兜底精準(zhǔn)扶貧

胥大偉

20世紀(jì)50年代，云南普洱市墨江哈尼族自治縣的孩子在上體育課。圖/新華

2017年1月13日，墨江縣聯(lián)珠鎮(zhèn)第一小學(xué)的學(xué)生在舞蹈教室里排練哈尼族彈唱。圖/新華

“我們目前的貧困發(fā)生率是0?！痹颇鲜∥纳街輳V南縣岜奪村駐村第一書記左煜說。

但讓他揪心的是，一旦有村民突患重病，可能將剛剛脫貧的家庭重新拖入絕境。這樣的困境時常發(fā)生，有一家農(nóng)戶，因家庭主要勞動力突患癌癥，一家7口人陷入貧困。左煜告訴《中國新聞周刊》，村子這類突發(fā)情況最為“要命”。因為家庭人口多，一些重大疾病的藥物卻往往并不在醫(yī)保名錄中，這造成短期內(nèi)大額的剛性支出，而巨額的醫(yī)療支出瞬間就能將一個家庭壓垮。

岜奪村地處半山區(qū)，一直以來都是深度貧困地區(qū)。全村建檔立卡戶151戶、貧困人口674人。岜奪村“脫貧出列”是在2019年底，當(dāng)時該村的貧困發(fā)生率是0.31%，有3戶共11人未脫貧。左煜告訴《中國新聞周刊》，這3戶未能脫貧，都是因重大疾病或重大家庭變故“觸網(wǎng)”，被識別為檔卡戶。

通常在一個國家的反貧困之路中，社保政策被認(rèn)為在減貧方面作用突出，而社會救助則被認(rèn)為是兜底貧困的安全網(wǎng)。截至2019年末，中國共有861萬人享受城市最低生活保障，3456萬人享受農(nóng)村最低生活保障。中國也成為當(dāng)今世界社會保障發(fā)展速度最快、覆蓋人口最廣、保障水平持續(xù)提升幅度最大的國家。

在反貧困戰(zhàn)略之下，中國的社會保障體系歷經(jīng)多輪變革，從補缺型救助制度逐步轉(zhuǎn)向適度普惠型福利制度，從政府單頭救助逐步轉(zhuǎn)向政府社會組合救助，并實現(xiàn)了基于精確識別機制的精準(zhǔn)兜底保障。北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明認(rèn)為，中國仍處在適度普惠型福利制度的建設(shè)階段。隨著2020年中國消滅絕對貧困這一戰(zhàn)略目標(biāo)的達成，中國社會保障體系也將迎來演變新路徑。

“最后一張安全網(wǎng)”

中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障制度始建于 20 世紀(jì)90 年代，最初是在城市中建立最低生活保障制度，救助對象主要為城鎮(zhèn)貧困居民，以?；旧?、實施貧困救濟為主。而在農(nóng)村則主要依托農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)工作來推進農(nóng)村社會救助。

從1995年開始，中國制定了以貧困縣為主的區(qū)域反貧困戰(zhàn)略，并建立了“國家扶貧工作重點縣”機制，政府開始實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧工作。然而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度卻一度停滯，以農(nóng)業(yè)合作社為依托的合作醫(yī)療制度甚至出現(xiàn)滑坡。

合作醫(yī)療曾經(jīng)是與城鎮(zhèn)的公費醫(yī)療及勞保醫(yī)療并列的中國三大醫(yī)療保障制度之一。20世紀(jì)70年代，其覆蓋率達到全國行政村（生產(chǎn)大隊）的90%?！昂献麽t(yī)療”與合作社的“保健站”及數(shù)量巨大的“赤腳醫(yī)生”一起，成為解決中國農(nóng)民就醫(yī)的“三大件”。

出現(xiàn)停滯與滑坡的根源在于舊體系在瓦解。中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖告訴《中國新聞周刊》，隨著企業(yè)制度、農(nóng)村經(jīng)濟制度改革，原先的勞保制度、合作醫(yī)療制度等傳統(tǒng)保障制度已不具備經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以被迫進行社會化轉(zhuǎn)型。

“實際上就是搞社會醫(yī)療保險和社會養(yǎng)老保險?！标惽锪卣f。這意味著中國的社會保障制度實際上變成了經(jīng)濟改革的一個配套。而基本上依賴于工資的社保體系，隨著收入差距的變大，保障差距也在擴大。

