基于生物與生態(tài)安全的《野生動物保護(hù)法》修改建議*

董慧凝 顏 靜

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，100144，北京)

2020年2月24日十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》. 該決定是對新冠疫情的及時應(yīng)對之舉措，與《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》(以下簡稱“該法”)通稱“一法一決定”. 全國人大常委會也及時將《野生動物保護(hù)法》修改列入本年度立法工作計(jì)劃，以期從立法層面實(shí)現(xiàn)野生動物保護(hù)制度體系的完善. 我國現(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》于1988年11月8日得以通過，至今共經(jīng)歷了2004年、2009年和2018年的三次小修正和2016年的一次大修改. 除《野生動物保護(hù)法》外，我國還加入了《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》(the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)，又稱《華盛頓公約》(以下簡稱CITES公約)和《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)(以下簡稱CBD公約). 本文從固化生物安全和生態(tài)安全立法目的出發(fā)，對野生動物保護(hù)貿(mào)易鏈條中的監(jiān)管可追溯性，野生動物的出售、收購行為的司法實(shí)踐困境，野生動物保護(hù)和公益訴訟的銜接等重點(diǎn)問題提出修改建議，期待野生動物保護(hù)領(lǐng)域的法律更加完善.

1 修改應(yīng)固化維護(hù)生物與生態(tài)安全的立法目的

該法出臺至今，其立法目的不斷進(jìn)行調(diào)整，2018年該法立法目的調(diào)整為“為了保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”. 經(jīng)過對比，其立法目的中的“保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動物”已經(jīng)修正為“保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物”；將“保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動物資源”調(diào)整為“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡”；將“維護(hù)生態(tài)平衡”調(diào)整為“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”.

全國人民代表大會常務(wù)委員會在“一決定”中開宗明義將“維護(hù)生物安全和生態(tài)安全”作為作出“決定”的基本立法目的. 濫食野生動物的陋習(xí)和非法野生動物貿(mào)易行為是被長期忽視的生物安全與生態(tài)安全問題，導(dǎo)致該法立法目的的調(diào)整邏輯中也沒有體現(xiàn)生物安全和生態(tài)安全的內(nèi)容. 新冠肺炎疫情引發(fā)的嚴(yán)重后果使人們深切意識到維護(hù)生物安全和生態(tài)安全的必要性和迫切性. 盡管對該法的修改方案有不同意見，但是學(xué)界對于將“維護(hù)生物與生態(tài)安全”在該法的立法目的中進(jìn)行固化的觀點(diǎn)基本達(dá)成共識. 中國行政法學(xué)會提出的九條修法建議中指出，立法目的應(yīng)當(dāng)“同時引入公共衛(wèi)生和健康的視角”[1]，建議在該法的立法目的增加公共衛(wèi)生和身體健康的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè). 北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心等九家機(jī)構(gòu)提交的修法建議則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“把棲息地保護(hù)的重要程度提到更高的等級和立法目的上來”，“基于生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全與野生動物保護(hù)直接相關(guān)，故立法目的也應(yīng)落在更高的層面”.[2]

立法目的調(diào)整潛在的邏輯是從人類利用自然進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向從生態(tài)自身出發(fā)進(jìn)行保護(hù)，從資源要素轉(zhuǎn)向生態(tài)要素，從注重經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向注重生態(tài)價值，保護(hù)野生動物的同時實(shí)現(xiàn)人類社會的長足發(fā)展，將生命共同體與人和自然和諧相處的價值理念貫穿整個過程. 建議該法修改應(yīng)當(dāng)固化維護(hù)生物與生態(tài)安全的立法目的.

