新形勢(shì)下地方高校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金管理探析
——以西藏農(nóng)牧學(xué)院為例

●韓 振 張 誠(chéng) 劉 湘

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71 號(hào)）有關(guān)精神以及《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕230 號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，為更好地支持地方高校內(nèi)涵式發(fā)展，提高高等教育質(zhì)量，中央財(cái)政在原支持地方高校發(fā)展資金、地方高校生均撥款獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基礎(chǔ)上，整合設(shè)立支持地方高校改革發(fā)展資金（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金”）。在黨和國(guó)家的高度重視和關(guān)心支持下，“十三五”以來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)西藏自治區(qū)專項(xiàng)資金超過(guò)11 億元，有力推動(dòng)了自治區(qū)高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，高校人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力不斷提升。但從近年來(lái)的檢査情況看，資金的使用管理仍存在一些不足，進(jìn)展緩慢，每年都有一些專項(xiàng)結(jié)余資金被自治區(qū)財(cái)政收回，使用效益未能最大發(fā)揮。為進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)資金使用管理，提高預(yù)算執(zhí)行管理水平和資金使用效益，本文以西藏農(nóng)牧學(xué)院為例，研究分析財(cái)政專項(xiàng)存量資金形成的原因并提出相應(yīng)管理對(duì)策。

一、專項(xiàng)資金投入與使用現(xiàn)狀

西藏農(nóng)牧學(xué)院是西藏自治區(qū)5 所本科院校之一，集農(nóng)、工、理、管學(xué)科于一體、行業(yè)特征明顯的地方高等農(nóng)業(yè)院校，溯源于1958 年創(chuàng)建的“西藏公學(xué)”；現(xiàn)有教職工570 余人，全日制在校生6000 余人，成人教育學(xué)生近2000 人。近三年（2017-2019），學(xué)校累計(jì)獲得中央支持地方高校發(fā)展資金、地方高校生均撥款獎(jiǎng)補(bǔ)資金8993.69 萬(wàn)元（如表1 所示），其中政府采購(gòu)4513.28 萬(wàn)元，非政府采購(gòu)4480.41 萬(wàn)元。

年份專項(xiàng)資金2017 2018 2019 小計(jì)中央支持地方高校發(fā)展資金 1000.00 2680.00 1103.00 4783.00地方高校生均撥款獎(jiǎng)補(bǔ)資金 1733.60 288.09 2189.00 4210.69合計(jì) 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69增長(zhǎng)率（%） —— 8.58 10.91 ——

從表1 可以看出，自治區(qū)財(cái)政對(duì)西藏農(nóng)牧學(xué)院的專項(xiàng)資金投入逐年增加，為學(xué)校建設(shè)提供了強(qiáng)有力的資金保障。專項(xiàng)資金主要用于學(xué)校深化改革和內(nèi)涵式發(fā)展，立足高原、面向西藏、服務(wù)“三農(nóng)”，秉承“致力于西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、高原生態(tài)文明傳承、國(guó)家生態(tài)安全屏障建設(shè)所需的人才培養(yǎng)和科技支撐”的辦學(xué)使命，加強(qiáng)特色學(xué)科、教學(xué)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)、科研平臺(tái)和實(shí)踐基地、公共服務(wù)體系、人才培養(yǎng)隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)應(yīng)用型、技術(shù)技能型人才，辦出特色、辦出水平，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生就業(yè)率，成為西藏特色農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新推廣應(yīng)用的重要基地，成為科技支撐西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基地，成為全區(qū)高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型的示范基地，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是服務(wù)“三農(nóng)”提供更好的人才支撐和科技支撐。