2000 年，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億降至 3209 萬，然而在諸如醫(yī)療保障領(lǐng)域卻出現(xiàn)了明顯的不公平，農(nóng)村幾乎沒有保障。當(dāng)年，世界衛(wèi)生組織對191個會員國的衛(wèi)生系統(tǒng)進行績效評估。在衛(wèi)生負(fù)擔(dān)公平性方面，中國被排列在第188位，即倒數(shù)第四位，屬于世界上最不公平的國家。

自此，中國開始嘗試解決“經(jīng)濟建設(shè)一條腿長，社會建設(shè)一條腿短”的問題。而推動社會保障體系的建設(shè)，意在“補短板”。陳秋霖認(rèn)為，相比于作為經(jīng)濟改革的配套，這一階段的社會保障體系建設(shè)是作為社會建設(shè)的一個重要部分，成為改革和發(fā)展的主題之一，并變成了一個獨立發(fā)展任務(wù)。以 2014 年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》為例，社會救助由原來的臨時性、特殊性救助模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性、普遍性救助模式。

隨著扶貧進入攻堅期，2015年11月中央扶貧工作會議決定實施“五個一批”工程。其中，針對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來實現(xiàn)兜底扶貧。中國社會保障體系包括社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、慈善事業(yè)等多要素。在精準(zhǔn)扶貧攻堅中，社會救助、社會保險和社會福利是實施社會保障兜底、保障民生的“三駕馬車”。

中國反貧困在社會保障方面的一大特征是“兜底保障”。作為一項兜底性的保障政策，最低生活保障制度關(guān)系著中國數(shù)千萬農(nóng)村貧困人口的基本生計，被稱為“最后一張安全網(wǎng)”。民政部數(shù)據(jù)顯示，目前，中國共有2004萬建檔立卡貧困人口納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)范圍。

雷明認(rèn)為，“兜底保障”是顯現(xiàn)扶貧最終成效的一張底網(wǎng)。這套制度的設(shè)計與執(zhí)行中，“底”就是“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。這張巨大的網(wǎng)兜，瞄準(zhǔn)的貧困對象主體可分為三類，一類是完全喪失勞動能力的家庭，一類是有部分勞動能力的弱勞動力者家庭，另一類則是支出型貧困家庭。

事實上，中國“自身無力脫貧又無業(yè)可扶”的“兩無”貧困人口數(shù)量巨大。對于這些“扶不起來的貧困”，是否只能依賴社會保障來兜底？雷明認(rèn)為，這張“底網(wǎng)”既能托住貧困者，又能防范貧困者“破網(wǎng)墜落”，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)的對象識別和精準(zhǔn)保障標(biāo)準(zhǔn)的制定。

精準(zhǔn)兜底

與貧困識別一樣，行之有效的兜底保障體系建立的前提，依然是精準(zhǔn)的識別保障對象。

首先需要解決的是保障標(biāo)準(zhǔn)的問題。作為精準(zhǔn)識別貧困的重要坐標(biāo)系，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多輪演進。同樣作為精準(zhǔn)保障前提的最低生活保障線，此前卻曾長期低于貧困識別線。

一般而言，低保兜底通常要參考一個貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國官方貧困線有兩條，一個是國家統(tǒng)計局發(fā)布的國家扶貧線，其根據(jù)每年 3 月份公布上一年農(nóng)民人均收入之后測算的絕對貧困線。中國農(nóng)村建檔立卡貧困人口，原則上按照的國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)確定的。而低保標(biāo)準(zhǔn)的制定則是地方政府的權(quán)限，上級政府只是進行統(tǒng)計匯總。地方政府制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省市級政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。2015 年全國 31 個?。▍^(qū)、市）中有 16 個省份的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)，低于國家貧困線 2855 元、且主要分布在中西部地區(qū)。

2016年6月15日，山東青島即墨市移風(fēng)店鎮(zhèn)，道頭村中心衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村醫(yī)生在為村民看病。經(jīng)道頭村第一書記于坤（后右二）爭取，村里建起了內(nèi)設(shè)診斷室、遠程會診室等功能完備的中心衛(wèi)生室，服務(wù)惠及周邊6個村莊。圖/新華