2 修改建議一：確保野生動物貿(mào)易鏈條監(jiān)管可追溯性

2.1 實(shí)現(xiàn)貿(mào)易鏈條可追溯監(jiān)管的難點(diǎn)

一方面，野生動物及其制品獲取來源合法性難以判定. 運(yùn)輸、攜帶、寄遞國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物及其制品出縣境的，對于非國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動物僅規(guī)定了運(yùn)輸行為所應(yīng)具備的證件，且相較于國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動物，該類證件的要求較低，僅根據(jù)該類證件較難實(shí)現(xiàn)有效追溯實(shí)際合法來源；在野生動物及其制品的銷售、購買環(huán)節(jié)，專用標(biāo)識制度僅適用于國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物以及人工繁育野生動物的利用；對于地方重點(diǎn)保護(hù)動物、“三有”動物或非國家重點(diǎn)保護(hù)動物，僅需要合法來源證明.[3]這為野生動物的非法利用留下了空間，使得追溯野生動物的來源遭遇諸多困難和阻力. 此外，還存在部分野生動物及其制品的交易行為在進(jìn)口國合法，而在我國境內(nèi)違法的現(xiàn)象，即意味著該類犯罪行為無法在源頭處加以遏制.

另一方面，貿(mào)易鏈條后續(xù)監(jiān)管乏力. 目前，野生動物類行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)都是由各地縣級以上行政主管部門自行設(shè)置，這直接導(dǎo)致各地野生動物行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)都不相同，隨意性較大，致使行政許可的申請人難以適從，極易造成管理上的混亂局面.[4]法律對于野生動物保護(hù)主管部門的具體職責(zé)并未予以明確，也沒有規(guī)定政府相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，眾多部門職能交叉重疊或沖突問題嚴(yán)重影響了執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)效能.

此外，貿(mào)易鏈條非法資金流動監(jiān)管亟待規(guī)制. 進(jìn)出口貿(mào)易過程中可能存在不法經(jīng)營者利用國內(nèi)頒布的養(yǎng)殖許可證等合法證件掩蓋走私動物及其制品的犯罪行為，在尋找貨源、采買、走私、國內(nèi)銷售、外匯兌換等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)偷稅漏水、違法資金交易等犯罪現(xiàn)象，其中野生動物及其制品的非法走私行為很可能成為洗錢罪的上游行為或成為非法買賣外匯的犯罪行為，給我國金融管理秩序造成極大破壞.

2.2 建立全國統(tǒng)一的野生動物貿(mào)易鏈條監(jiān)管可追溯體系

在該法的修改中，建議增加野生動物保護(hù)主管部門應(yīng)通過建立全國統(tǒng)一的野生動物資源許可證制度，制定并公布行政許可裁量基準(zhǔn)的有關(guān)內(nèi)容. 就目前來看，還應(yīng)當(dāng)明確特許獵捕證、人工繁育許可證等行政許可所需遵循的條件[5]，緩解許可證名目繁多、管理混亂、難以追溯貿(mào)易鏈條源頭的現(xiàn)象. 此外，野生動物保護(hù)管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，落實(shí)頒布許可證后的監(jiān)管措施，明確監(jiān)管部門和定期檢查制度.

修改可適當(dāng)參考CITES公約中“合法所獲判定”的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對進(jìn)出口的野生動物及其制品的合法性監(jiān)管，協(xié)調(diào)《關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2014]10號)、《關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問題的解釋法釋[2019]1號》以及《刑法》中非法經(jīng)營罪、走私珍貴動物、動物制品罪有關(guān)規(guī)定的法律適用問題.

針對進(jìn)出口動物在各國合法性標(biāo)準(zhǔn)不同的問題的解決方法，應(yīng)當(dāng)出臺有關(guān)規(guī)定和實(shí)施細(xì)則予以明確，避免出現(xiàn)流入我國的新物種由于不在國家和地方所制定的保護(hù)名錄范圍之中而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)制措施缺失的現(xiàn)象. 未來應(yīng)通過該法的修改，加上《生物安全法》等各法的制定，加強(qiáng)新野生動物物種的法律規(guī)制，使野生動物保護(hù)主管部門與海關(guān)部門形成合力，有效保護(hù)我國物種安全與生態(tài)平衡，減少外來風(fēng)險.[6]