新時(shí)代面臨新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，高校肩負(fù)著新的歷史使命。隨著教育體制改革的不斷深化，我國(guó)正實(shí)施從高等教育大國(guó)向高等教育強(qiáng)國(guó)的跨越。近年來(lái)，國(guó)家提出加快世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的建設(shè)，高校在建設(shè)“雙一流”的形勢(shì)之下，發(fā)展面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。對(duì)高校而言，資金的需求量很大，而專項(xiàng)資金是高校發(fā)展極其重要的來(lái)源，如何管理好使用好財(cái)政專項(xiàng)資金、切實(shí)提高專項(xiàng)資金的使用效益是高校義不容辭的責(zé)任。在各高校財(cái)務(wù)部門對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用范圍和開支內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審核、嚴(yán)格把關(guān)下，基本都能做到?？顚Ｓ?，很少存在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被挪用、竄用的現(xiàn)象。但是，從審計(jì)、檢查的情況來(lái)看，專項(xiàng)資金的使用效益和管理狀況不很樂(lè)觀。以西藏農(nóng)牧學(xué)院為例，截至2019 年年底，近三年專項(xiàng)資金執(zhí)行預(yù)算4005.45萬(wàn)元，存量資金為4988.24 萬(wàn)元，總的執(zhí)行率僅為44.54%（如表2 所示），其中政府采購(gòu)存量資金2195.23 萬(wàn)元，執(zhí)行51.36%；非政府采購(gòu)存量資金2793.01 萬(wàn)元，執(zhí)行37.66%。

年份專項(xiàng)資金2017 2018 2019 小計(jì)撥款數(shù) 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69執(zhí)行數(shù) 1804.39 1319.16 881.90 4005.45結(jié)余數(shù) 929.21 1648.93 2410.10 4988.24執(zhí)行率（%） 66.01 44.45 26.79 44.54

二、專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢原因分析

（一）組織管理、工作機(jī)制不健全

高校財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，出現(xiàn)大量存量資金，原因復(fù)雜且相互疊加，特別是對(duì)于西藏高校，除地處高原、高寒缺氧、條件艱苦的客觀條件在一定程度上影響項(xiàng)目執(zhí)行外，主要是由于戰(zhàn)略規(guī)劃欠佳、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、鏈條管理不到位、制度建設(shè)不完善、項(xiàng)目“帶病”被立項(xiàng)，歸根結(jié)底，組織管理、工作機(jī)制不健全。

據(jù)了解，部分高校由于受編制影響，大多機(jī)構(gòu)不健全，既沒(méi)有成立規(guī)劃部門，也沒(méi)有成立專項(xiàng)資金項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃缺乏頂層設(shè)計(jì)，未突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色，出現(xiàn)“撒胡椒面”“鋪攤子”“搞平衡”的現(xiàn)象，導(dǎo)致專項(xiàng)資金在學(xué)校層面戰(zhàn)略思考、聚焦凝練、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠。還有些學(xué)校，項(xiàng)目主要集中在教務(wù)部門、研究生院及少數(shù)二級(jí)學(xué)院?jiǎn)挝?，逐年投入，形成了?shù)額較大的存量資金。由于專項(xiàng)資金遵循“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，而對(duì)于特需、急需的項(xiàng)目資金卻捉襟見(jiàn)肘，這在一定程度上抑制了專項(xiàng)資金最大效益的發(fā)揮。

學(xué)校相關(guān)職能部門在專項(xiàng)資金項(xiàng)目的管理上責(zé)任意識(shí)淡薄、職責(zé)不清、互相推諉、互相扯皮，具體體現(xiàn)為項(xiàng)目申報(bào)審核把關(guān)不嚴(yán)、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程管理缺位、項(xiàng)目驗(yàn)收“走過(guò)場(chǎng)”、監(jiān)管不力、監(jiān)督滯后，沒(méi)有切實(shí)建立并執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。此外，受部門利益的驅(qū)使，還存在隨意爭(zhēng)奪財(cái)政資金的現(xiàn)象，相關(guān)職能部門都希望為本部門多爭(zhēng)取一些，故不僅申報(bào)項(xiàng)目多而且預(yù)算做得大，資金安排與工作性質(zhì)、任務(wù)目標(biāo)時(shí)常脫節(jié)，切塊分配方式被濫用，由此形成了部門預(yù)算資金的結(jié)余。

