕121號）等[7]，將滑雪旅游發(fā)展的分工進行明確，明確各部委在滑雪旅游發(fā)展的角色擔當與任務分工，加快政策落實步伐。

（2）旅游管理部門定位多在于宣傳與引導，長期關注標準制定的整體層面。我國滑雪旅游起步較晚，如何制定符合中國滑雪旅游特色的標準性政策一直是政府關注的問題。2001年，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織，國家旅游局，國家體育總局和黑龍江省人民政府共同舉辦了《國際滑雪產(chǎn)業(yè)合作論壇》，同年我國第一個《旅游滑雪場質(zhì)量等級標準》，表明中國滑雪旅游產(chǎn)業(yè)開始走向國際化、規(guī)范化的軌道。之后國家出臺了一系列具有戰(zhàn)略規(guī)劃意義的場地規(guī)劃政策，如國家體育總局，發(fā)改委等7部門聯(lián)合印發(fā)的《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃》等，對標準的制定逐步與國際接軌。

2.3 政策發(fā)布涉及主體分析

（1）第一，發(fā)布主體單一主體少，政策聯(lián)合發(fā)布的趨勢明顯?；┞糜伟l(fā)展離不開各種資源的扶持，涉及到財政、場地、建設、交通等多個部門，涉及面較廣，參與部門較多，但主要發(fā)布部門還是以中共中央、國務院、國家旅游局和國家體育總局為主，這4個主體單獨制定的政策文件數(shù)占總發(fā)布數(shù)量的50%以上;國家旅游局與國家體育總局聯(lián)合發(fā)布文件決策比例偏高，單獨發(fā)布的文件只占發(fā)布

文件的20%左右，其中聯(lián)合發(fā)布單位最多的文件是國家體育總局;國家發(fā)改委等23部委如2016年11月出臺的《群眾冬季運動推廣普及計劃（2016—2020年）》，涉及23家職能部門，顯示出國家充分考慮到滑雪旅游發(fā)展的實際訴求，從多部門實際參與出發(fā)，更好地為滑雪旅游發(fā)展提供有力支持（見表2）。

（2）第二，引導性、宣傳性文本發(fā)布主體的行政級別較高。從滑雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程不難看出，受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展范圍、氣候地理、受眾群等多種因素影響，滑雪旅游發(fā)展還離國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略性主體定位有一定差距，為了更好更快的促進滑雪旅游規(guī)范發(fā)展，目前大多數(shù)政策文本多以引導與宣傳為主，旨在擴大滑雪旅游發(fā)展影響，而進行宣傳與引導的最佳發(fā)布主體莫過于國家最高行政機關，從現(xiàn)有文本看來，由中共中央、國務院參與發(fā)布的宣傳性文件文本數(shù)占總發(fā)布數(shù)量的60%左右。規(guī)范性文件以國家旅游局和國家體育總局發(fā)布為主，進行行業(yè)約束與規(guī)范;由于發(fā)布部門不同，政策文本的權威性與影響力不同，其政策類型主要包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，如表3所示：

表3可以看出，從政策的性質(zhì)來看，由國務院以計劃的形式頒布的行政法規(guī)有1件;由中共中央、國務院以綱要、意見、通知等形式發(fā)布的規(guī)范性文件18件，占總數(shù)的48.6%，其中意見形式的規(guī)范性文件最多，達到13件，占全部政策的35.1%;意見對于滑雪旅游發(fā)展的指導思想、具體措施、執(zhí)行要求、發(fā)展規(guī)劃、設施建設、宣傳動員、組織管理等重點問題提出解決方法，與通知相比，體現(xiàn)出國家行政機構對于滑雪旅游的扶持與站位，更體現(xiàn)國家對滑雪旅游的指導功能的發(fā)揮，而并非用通知的形式來行使“知造功能”。