除野生動物保護(hù)主管部門外，該法的修改還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步綜合公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各部門的執(zhí)法、司法資源，明確、落實(shí)、具體化地方政府在打擊破壞野生動物資源違法犯罪行為的綜合性的治理主體責(zé)任，以此形成打擊野生動物及其制品非法貿(mào)易的整體合力及向心力.[7]在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)野生動物保護(hù)的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高該隊(duì)伍的監(jiān)管水平和執(zhí)法能力，完善執(zhí)法體系建設(shè)，以確保執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法要求相適應(yīng).[8]

3 修改建議二：加大野生動物出售、收購行為的刑罰力度

3.1 調(diào)整《三有名錄》，擴(kuò)大保護(hù)范圍

《野生動物保護(hù)法》的保護(hù)范圍包括“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”①，并針對珍貴、瀕危的野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的野生動物制定了《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》和《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》②(以下簡稱《三有名錄》). 但是，實(shí)質(zhì)上《野生動物保護(hù)法》的保護(hù)范圍并不全面，忽視了生物多樣性的重要性. 除了“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的水生野生動物”外，未被列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》的非珍貴、瀕危野生動物中，以及未被列入《三有名錄》野生動物，同樣具有保護(hù)價值.

對于非法獵殺、買賣、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為，我國《刑法》有相應(yīng)的、明確的罪名和量刑情節(jié)予以規(guī)制.③但對于非珍貴、瀕危野生動物，我國《刑法》所給予的保護(hù)則有所不同. 對于非法獵捕行為，往往以非法狩獵罪予以規(guī)制，量刑幅度相對較小.④對于出售、收購行為，往往以非法經(jīng)營罪或掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪予以規(guī)制，或認(rèn)為其屬于“沒有經(jīng)過許可而經(jīng)營國家法定的專營、專賣物品或限制買賣的物品”的行為⑤，以非法經(jīng)營罪規(guī)制，同樣只有在行為被認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重時才能夠構(gòu)成犯罪. 疫情期間，結(jié)合《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部<關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見>》第二條第(九)項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步明確“違反國家規(guī)定，非法經(jīng)營非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物及其制品，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的”，以非法經(jīng)營罪⑥論處；或認(rèn)定為“以窩藏、收購、轉(zhuǎn)移、代為銷售等方式掩飾、隱瞞明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益”的行為，以掩飾、隱瞞犯罪所得罪⑦規(guī)制.

從中國裁判文書網(wǎng)檢索的與“野生動物保護(hù)”相關(guān)的564個刑事案例中，其中有194個非法狩獵罪案例，161個非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪案例，17個掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪案例，僅7個非法經(jīng)營罪案例. 如圖1所示.

從圖1可以看出，野生動物保護(hù)中涉及較多的刑事罪名是非法狩獵罪和非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪. 對于非珍貴、瀕危野生動物的相關(guān)犯罪行為，《刑法》所規(guī)定量刑幅度低于珍貴、瀕危野生動物，且缺少直接的、針對性的專門罪名對非法捕殺、買賣等行為予以規(guī)制，導(dǎo)致非珍貴、瀕危野生動物的出售、收購等行為的刑事責(zé)任覆蓋范圍過小，且刑法的威懾力輻射作用于該類野生動物保護(hù)領(lǐng)域的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足現(xiàn)實(shí)社會的迫切需求，反映了野生動物保護(hù)領(lǐng)域的刑事處罰覆蓋范圍的有限性. 并且，在《三有名錄》外未規(guī)定刑事責(zé)任. 該法第四十八條第一款規(guī)定了在國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物及其制品的貿(mào)易過程中缺少相關(guān)證件所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任⑧，除沒收野生動物及其制品和違法所得、罰款、撤銷批準(zhǔn)文件、吊銷人工繁育許可證、收回專用標(biāo)識等行政處罰外，在達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)時還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任. 對于出售、利用、運(yùn)輸非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物但缺少合法來源證明的違法行為，該法僅規(guī)定了沒收、罰款的行政處罰，未規(guī)定刑事責(zé)任.