學(xué)校項(xiàng)目實(shí)施單位經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是責(zé)任意識(shí)缺失，項(xiàng)目管理缺位。在項(xiàng)目申報(bào)階段，項(xiàng)目實(shí)施單位尤其是各二級(jí)學(xué)院往往是充當(dāng)“二傳手”的角色，將收到學(xué)校安排的申報(bào)通知簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)發(fā)給學(xué)院教師，允許感興趣的教師自行申報(bào)，沒(méi)有從學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)目標(biāo)、人才培養(yǎng)、教學(xué)科研、師資隊(duì)伍、條件保障等方面統(tǒng)籌考慮申報(bào)及科學(xué)論證，最終導(dǎo)致所申請(qǐng)的項(xiàng)目類似于個(gè)人的科研課題，不利于整個(gè)學(xué)院統(tǒng)籌使用，更不利于專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度及事業(yè)發(fā)展。在項(xiàng)目實(shí)施階段，有些項(xiàng)目實(shí)施單位責(zé)任意識(shí)淡化，更沒(méi)有來(lái)自學(xué)校層面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)的約束，認(rèn)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是具體負(fù)責(zé)的教師而不是學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)院無(wú)需過(guò)問(wèn)，“事不關(guān)己、高高掛起”，使得項(xiàng)目和資金的前沿管理形同虛設(shè)，失去監(jiān)管，進(jìn)度緩慢。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人因受個(gè)人知識(shí)局限性，加之時(shí)間倉(cāng)促，對(duì)各種政策的不了解、不熟悉，往往申請(qǐng)及實(shí)施的項(xiàng)目建設(shè)方案存在問(wèn)題比較多。比如預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，虛報(bào)預(yù)算；政府采購(gòu)與非政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，流程不熟悉，隨意性強(qiáng)；項(xiàng)目實(shí)施條件未充分考慮，有的設(shè)備購(gòu)置卻無(wú)放置場(chǎng)所，有的項(xiàng)目實(shí)施卻影響環(huán)境；項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理等等。

（二）預(yù)算申報(bào)不合理、項(xiàng)目庫(kù)形同虛設(shè)

目前，財(cái)政專項(xiàng)資金采取的是申報(bào)制，部分學(xué)校為了自身建設(shè)與發(fā)展，一味地進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)申報(bào)，將財(cái)政專項(xiàng)資金申請(qǐng)成功作為首要任務(wù)，未能從學(xué)校、學(xué)科的角度進(jìn)行全局性、前瞻性統(tǒng)籌思考。部分高校在申報(bào)財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，缺乏科學(xué)的立項(xiàng)依據(jù)，且未對(duì)項(xiàng)目可行性、合理性進(jìn)行充分的調(diào)研論證，導(dǎo)致預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目編制粗放，不夠細(xì)化，甚至對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的一些基本情況含糊其辭，績(jī)效目標(biāo)的確定也不恰當(dāng)，使后期績(jī)效考核難以展開。這樣的預(yù)算編制既不利于取得上級(jí)部門的審批，也不利于項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施與評(píng)價(jià)。在一些項(xiàng)目被批復(fù)之后，一些高校實(shí)際并未按原計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)，這使一些專項(xiàng)資金執(zhí)行相當(dāng)緩慢。此行為的結(jié)果將直接影響到資金的合理安排，并不能切實(shí)地解決學(xué)校的突出緊要問(wèn)題。

雖然財(cái)政部門一直提倡和要求高校要完善項(xiàng)目庫(kù)，待專項(xiàng)資金到位的時(shí)候，就可以直接從項(xiàng)目庫(kù)挑選項(xiàng)目進(jìn)行資金安排，提高資金執(zhí)行效率，但是很多高校并未真正建立項(xiàng)目庫(kù)，即使建立，也是應(yīng)付了事，形同虛設(shè)。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，地方院校的各部門主要著重于本項(xiàng)目當(dāng)前的情況，未充分考慮項(xiàng)目建設(shè)周期，與所要求的需制定三年支出計(jì)劃相違背。具體體現(xiàn)為：一是未編制三年規(guī)劃提綱。相關(guān)高校未結(jié)合學(xué)校發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和現(xiàn)階段目標(biāo)，根據(jù)自身實(shí)際，統(tǒng)籌編制規(guī)劃提綱。包括：項(xiàng)目名稱、立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施主體、分配原則、重點(diǎn)方向、分年度重點(diǎn)任務(wù)及項(xiàng)目、組織管理、工作目標(biāo)、保障措施、預(yù)期效果等；二是未細(xì)化三年規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)及項(xiàng)目。高校未根據(jù)第一階段提綱，細(xì)化編制第二階段具體任務(wù)及項(xiàng)目。主要包括：項(xiàng)目名稱、實(shí)施主體、具體項(xiàng)目任務(wù)、測(cè)算依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)方案、資金規(guī)模及結(jié)構(gòu)、支持方式、實(shí)施期限等；三是未進(jìn)行三年規(guī)劃項(xiàng)目投資評(píng)審。只有評(píng)審后的規(guī)劃項(xiàng)目才可納入項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行儲(chǔ)備并實(shí)行全周期滾動(dòng)管理。由于項(xiàng)目論證不充分，預(yù)算安排不合理，使得在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)卻無(wú)相應(yīng)的措施補(bǔ)救， 而致使人力物力的無(wú)端浪費(fèi)，財(cái)政資金沒(méi)用在“刀刃”上，績(jī)效目標(biāo)無(wú)法完成。