2.4 政策工具及使用分析

（1）政策工具的類型與統(tǒng)計。政策工具是政府為治理問題而采取的手段和途徑，是為實現(xiàn)政策目標的有效手段?？瞥肌⒘_威、狄龍、胡德、司耐德、英格拉姆等人都提出過對政策工具類型的不同見解，根據(jù)滑雪旅游政策的特征，本文主要采用麥克唐納爾、艾莫爾、英格拉姆等人的思想，將滑雪旅游政策工具類型分為命令型、激勵型、建設型、學習型四種類型。命令型工具以國家政府頒布的各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等為主，具有法律效應，必須遵照執(zhí)行，是對整體行業(yè)進行行業(yè)規(guī)范的必要步驟;激勵型工具則以資助與獎勵為主，是行業(yè)發(fā)展的動力支持;建設型工具則是通過整合資源對行業(yè)進行開發(fā)與援助，是行業(yè)發(fā)展的扶持性政策，同時通過宣傳與動員等方式對行業(yè)發(fā)展進行整體布局與協(xié)調(diào);學習型工具則是通過建立行業(yè)標準、發(fā)展細則等規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

從表4統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，最早出現(xiàn)的滑雪旅游政策是學習型政策中的滑雪場建設標準如《旅游滑雪場質(zhì)量等級標準》，滑雪旅游發(fā)展在我國起步較晚，亟需建立標準，為滑雪旅游發(fā)展提供基礎。但從整體政策來看，我國滑雪旅游相關政策以建設型工具為主要類型，這也與我國滑雪旅游發(fā)展歷程相吻合，我國滑雪旅游正處于穩(wěn)步上升期，迫切需要政策扶持，在宣傳動員政策之后，國家逐漸加強了對場地、設施、地方扶持等的國家規(guī)劃，出臺了一系列規(guī)劃型政策，國家在加大宣傳力度的同時，也逐漸加強了對滑雪旅游發(fā)展的建設型政策，表達了國家對滑雪旅游發(fā)展的戰(zhàn)略導向。

（2）政策工具的使用與效力?？梢猿浞掷谜吖ぞ叩目刂乒δ軐┞糜萎a(chǎn)業(yè)進行行業(yè)管控。按照管理學控制原理，政策控制分為事前控制、事中控制和事后控制三種。事前控制是對滑雪旅游產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃與設計，對市場準入制度、土地使用規(guī)范、旅游資源利用等問題進行管控;事中控制是對滑雪旅游中資源過度開采、行業(yè)規(guī)范不足等問題的及時調(diào)整;事后控制是針對滑雪旅游產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)惡性市場競爭、土地濫用與管理職權混亂、突發(fā)公共安全事件等問題的處理[2]。從管理效應來看，事前控制最理想最全面，也最難設計;事中控制考驗的是管理者的經(jīng)營智慧與管理職能;事后控制僅僅是應急之策，是盡力彌補損失之舉。在政策工具使用過程中發(fā)現(xiàn)，利用政策工具進行滑雪旅游行業(yè)控制以事前性和事后性控制為主，在事后性控制中，又以臨時性文本和應急性文本為主。如2020年新冠疫情發(fā)生之后，面對整體滑雪旅游產(chǎn)業(yè)全線停擺之后，中共中央國務院緊急下發(fā)《關于進一步精簡審批優(yōu)化服務精準穩(wěn)妥推進企業(yè)復工復產(chǎn)的通知》（國發(fā)明電〔2020〕6號），積極號召行業(yè)進行自救工作，國家體育總局也下發(fā)了《科學有序恢復體育賽事和活動推動體育行業(yè)復工復產(chǎn)工作方案》（體辦字〔2020〕102號）等[7-9]，聯(lián)合稅收、工商等部門發(fā)布各類利好政策，積極幫助困難企業(yè)提供政策扶持，加大對弱勢群體和困難行業(yè)的精準幫扶，但就政策效應而言，事后控制并不能根本解決行業(yè)困境，更多的是需要從事前控制開始，提高旅游風險管控意識與應對能力[12]。

2.5 政策力度分析

滑雪旅游政策力度反映著國家對滑雪旅游行業(yè)的政策支持與發(fā)展導向。根據(jù)政策文本的立法效應以及我國冰雪旅游事業(yè)發(fā)展的實情，將法律、行政法規(guī)、國務院規(guī)范性文件、部門規(guī)章與規(guī)范性文件劃分為5個等級，分別賦值為5、4、3、2、1分，計算滑雪旅游政策的效力特征。

TPGi=∑Nj=1PGj×Pj

其中，i表示研究年份，Pij表示第i年發(fā)布的第j項政策，通過系統(tǒng)求和，將當年發(fā)布的政策進行力度分值統(tǒng)計，TPGi表示滑雪旅游政策的整體力度年度得分。結果如圖3所示。