《野生動物保護(hù)法》第十條雖然規(guī)定了每五年更新《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》的定期評估機(jī)制，但評估周期較長，未被列入各名錄的野生動物進(jìn)入瀕危狀態(tài)卻沒有得到及時的保護(hù)，而且評估對象僅限于國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄，地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄以及“三有”動物名錄都缺乏相應(yīng)的制度安排.[9]建議《野生動物保護(hù)法》的修訂中取消或修改《三有名錄》，統(tǒng)一以“國家野生動物保護(hù)名錄”進(jìn)行管理，在名錄內(nèi)明確分級分類，核心在于改“重點(diǎn)保護(hù)”為“全面保護(hù)”，以擴(kuò)大野生動物的保護(hù)范圍. 借鑒CITES公約，實(shí)時追蹤物種的瀕危情況，縮短更新周期，確保及時調(diào)整保護(hù)級別.

3.2 明確非法收購、出售野生保護(hù)動物情節(jié)認(rèn)定

我國是CITES公約締約國，對于野生動物保護(hù)等級的劃分等應(yīng)與CITES公約的附錄相銜接，不僅應(yīng)考慮到物種的更新應(yīng)盡可能與附錄同步，還應(yīng)當(dāng)考慮到在附錄所未覆蓋到的范圍，我國法律法規(guī)如何進(jìn)行適時調(diào)整，在理解附錄分類的基本原則和理念的基礎(chǔ)之上進(jìn)行法律適用，避免出現(xiàn)量刑不當(dāng)?shù)膯栴}. 《最高人民法院、最高人民檢察院、國家林業(yè)局、公安部、海關(guān)總署關(guān)于破壞野生動物資源刑事案件中涉及的CITES附錄Ⅰ和附錄Ⅱ所列陸生野生動物制品價值核定問題的通知》和《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)⑨的有關(guān)規(guī)定，由于我國是CITES公約締約國，已經(jīng)依法將非原產(chǎn)我國的CITES附錄Ⅰ和附錄Ⅱ所列的陸生野生動物核準(zhǔn)為國家一級、二級保護(hù)野生動物，故對于非法捕殺、買賣、運(yùn)輸該類動物的犯罪行為的量刑情節(jié)應(yīng)當(dāng)參照同屬或同科的國家一、二級保護(hù)野生動物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn).

CITES公約附錄Ⅰ所列物種是所有已經(jīng)遭到或有可能遭到貿(mào)易的影響而面臨滅絕危險的物種. 附錄Ⅱ所列的物種大致可分為兩類，一類是如果不嚴(yán)格管理貿(mào)易，很可能從目前的未瀕臨滅絕狀態(tài)變成有滅絕危險的物種，另一類物種則需要通過管理而有效、切實(shí)控制其物種標(biāo)本的貿(mào)易. 因此，CITES公約對附錄Ⅰ和附錄Ⅱ所列物種的保護(hù)力度存在較大區(qū)別.

若涉案物種在《解釋》附表里沒有同屬或同科的國家二級保護(hù)野生動物時，不能直接改適用同屬或同科的國家一級保護(hù)野生動物“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)定，否則便會造成量刑畸重的后果，違背刑法的謙抑理念. 如果在《解釋》附表里沒有同屬或同科的國家一級保護(hù)野生動物時，直接改適用同屬或同科的國家二級保護(hù)野生動物“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定，便會出現(xiàn)量刑過輕的后果，損害刑法的威懾力和法律行為的可預(yù)期性. 進(jìn)一步來看，如在《解釋》列表里沒有與案涉物種同屬或同科的國家一、二級保護(hù)野生動物時，便缺少了可供參考的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)罪刑法定原則，不能認(rèn)定其屬于“情節(jié)嚴(yán)重”或“情節(jié)特別嚴(yán)重”，僅能認(rèn)定為一般情形.