（三）重申請(qǐng)輕使用，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)地方高校而言，專項(xiàng)資金是其緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的重要來(lái)源。為能夠成功申報(bào)專項(xiàng)資金，一些學(xué)校不遺余力想方設(shè)法地盡力爭(zhēng)取，一旦申請(qǐng)成功后，對(duì)于項(xiàng)目支出進(jìn)度是否與學(xué)校事業(yè)發(fā)展進(jìn)程同步、項(xiàng)目實(shí)施是否按申請(qǐng)時(shí)預(yù)算及申報(bào)計(jì)劃使用，除財(cái)務(wù)部門定期關(guān)注資金執(zhí)行情況與進(jìn)度外，基本無(wú)人關(guān)心，造成專項(xiàng)資金在使用管理上的嚴(yán)重缺失。不可排除部分財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)時(shí)間較晚，時(shí)間緊、任務(wù)重，如果高校不根據(jù)自身的需求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，再加上各相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人預(yù)算執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，勢(shì)必會(huì)存在專項(xiàng)資金存量較大、執(zhí)行效果不佳的局面。比如超過(guò)一定金額的政府采購(gòu)，根據(jù)規(guī)定，必須經(jīng)過(guò)管理部門嚴(yán)格的招投標(biāo)流程，“申請(qǐng)、部門審批、公開招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、簽訂協(xié)議”等必要程序，國(guó)產(chǎn)設(shè)備的采購(gòu)從申報(bào)到采購(gòu)?fù)戤呅枰?～5 個(gè)月，進(jìn)口設(shè)備需要6 個(gè)月以上才能購(gòu)置和完成資金支付，若遇到流標(biāo)情況，具體采購(gòu)和資金支付時(shí)間還需更長(zhǎng)，如果不提前謀劃、倒排時(shí)間表，肯定會(huì)影響預(yù)算的執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度。

許多高校預(yù)算管理機(jī)制尚不成熟，尚未建立明確的責(zé)任體系，學(xué)校缺乏對(duì)相關(guān)部門的責(zé)任目標(biāo)約束，責(zé)任主觀意識(shí)不強(qiáng)，再加上考核機(jī)制未配套，導(dǎo)致了職責(zé)不分、責(zé)任不明、缺乏主動(dòng)性和積極性。更多責(zé)任部門都潛意識(shí)地認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的事，啥時(shí)候用錢及是否按照預(yù)算用錢與他們自身的關(guān)系不大，“重預(yù)算、輕管理、輕執(zhí)行”的觀念沒(méi)有徹底根除，而且學(xué)校沒(méi)有一個(gè)相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行帶有隨意性，從而影響到專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行力。

（四）缺乏實(shí)質(zhì)性績(jī)效管理與監(jiān)督體系

部分地方高校在財(cái)政專項(xiàng)資金使用過(guò)程中，對(duì)專項(xiàng)資金的管理使用情況監(jiān)督缺位，審計(jì)、監(jiān)察及歸口管理等職能部門未主動(dòng)作為進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時(shí)，也缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，沒(méi)有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度，存在“重投入、輕產(chǎn)出”的問(wèn)題。除了上級(jí)財(cái)政部門、教育主管部門要求的財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)、項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效自評(píng)外，高校很少主動(dòng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)，未對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)際使用情況、績(jī)效效益與申報(bào)批復(fù)預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，也未對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的大量存量資金形成原因及未完成績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行深入分析并提出改進(jìn)措施。