民政部專家咨詢委員會委員、南開大學(xué)教授關(guān)信平告訴《中國新聞周刊》，低保標(biāo)準(zhǔn)低是無法兜底的，想要兜底起碼要達到扶貧標(biāo)準(zhǔn)。近幾年，各省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍提高。以云南省為例，2018年至2020年，云南全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實行年度動態(tài)調(diào)整，確保不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，云南農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每年4500元，高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

民政部的數(shù)據(jù)顯示，目前全國所有縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)動態(tài)達到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5842元?！皟删€合一”之下，中國農(nóng)村的保障標(biāo)準(zhǔn)是否偏低？關(guān)信平認(rèn)為，與國際水平相比，中國低保標(biāo)準(zhǔn)仍是偏低的。關(guān)信平表示，標(biāo)準(zhǔn)偏低與中國的社會救助目標(biāo)和理念有關(guān)，“我們社會救助的基本目標(biāo)，就是為了保障最困難群眾最基本的生活?！标P(guān)信平說。

多位受訪專家表示，政府的保障是留有余地的，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，政府一直很謹(jǐn)慎。雷明告訴《中國新聞周刊》，兜底保障中，政府的財政資金起到大頭作用，必須考慮財政的承載能力和可持續(xù)。

2019年5月，云南省政府出臺了《關(guān)于進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》，提出農(nóng)村最低生活保障省級指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況實行年度動態(tài)調(diào)整。明確“盡力而為、量力而行，既不降低標(biāo)準(zhǔn)、又不吊高胃口”的原則，確保脫貧攻堅期農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，同時也要從實際出發(fā)，避免增幅過高不可持續(xù)。

對于兜底保障對象的識別，一直以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。雷明告訴《中國新聞周刊》，盯著收入，實際上就是為了解決吃飯的問題。當(dāng)保障的目標(biāo)擴展到“兩不愁三保障”，識別兜底保障對象，就需要多維貧困的測度。

按照今年人均可支配收入4500元標(biāo)準(zhǔn)線計算，云南廣南縣共有2881人需要進行兜底保障。這個數(shù)字精準(zhǔn)確定，是基于對兜底人員百分百入戶核查得來的。

廣南縣民政局副局長李在平告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)?shù)孛裾块T組成工作隊，自今年3月以來，每兩月就要下村去做入戶調(diào)查。核查內(nèi)容，包括人口結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟收入、外出務(wù)工情況等內(nèi)容。入戶核查的目的在于更精準(zhǔn)的進行兜底保障，并篩掉不符標(biāo)準(zhǔn)者。

今年，經(jīng)過幾輪篩查之后，廣南縣兜底保障人數(shù)由一開始的7778人降至2881人。李在平告訴《中國新聞周刊》，個人申請兜底保障，需經(jīng)過村民代表大會評議通過，再報至鄉(xiāng)里。鄉(xiāng)政府將會進行入戶核查，通過鄉(xiāng)一級開會審核后，最后報至縣里?？h一級入戶核查確認(rèn)情況屬實后，再進行審批并公示。

上述云南省政府出臺《意見》明確了農(nóng)村低保對象家庭財產(chǎn)狀況的認(rèn)定條件和程序，并強調(diào)不能完全以群眾意見代替家庭收入、財產(chǎn)狀況核定，避免“以議代審”“村級定低?！钡葐栴}。

新疆塔什庫爾干塔吉克自治縣達布達爾鄉(xiāng)，熱斯喀木村村醫(yī)發(fā)爾亞特·塔西白克騎著駱駝在山區(qū)巡診。

2019年7月7日，發(fā)爾亞特·塔西白克（右三）與參加上門服務(wù)的醫(yī)務(wù)人員、村民走在易地扶貧搬遷后的熱斯喀木村。圖/新華

2016年4月25日，安徽六安市金寨縣花石鄉(xiāng)，大灣村村民陳澤申在自家的院子里。

標(biāo)2019年5月18日，陳澤申在村里的茶產(chǎn)業(yè)扶貧車間內(nèi)。陳澤申家已于2017年脫貧。圖/新華

李在平介紹，貧困人口進入兜底保障范圍后，將會進行分類性的兜底保障。按照相關(guān)政策，對極端困難群眾的兜底保障，一般分為三類：A類是完全喪失勞動能力，無其他收入;B類為完全喪失勞動能力，有一定收入;C類為有一定勞動能力的低保戶，根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)給予生活補助。李在平告訴《中國新聞周刊》，廣南縣A類補助標(biāo)準(zhǔn)是每人每月375元，B類是每人每月260元，C類是每人每月210元。一般而言，家中沒有勞力、身有殘疾或者因?qū)W因病致貧家庭，民政部門往往會考慮將保障標(biāo)準(zhǔn)定為A類或B類。孤寡老人往往按照每人每月832元外加50元護理補貼的特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)進行保障，孤兒的補助標(biāo)準(zhǔn)則會更高。