在司法實(shí)踐中，因?yàn)閷ITES公約、《解釋》等的理解程度的差異會出現(xiàn)不同判決結(jié)果，在犯罪情節(jié)的認(rèn)定方面有所不同，將導(dǎo)致量刑幅度相差較大.⑩應(yīng)當(dāng)結(jié)合2020年7月31日起試行的《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)類案檢索制度，在野生動物保護(hù)領(lǐng)域形成一體性的、整體性的司法裁判思路，在切實(shí)保護(hù)野生動物的生態(tài)價值的同時，也能夠避免部分當(dāng)事人因看似情節(jié)嚴(yán)重或情節(jié)特別嚴(yán)重，但實(shí)質(zhì)上沒有造成嚴(yán)重后果的行為而被一刀切地判處較重的刑罰，以確保刑法的可預(yù)測性及穩(wěn)定性.

3.3 非法狩獵罪中有針對性地重點(diǎn)保護(hù)鳥類

非珍貴、瀕危野生動物的相關(guān)罪名主要集中于非法狩獵罪. 而在非法狩獵罪的相關(guān)案例中，鳥類動物所占比重最大，其次是哺乳類動物，爬行類動物(主要是蛇類)和兩棲類動物(主要是蛙類)所占比重最小，如圖2所示.

鳥類動物受非法行為侵害程度較高的主要原因在于鳥類數(shù)量和種類較多，且鳥類動物攻擊性和防御性較弱，遭到捕殺的可能性較大. 為了保護(hù)鳥類動物，國家林業(yè)局多次以部門通知的形式下發(fā)文件要求加強(qiáng)打擊盜獵、強(qiáng)化對馴養(yǎng)繁殖企業(yè)的監(jiān)管，包括《國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)厲打擊破壞鳥類資源違法犯罪活動壓實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任，確保候鳥遷飛安全的緊急通知》(林護(hù)發(fā)[2020]18號)、《國家林業(yè)和草原局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鳥類保護(hù)的通知》(林護(hù)發(fā)[2020]13號)、《國家林業(yè)和草原局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)秋冬季候鳥保護(hù)的通知》(林護(hù)發(fā)[2019]92號)等，然而效果并不樂觀. 由于對鳥類保護(hù)的法律規(guī)定不夠明確和具體，掏鳥蛋等諸多與鳥類保護(hù)密切相關(guān)的行為無法界定為非法狩獵罪，加上對于非法使用獵具的規(guī)定欠缺，獵捕、販賣“三有”鳥類的行為得不到有力懲處，執(zhí)法效力有限.

我國在該法及配套實(shí)施細(xì)則修改時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，分析法律保護(hù)不足的物種類型，針對不同物種出臺相應(yīng)的措施辦法. 以鳥類為例，在制定有關(guān)的法律法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)盡可能全面地考慮鳥類動物之相關(guān)物的可保護(hù)性，如鳥巢、鳥蛋、羽毛燈，也應(yīng)當(dāng)適時擴(kuò)大非法捕獵、非法使用捕獵工具的刑責(zé)范圍，盡可能規(guī)制多樣的非法捕獵手段，從源頭遏制非法捕獵行為.

4 修改建議三：實(shí)現(xiàn)野生動物保護(hù)與公益訴訟的銜接

4.1 野生動物保護(hù)公益訴訟的可行性

公益訴訟是公眾監(jiān)督法律實(shí)施的有效機(jī)制，所保護(hù)的法益是國家利益、社會利益及特定的他人利益. 現(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》《動物防疫法》等關(guān)涉生態(tài)環(huán)境和生物資源保護(hù)的法律能否實(shí)現(xiàn)其立法目的，亟需依靠公眾的參與和司法力量. 公益訴訟在野生動物保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展顯得尤為重要. 盡管《野生動物保護(hù)法》《行政許可法》《行政處罰法》《民事訴訟法》等提供了諸多公眾參與生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)的途徑，包括但不限于舉報、參與聽證等，但此類公眾參與途徑都或多或少存在不足，公眾參與程度和參與效果受行政機(jī)關(guān)的作為或不作為影響較大.