如上圖所示，2015年前后滑雪旅游相關的政策力度呈現(xiàn)兩極分布的不同態(tài)勢。2015年之前政策力度波動很平穩(wěn)，特別是2007年以前，幾乎是出于空白期，政策力度值處在零的狀態(tài)，雖然有幾項政策文本發(fā)布，但由于旅游影響力偏低，政策效力并不明顯。而在2015年之后政策力度值呈現(xiàn)震蕩波動態(tài)勢，值得注意的是，2014年和2019年雖然政策數(shù)量都為4件數(shù)，但兩年的政策力度值卻顯示差別較大，這是國家對體育強國戰(zhàn)略布局的深層思考，從國務院層面頒布了一系列促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設意見，2016年政策力度值更是達到峰值35。在政策年度脈絡中清晰顯示，2016年是我國滑雪旅游政策演進的關鍵年份，國家相繼發(fā)布了《關于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕70號）、《全民健身計劃（2016—2020》（國發(fā)〔2016〕37號）等規(guī)范性文件[7]，從國家治理角度規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)整體布局，深度支持與政策效應凸顯。

3 結論與建議

3.1 結 論

（1）我國滑雪旅游政策總量不足，尚未建立完善的滑雪旅游政策體系。一般完善的公共政策體系應該包含政策主體、政策目標、政策問題、政策內(nèi)容、政策形式等多個方面，從目前滑雪旅游政策量化分析不難看出，現(xiàn)有的政策多是規(guī)劃性政策，充分體現(xiàn)了國家對于滑雪旅游整體發(fā)展的頂層設計，其具體內(nèi)容與形式還處于不斷摸索之中，有初步的發(fā)展目標，問題查找的不夠精準，政策形式也較為單一，政策保障功能較弱、政策制定碎片化和差異化明顯、政策服務體系不完善等問題突出。

（2）政策頒布主體集中，國家政策引導與扶持明顯。但政策文本的落實跟進并沒有充分體現(xiàn)。從發(fā)布主體來看，由中共中央、國務院、國家旅游局和國家體育總局四部門發(fā)布的文本數(shù)量最多，占政策總量的50%以上，國家扶持滑雪旅游發(fā)展導向明顯。特別是2018年全域旅游戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，財政扶持與產(chǎn)業(yè)融合導向性更為明顯?；┞糜握呃泌厔莩躏@，數(shù)量呈上升趨勢。但從現(xiàn)有的政策文本內(nèi)容來看，缺乏具體的政策落實與操作內(nèi)容，滑雪旅游需要的土地政策、稅收減免扶持、水電等基礎費用減免補貼等政策并沒有官方指引，地方政府在制定滑雪旅游地方扶持政策時缺乏參考，各地政策落實不均，嚴重影響政策的實施效力。

（3）政策剛性具備，但控制職能欠缺，彈性不足?；┞糜蔚母哔|(zhì)量發(fā)展離不開政府的政策扶持，從現(xiàn)有政策來看，多以引導與規(guī)劃為主，對于滑雪旅游的突發(fā)事件缺乏有效控制處理干預。特別是在1996—2014年滑雪旅游發(fā)展之初，缺乏行業(yè)整體規(guī)劃布局，出現(xiàn)了行業(yè)惡性競爭、市場準入門檻過低、旅游管理界限不明、旅游資源浪費突出等問題，政策管控多以事后控制為主。2020年之初，受社會公共事件—新冠疫情影響，滑雪旅游行業(yè)全

線停擺，本就資本回報率偏低的滑雪旅游行業(yè)遭受重創(chuàng)已成事實，由于行業(yè)管理中未制定突發(fā)事件的政策干預措施，缺乏統(tǒng)籌性政策引導，各個旅游產(chǎn)業(yè)主體應對能力不足，未來一段時間內(nèi)整體行業(yè)亟需政府實施政策扶持與幫助[12]。

3.2 建 議

（1）逐步完善我國滑雪旅游政策體系建設。2014年以來，國家對滑雪旅游的激勵與促進史無前例。在國家大力扶持下，政府及各部委應進一步加快我國滑雪旅游政策的體系建設，確?；┞糜问袌龅囊?guī)范性和良性發(fā)展，目前建立我國滑雪旅游體系的基本思路包括：一是政府應將繼續(xù)發(fā)揮主體引導作用，建立規(guī)范的旅游市場準入制度，綜合運用管理職能加強政策制定工作，規(guī)范市場發(fā)展亂象，提升民眾對于滑雪旅游發(fā)展的支持;二是促進滑雪旅游政策體系，減少旅游政策碎片化和片段化，著力解決旅游服務保障不充分不平衡問題。