在精準(zhǔn)兜底保障體系的運作中，另一個重要的機制是精確的退出機制。退出并非說退就退，李在平告訴《中國新聞周刊》，民政部門對新脫貧群眾設(shè)置了時長半年到一年的漸退期，防止返貧。在此期間，民政部門會對新脫貧的貧困戶進行監(jiān)測，依托脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺，通過及時的動態(tài)更新，確保脫貧成效的精準(zhǔn)反饋。

“把各種政策用盡”

“因病致貧”一直是脫貧道路上一只兇猛的“攔路虎”。2014 年，國務(wù)院扶貧辦對2013 年農(nóng)村貧困人口全部進行了建檔立卡，其中，全國因病致貧和因病返貧貧困戶，在全部貧困戶中占到了42.2%。為了更加詳細(xì)和精準(zhǔn)地了解全國貧困人口的脫貧情況和致貧原因，2015 年底國務(wù)院扶貧辦又對剩下的農(nóng)村貧困人口進行了“回頭看”。根據(jù)“回頭看”數(shù)據(jù)，全國因病致貧和因病返貧貧困戶的占比不僅沒有下降，反而上升到了44.1%。

作為深度貧困地區(qū)的云南廣南縣，面臨的現(xiàn)實困境更加嚴(yán)峻。記者從廣南縣扶貧辦獲悉，該縣因病、因殘等主要致貧原因所占比例大。在因病致貧家庭中，不少屬于支出型貧困，而這些家庭往往原先并不是建檔立卡的貧困家庭。雷明告訴《中國新聞周刊》，支出性貧困家庭實際上一開始并沒有被識別，也沒有辦法去識別。當(dāng)突發(fā)事件來臨時，這個家庭若得不到及時的識別，就有可能被直接拖入到貧困狀態(tài)，甚至是絕對貧困狀態(tài)。雷明認(rèn)為，進入后扶貧時代，支出型貧困家庭將是治理的重點，而難點則是預(yù)警機制的缺失。

在岜奪村，為了防止支出型貧困家庭被遺漏，扶貧干部們制定了“雙保險機制”。左煜告訴《中國新聞周刊》，第一道保險機制是“3+X”責(zé)任體系。在這套機制下，每個扶貧干部都會被分到若干戶農(nóng)戶和檔卡戶，從而形成網(wǎng)格化。扶貧干部每周都需要在自己的責(zé)任片區(qū)進行入戶走訪，“寨子里一有突發(fā)情況，就能馬上預(yù)警?！弊箪险f。第二道保險機制則是通過日常的溝通和服務(wù)，取得村民的信任，“我們幫助當(dāng)?shù)氐睦习傩?，方方面面的事情遠遠超出脫貧的工作范圍，現(xiàn)在村民家里面發(fā)生任何事情，他們首先想到要找工作隊?！?/p>

左煜介紹，村子里一旦出現(xiàn)突發(fā)的支出型貧困家庭，扶貧干部往往會第一時間召集開會，并在緊急民政救助、特困供養(yǎng)、低保、殘疾人補貼等政策中，盡快梳理出這個家庭可能享受到的救助政策。隨后村里的民政助理員，會針對家庭具體情況，對相關(guān)政策進行逐條研判。符合要求后，扶貧干部會入戶收集家庭材料，在政府平臺進行逐級上報。

面對突發(fā)的支出型貧困，扶貧干部所能做的就是，“能用的政策都用上，能協(xié)調(diào)的社會幫扶都爭取上”。雷明認(rèn)為，“把各種政策用盡”，實際上就是政策的打捆使用，這樣會產(chǎn)生合力，但仍難以避免會遇到“政策打架”或者“各部門要求不一”的情況。雷明建議，應(yīng)建立常態(tài)化制度，把相關(guān)政策納入到統(tǒng)一的政策框架內(nèi)，同時進一步簡化操作流程。