公益訴訟是最符合公眾利益保護(hù)目標(biāo)、公眾監(jiān)督法律實(shí)施的最為有效的機(jī)制. 公益訴訟程序的啟動取決于公眾，對于行政主管部門怠于行使環(huán)境保護(hù)的有關(guān)職權(quán)的行為和違反環(huán)境資源法律法規(guī)的行為，公眾可依法提起環(huán)境公益訴訟. 并且，人民法院對環(huán)境公益訴訟案件作出的裁決具有強(qiáng)制力，極大地增強(qiáng)了公眾參與野生動物保護(hù)行動的威懾力和制約力.[10]相較于行政救濟(jì)途徑，公益訴訟在更大程度上保證了公眾參與、監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)益.

在野生動物保護(hù)領(lǐng)域引入公益訴訟，一方面，生態(tài)環(huán)境和生物多樣性遭到破壞后將給全社會成員帶來難以預(yù)估的巨大風(fēng)險，公益訴訟有一定的預(yù)防性，能夠在侵害結(jié)果發(fā)生或者不可控制之前及時制止違法行為. 如發(fā)生了侵害結(jié)果，公益訴訟能夠在事后予以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)或恢復(fù)措施. 另一方面，《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定了明確的公益訴訟程序，保證公益訴訟在程序法的框架內(nèi)進(jìn)行，減少了公眾無序參與可能帶來的風(fēng)險和損害.

依據(jù)我國的公益訴訟理論，我國公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟. 我國《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》構(gòu)建了環(huán)境民事公益訴訟制度，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的違法犯罪行為，或侵犯諸多消費(fèi)者合法權(quán)益等食品藥品安全領(lǐng)域的違法犯罪行為，在人民檢察院可以在法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的情況下支持起訴，若法定機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟，人民檢院也可自行起訴. 在環(huán)境民事公益訴訟中，訴訟雙方地位平等，原告可以是法定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織或人民檢察院. 環(huán)保組織需滿足一定條件才具備公益訴訟的訴訟主體資格，存在準(zhǔn)入門檻.

環(huán)境行政公益訴訟是指由檢察機(jī)關(guān)針對未履行環(huán)境與資源行政監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，該類型訴訟的目的在于督促、責(zé)令行政機(jī)關(guān)改正違法行為或不作為，依法履行其監(jiān)管職責(zé).[11]《行政訴訟法》從法律層面賦予人民檢察院提起行政公益訴訟的職能，而其他主體則不具備起訴資格.

除此之外，我國2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，目前我國正大力推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點(diǎn)改革. 根據(jù)該方案，行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)，該級政府與其所指定的部門或機(jī)構(gòu)均有提起訴訟的權(quán)利，具備訴訟主體資格. 盡管環(huán)境民事公益訴訟中也規(guī)定了賠償損失的救濟(jì)方式，但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度卻是基于環(huán)境公共信托理論，為其提供了正當(dāng)性證據(jù).[12]

4.2 野生動物保護(hù)公益訴訟案件定量分析

截止2020年9月，中國裁判文書網(wǎng)上檢索到的野生動物保護(hù)的公益訴訟相關(guān)案例共149個，其中占比較大的是刑事附帶民事公益訴訟案例，直接提起民事公益訴訟的有17例，提起行政公益訴訟的有16例，如圖3所示. 起訴原告幾乎都是人民檢察院，僅岳陽市江豚保護(hù)協(xié)會訴謝志達(dá)等人案中的原告為社會組織.