（2）加快特色政策的制定與地方性試點工作?；┞糜伪旧淼募竟?jié)性與區(qū)域性特點影響了滑雪政策制定主體的參與積極性，為了更快更好的推進滑雪旅游整體發(fā)展，可以考慮加強地方性政策試點工作，把握滑雪旅游的發(fā)展方向，做好頂層設計，在試點過程中逐步發(fā)現(xiàn)政策規(guī)范中存在的問題，有效避免政策漏洞和不適應市場發(fā)展的環(huán)節(jié)，要加快政策落地進度，深化、細化地方政策的制定工作，就旅游各發(fā)展主體亟需的行業(yè)規(guī)劃、降費補貼、土地政策、管理權限等問題進行充分明確，發(fā)揮政府的服務型政府職能，充分利用2022年北京冬奧會契機，消除管理權限壁壘，打造滑雪旅游整體大布局，加強滑雪旅游與其他支柱性產(chǎn)業(yè)的充分融合，強化政策的落實。要加快制定地方滑雪旅游發(fā)展的細化政策，明確相應保障與扶持，真正實現(xiàn)政策紅利。

（3）充分利用政策的管控效應，提高政策制定的前瞻性與全局性。從我國體育強國建設整體布局出發(fā)，從全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)出發(fā)，提高行業(yè)站位與布局，充分認識政策扶持在行業(yè)發(fā)展中的作用，將政府支持與行業(yè)自強充分結合，提高風險應對能力。在政策制定過程中，務必經(jīng)過多方考證，融合多方面行業(yè)力量，思考政策管控效應發(fā)揮的實效性。將政策制定放在滑雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展之前，充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的實際困境與瓶頸問題，提出國家層面的統(tǒng)籌應對策略，為各旅游產(chǎn)業(yè)主體實施自我應對提供有效的官方指引。

參考文獻：

[1] 劉紅建，等.基于量化分析的中國全民健身政策研究（1995—2016）[J].沈陽體育學院學報，2019，38（2）：15-21，51.

[2] 潘丹，陳寰，孔凡斌.1949 年以來中國林業(yè)政策的演進特征及其規(guī)律研究—基于283個涉林規(guī)范性文件文本的量化分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2019（7）：89-106.

[3] 徐向前，等.基于三維政策工具框架的中國冰雪運動發(fā)展規(guī)劃研究[J].沈陽體育學院學報，2019，38（2）：28-35.

[4] 周紅妹，林向陽.政策工具視角下地方政府對國家體育產(chǎn)業(yè)政策的再制定[J].上海體育學院學報，2017，41（3）：9-16.

[5] 劉紅建，等.全民健身與全民健康深度融合的政策體系：價值、理念與框架[J].武漢體育學院學報，2019，53（3）：25-33.

[6] 朱傳耿，等.改革開放40年來我國體育政策對發(fā)展理念演變的響應及展望[J].體育學研究，2018，12（6）：1-11.

[7] 中華人民共和國中央人民政府[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/index.htm.

[8] 中華人民共和國文化和旅游部[EB/OL].https：//www.mct.gov.cn/.

[9] 國家體育總局[EB/OL].https：//zwfw.sport.gov.cn/.

[10] 唐楊洋，席翼，羅俊峰. 我國冰雪運動發(fā)展政策研究[J].冰雪運動，2018（6）：31-35.

[11] 劉悅，呂興洋，周曉麗. 冰雪旅游需求的時空分布規(guī)律研究[J].四川體育科學，2020（1）：91-95.

[12] 王璇，沈克印.重大突發(fā)公共事件對冰雪體育產(chǎn)業(yè)的影響與應對策略[J].吉林體育學院學報，2020，36（3）：77-81.

[13] 鐘華梅，王兆紅.京津冀體育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展策略研究[J].哈爾濱體育學院學報，2019，37（5）：43-49.

[14] 劉冬梅，姜洋，王志博.我國體育旅游可持續(xù)發(fā)展研究[J].哈爾濱體育學院學報，2019，37（4）：70-73.