事實上，兜底保障還做不到普惠性，只能給予現(xiàn)金基本保障，對于剛性支出陷入困境的家庭，則需要分類救助來進行托底。在廣南縣，化解困難家庭的剛性支出，從資助醫(yī)保參保開始。廣南縣醫(yī)保局局長劉巍巍告訴《中國新聞周刊》，對于建檔立卡貧困人口，廣南縣按每人180元進行資助參保，個人只需繳納100元。對于特困供養(yǎng)人員則是全額資助參保。在門診，有針對特慢病、特殊病和慢性病的救助政策，“之前已經(jīng)有的救助政策，現(xiàn)在我們按照臨時醫(yī)療救助可以再救助一部分?！眲⑽∥〗忉尅?/p>

對于因病致貧的邊緣戶，還可以采取一事一議的方式來“給政策”。以一位普通村民為例，如果不幸罹患癌癥，門診就診是沒有限額的，還可以享受大病保險，每年的封頂線是30萬元。廣南縣還設(shè)置了5000元的住院起付線，超出5000元，救助的比例是50%，每年最高的救助限額是5萬元。為了提高預(yù)警的有效性，廣南縣醫(yī)保局會針對邊緣戶人口進行費用篩查，“如果發(fā)現(xiàn)費用比較高的，我們就進行家庭情況核實;如果家庭情況困難的話，我們就啟動救助程序?！眲⑽∥≌f。

記者從廣南縣醫(yī)保局獲悉，全縣所有參保人員，均是三重保障，即基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助，參保的資金由文山州統(tǒng)籌。

2007年5月8日，新疆和田地區(qū)策勒縣的維吾爾族農(nóng)民趕著毛驢車在沙塵天氣中趕路。圖/新華

在破解支出型貧困保障難題方面，另一個挑戰(zhàn)是，當(dāng)前中國低保對象資格與專項救助對象資格存在“捆綁”現(xiàn)象，即通常低保對象才能獲得專項救助。如云南省政府辦公廳印發(fā)的《云南省健康扶貧30條措施》中，醫(yī)療救助政策仍是面向建檔立卡貧困人口。雷明告訴《中國新聞周刊》，捆綁也是不得已而為之，因為操作起來比較簡單。

資格“捆綁”之下，使得被納入低保對象范圍的家庭可以獲得較多的救助，而沒有被納入低保對象范圍但也具有相應(yīng)困難的家庭和個人則被“擋在門檻外”，難獲得救助。南開大學(xué)教授關(guān)信平建議，應(yīng)著眼于建立“一般貧困標(biāo)準(zhǔn)+具體救助標(biāo)準(zhǔn)”雙重標(biāo)準(zhǔn)，將貧困標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，以解除專項救助與低保之間的制度捆綁。多位受訪學(xué)者建議，應(yīng)考慮將所有其他專項救助均納入到統(tǒng)一的社會救助管理體系之中。

關(guān)信平認(rèn)為，低保應(yīng)建立一個比貧困標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，“你先要符合貧困標(biāo)準(zhǔn)，才能拿到專項救助，比一般貧困標(biāo)準(zhǔn)還要更困難，則可以申請低保?！标P(guān)信平說。今年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中，把專項救助與低收入掛鉤，而不與低保掛鉤?！斑@是在2014年出臺的‘社會救助轉(zhuǎn)型辦法基礎(chǔ)上又往前走了一步。”關(guān)信平說。

后扶貧時代的保障演化

2020年，中國將消滅絕對貧困，但這并不意味著中國社會保障網(wǎng)絡(luò)的負(fù)擔(dān)有所減輕。

北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長雷明告訴《中國新聞周刊》，按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，人均可支配收入中位數(shù)的40%或45%以下都屬于相對貧困。這意味著中國相對貧困的大基數(shù)短期內(nèi)難以減少，這也將給社會保障帶來巨大的財政壓力。

以廣南縣為例，廣南縣醫(yī)保局提供的數(shù)據(jù)顯示，每年廣南縣用于資助參保的財政支出就達4000萬元，醫(yī)療救助在1200萬元至1500萬元之間。

貧困地區(qū)面臨的另一道難題是社會保障資金來源單一，主要依靠財政投入，而財政的投入能力與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力息息相關(guān)。這使得區(qū)域間在保障水平上存在明顯差異。根據(jù) 2019 年全國民政工作會議發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至當(dāng)年 11 月底，全國城市低保年人均標(biāo)準(zhǔn)為7404元，農(nóng)村低保年人均標(biāo)準(zhǔn)為5247元。城市的低保水平明顯高于農(nóng)村的低保水平。在貧困地區(qū)這種現(xiàn)象更為突出。