根據(jù)圖3所示，除由人民檢察院提起刑事附帶民事訴訟在程序上節(jié)省司法資源的原因外，另一主要原因在于公益訴訟中的訴訟成本問題，或多或少地影響了社會組織和公民的訴訟參與度. 還可能由于訴訟成本高且無相應(yīng)的資金補(bǔ)助，起訴、鑒定、收集證據(jù)的必要費(fèi)用及律師費(fèi)，存在需要由原告承擔(dān)的風(fēng)險，會打擊社會組織或公民的積極性. 我國目前缺少實(shí)力雄厚的全國性環(huán)保團(tuán)體和公益類公司、地方團(tuán)體等原告，社會組織和公民在專業(yè)性較強(qiáng)、代價不菲的環(huán)保訴訟中顯得力量較薄弱. 因此，絕大部分的公益訴訟的原告角色由人民檢察院承擔(dān).

根據(jù)我國《訴訟費(fèi)交納辦法》，原則上由敗訴方負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用. 加上根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定人民法院可以依法支持原告請求被告承擔(dān)原告為起訴所支付的合理費(fèi)用.反映了我國在酌情降低原告訴訟成本立法方向上的努力，但未在《野生動物保護(hù)法》《民事訴訟法》等法律中予以明確規(guī)定，且法院在此部分訴訟成本上的自由裁量權(quán)力較大，實(shí)踐中是否切實(shí)保障了起訴方的利益、降低訴訟成本尚待具體明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析.

盡管人民檢察院推動公益訴訟的起訴和開展的力量更為強(qiáng)大，但出于人力、技術(shù)等各方面的考量，檢察院的訴前調(diào)查無法涵蓋全部侵害生物資源的現(xiàn)象. 對于人民檢察院無暇顧及的侵害環(huán)境和生物資源的部分，應(yīng)當(dāng)由社會組織和公民積極參與監(jiān)督，發(fā)揮補(bǔ)充甚至獨(dú)擋一面的作用.

4.3 野生動物保護(hù)公益訴訟的具體完善建議

我國現(xiàn)行公益訴訟制度的相關(guān)法律法規(guī)主要是《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等程序法，以及《環(huán)境保護(hù)法》，未在《野生動物保護(hù)法》中予以專門規(guī)定.

首先，建議修改中設(shè)立專章或增設(shè)公益訴訟條款. 野生動物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件在司法實(shí)踐中并不在少數(shù). 前述法律法規(guī)的立法目的、角度及宗旨均與《野生動物保護(hù)法》有一定差異，如果能夠在該法的修改中設(shè)立專章或增設(shè)公益訴訟條款，從維護(hù)生物與生態(tài)安全立法價值出發(fā)做出規(guī)定，做好該法與各法的銜接工作，才能使得公益訴訟制度在野生動物保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特效能.

其次，我國可以基于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動建立野生動物損害賠償訴訟改革，完善野生動物保護(hù)公益訴訟制度. 盡管在《民事訴訟法》中規(guī)定了賠償損失的救濟(jì)方式，并且在司法實(shí)踐中也多以“賠償國家損失”、“國家野生動物經(jīng)濟(jì)價值損失”等名目在實(shí)質(zhì)上賠償野生動物資源損失，但建立野生動物損害賠償訴訟制度一方面能夠通過明文規(guī)定賠償內(nèi)容和賠償標(biāo)準(zhǔn)，避免法官自由裁量范圍過大，造成罰金數(shù)額差異較大的問題，促進(jìn)司法公正. 另一方面能夠進(jìn)一步明確提起該類訴訟的訴訟主體，與環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相區(qū)別，充分發(fā)揮野生動物保護(hù)組織的專業(yè)作用，推動公眾積極參與野生動物保護(hù).

最后，我國還可以針對公益訴訟在該法中建立相應(yīng)的資金機(jī)制，通過減免訴訟費(fèi)用、建立救助基金、提供專家協(xié)助等方式降低訴訟成本，減輕訴訟主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以提高社會組織和公民個人的參與積極性.