根據(jù)民政部公布的2019 年第四季度低保標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為例，上海市每人每年13920元的保障標(biāo)準(zhǔn)是四川省每人每年4476.5元標(biāo)準(zhǔn)的3.1倍。貧困地區(qū)財政收入少，而社會救助的剛性支出大，進一步加劇地區(qū)間的保障水平差異。

雷明認(rèn)為，未來的保障制度，如果全部由財政來負(fù)擔(dān)，肯定壓力太大。應(yīng)該建立政府發(fā)揮主體作用，同時要動員全社會、企業(yè)，包括家庭個人多方參與的社會保障制度，緩解財政壓力。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖認(rèn)為，中國的社會保障體系已經(jīng)進入一個高質(zhì)量發(fā)展階段，在滿足最底線的基礎(chǔ)上，需要多元化的發(fā)展。

多位學(xué)者認(rèn)為，扶貧攻堅中，社會保障制度是在不斷地完善過程中，也是一個制度化、專業(yè)化的過程。后扶貧時代，社會保障體系要成為實現(xiàn)共同富裕的一個重要抓手。在陳秋霖看來，社會保障體系的深化改革是不以擴大保障范圍為主要目標(biāo)的，而是轉(zhuǎn)向提高保障效率。社會保障體系的發(fā)展也不僅僅局限于社會保障，而是涉及教育、就業(yè)、養(yǎng)老等多層次。

教育保障方面，在廣南縣，義務(wù)教育階段的13萬多學(xué)生無一輟學(xué)。廣南縣教育局局長陸興發(fā)告訴《中國新聞周刊》，廣南縣建立了一套從學(xué)前教育到大學(xué)教育的立體資助體系。在義務(wù)教育階段，貧困學(xué)生除了可以享受“兩免一補”（即免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費）外，寄宿生可以得到往返車費和學(xué)習(xí)用具的補助。廣南縣還成立了教育發(fā)展協(xié)會，對縣域內(nèi)的貧困學(xué)生進行跟進保障。此外，考取大學(xué)的貧困學(xué)生每年除了獲得交通費等一次性補助外，還可以申請無息助學(xué)貸款，最低可以貸8000塊，最高12000元。

在就業(yè)方面，廣南縣用“幾個一批”工程，對本縣勞動力進行縣外逐步轉(zhuǎn)移就業(yè)。廣南縣人社局副局長黃義富告訴《中國新聞周刊》，廣南縣針對貧困人口的保障就業(yè)有一項兜底措施。通過開放諸如保潔員、移風(fēng)易俗協(xié)理員等鄉(xiāng)村公益崗位，安置無法離鄉(xiāng)、無業(yè)可扶、無力脫貧的三無人員，執(zhí)行兜底就業(yè)，保證每個家庭至少有一個勞動力就業(yè)。今年廣南縣實現(xiàn)了零就業(yè)家庭的動態(tài)清零。

從功能來看，社會救助側(cè)重于“輸血”式的兜底保障，而精準(zhǔn)扶貧側(cè)重于“造血”。雷明認(rèn)為，社會救助實際上是一種福利性政策，而扶貧開發(fā)是開發(fā)性的政策，是非福利性的。中國實現(xiàn)農(nóng)村社會救助制度與扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接，核心經(jīng)驗在于，通過市場機制激發(fā)貧困對象的內(nèi)生動力形成的一種制度安排。

2020年7月16日的臺特瑪湖特大橋。臺特瑪湖位于新疆塔里木盆地東南部、若羌縣北部，是中國最長的內(nèi)陸河塔里木河的終點湖。近年來，新疆實施大范圍生態(tài)輸水，進一步鞏固了塔里木河流域生態(tài)治理成果。圖/新華

在雷明看來，兩項制度的銜接點在于，對救助對象不僅僅是物資和資金的救助，還可以通過一些服務(wù)的提供完成救助，服務(wù)實際上可以和扶貧開發(fā)結(jié)合起來，貧困戶還可以從服務(wù)里面能夠獲取收益。雷明表示，這套市場機制發(fā)揮作用的前提，還需要一個有為的政府。