5 結(jié)語

2020年新冠疫情引發(fā)社會對于濫食野生動物所帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險的極大不安，推動全國人民代表大會將該法修改列入2020年度立法計(jì)劃. 自該法出臺以來，立法目的從注重利用生物資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向注重生物資源保護(hù)價值，立法目的的調(diào)整有自身的邏輯，但是忽視了非法野生動物貿(mào)易行為和濫食野生動物的陋習(xí)造成的生物安全和生態(tài)安全問題，其產(chǎn)生的后果在疫情期間更加突出，故應(yīng)當(dāng)在立法目的中固化“維護(hù)生物與生態(tài)安全”. 本文從生物與生態(tài)安全立法目的固化視角出發(fā)，提出幾點(diǎn)針對性的建議：第一，鑒于非法利用野生動物的貿(mào)易鏈條的監(jiān)管可追溯性較弱，存在被交易的野生動物及其制品獲取來源合法性難以判定、目前許可制度的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一、后續(xù)監(jiān)管措施不明確、潛在不合法資金流動問題亟待規(guī)制等問題，應(yīng)當(dāng)完善許可證管理制度，確保提高監(jiān)管和執(zhí)法的可追溯性. 第二，在非珍貴、瀕危野生動物的出售、收購行為的刑罰問題上，應(yīng)當(dāng)修改破壞野生生物資源的有關(guān)罪名，調(diào)整《三有名錄》，擴(kuò)大受保護(hù)的野生動物的范圍，細(xì)化和完善該法的有關(guān)規(guī)定. 第三，基于野生動物保護(hù)和公益訴訟的銜接緊密性不強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)在該法修改中增設(shè)野生動物保護(hù)公益訴訟的相關(guān)條款，推動野生動物損害賠償訴訟改革，促進(jìn)各方積極參與，完善野生動物公益訴訟制度.

注釋：

① 《野生動物保護(hù)法》(20018年修訂)：“第二條 在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域，從事野生動物保護(hù)及相關(guān)活動，適用本法. 本法規(guī)定保護(hù)的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物. 本法規(guī)定的野生動物及其制品，是指野生動物的整體(含卵、蛋)、部分及其衍生物. 珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護(hù)，適用《中華人民共和國漁業(yè)法》等有關(guān)法律的規(guī)定.”

② 2016年改名為《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物名錄》.

③ 《刑法》第341條第1款：“非法獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運(yùn)輸、出售國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn).”

④ 《刑法》第341條第2款：“違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進(jìn)行狩獵，破壞野生動物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金.”

⑤ 《刑法》第225條：“【非法經(jīng)營罪】違反國家規(guī)定，有下列非法經(jīng)營行為之一，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)：(一)未經(jīng)許可經(jīng)營法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品的……”.

⑥ 《刑法》第225條：“……(四) 其他嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為.”

⑦ 《刑法》第312條第1款：“明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金.”

⑧ 《野生動物保護(hù)法》第48條第1款：“違反本法第二十七條第一款和第二款、第二十八條第一款、第三十三條第一款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)、未取得或者未按照規(guī)定使用專用標(biāo)識，或者未持有、未附有人工繁育許可證、批準(zhǔn)文件的副本或者專用標(biāo)識出售、購買、利用、運(yùn)輸、攜帶、寄遞國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物及其制品或者本法第二十八條第二款規(guī)定的野生動物及其制品的，由縣級以上人民政府野生動物保護(hù)主管部門或者市場監(jiān)督管理部門按照職責(zé)分工沒收野生動物及其制品和違法所得，并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷人工繁育許可證、撤銷批準(zhǔn)文件、收回專用標(biāo)識；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任.”

⑨ 《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第10條規(guī)定：“非法獵捕、殺害、收購、運(yùn)輸、出售《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄一、附錄二所列的非原產(chǎn)于我國的野生動物“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，參照本解釋第三條、第四條以及附表所列與其同屬的國家一、二級保護(hù)野生動物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；沒有與其同屬的國家一、二級保護(hù)野生動物的，參照與其同科的國家一、二級保護(hù)野生動物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行.”

⑩ 如在(2017)粵01刑終1835號黃某等非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物案中，一審法院判處十年有期徒刑，二審法院改判一年十個月有期徒刑.