三、新形勢(shì)下地方高校加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金管理的對(duì)策

（一）健全工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

新時(shí)代，新要求，切實(shí)把思想行動(dòng)統(tǒng)一到黨和政府的決策部署上來(lái)，站在我國(guó)高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的高度，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，完善專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度和實(shí)施細(xì)則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，在規(guī)范資金使用管理和提升資金使用效益上下功夫、做文章。

建立健全決策科學(xué)化、民主化的長(zhǎng)效機(jī)制。高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效率低，往往和學(xué)校決策不科學(xué)及管理不善相關(guān)。有些高校學(xué)科投入巨大，而教學(xué)、科研卻很少，有的高校大量采購(gòu)設(shè)備，而利用率卻不高，種種現(xiàn)象說(shuō)明前期論證研究不到位，導(dǎo)致資金的投入與產(chǎn)出不成比例。對(duì)于戰(zhàn)略性、全局性的重大問(wèn)題，要搞好調(diào)查研究，要通過(guò)建立健全民主決策、科學(xué)論證、專家咨詢、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)等機(jī)制，建立科學(xué)民主決策的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，要建立決策評(píng)價(jià)機(jī)制并進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。

建立健全“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的經(jīng)費(fèi)使用管理責(zé)任體系。明確校、院、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人各層級(jí)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)高校是規(guī)范高效使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體，嚴(yán)格執(zhí)行校（院）長(zhǎng)第一責(zé)任人責(zé)任以及資金使用直接責(zé)任人的責(zé)任管理機(jī)制，依法依規(guī)、合理有效使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。成立高校專項(xiàng)資金項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由學(xué)校黨委書記、校（院）長(zhǎng)任組長(zhǎng)（首要責(zé)任人），分管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)與其他校領(lǐng)導(dǎo)分別任常務(wù)副組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)（直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任），財(cái)務(wù)、人事、教務(wù)、研究生、學(xué)工、科研、后勤、基建、圖書館等部門負(fù)責(zé)人為成員（具體責(zé)任），負(fù)責(zé)對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目涉及的重大問(wèn)題進(jìn)行決策。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在規(guī)劃部門，根據(jù)學(xué)校整體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組決策，會(huì)同業(yè)務(wù)主管部門組織開展專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)估和上級(jí)評(píng)審檢查及獎(jiǎng)懲建議等工作。專項(xiàng)資金項(xiàng)目按類型實(shí)行歸口管理，歸口管理部門負(fù)責(zé)本領(lǐng)域規(guī)劃編報(bào)及校內(nèi)申報(bào)、項(xiàng)目排序、實(shí)施監(jiān)督、考核驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)。

建立健全資金申報(bào)、使用、監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)責(zé)任制。建立由審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)務(wù)、國(guó)資、規(guī)劃、教務(wù)、科研、研究生等部門組成的資金申報(bào)、使用、督察和績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在審計(jì)或監(jiān)察部門，在“專項(xiàng)資金項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。理順工作流程，強(qiáng)化部門協(xié)同，細(xì)化任務(wù)分解，層層壓實(shí)責(zé)任，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度抓好專項(xiàng)資金管理和使用工作，確保效益發(fā)揮最大化。

（二）增強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)，提高預(yù)算編制水平，規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

結(jié)合西藏自治區(qū)、學(xué)校事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，科學(xué)合理編制三年滾動(dòng)專項(xiàng)資金規(guī)劃預(yù)算，形成高質(zhì)量的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。在項(xiàng)目規(guī)劃編制中，學(xué)校要根據(jù)辦學(xué)定位和發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持“有所為，有所不為”，集中力量辦大事，立足人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承創(chuàng)新以及服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平等，做好項(xiàng)目論證，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)，細(xì)化充實(shí)項(xiàng)目信息，特別是要對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、可行性、實(shí)施條件、預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真分析，明確詳細(xì)的實(shí)施方案、資金支出計(jì)劃、預(yù)期效果等，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性，提高資金使用與學(xué)校發(fā)展方向的契合度，較好實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)高校內(nèi)涵建設(shè)，堅(jiān)決避免“錢等項(xiàng)目”的問(wèn)題發(fā)生。為深化部門預(yù)算編制改革，規(guī)范和加強(qiáng)部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理，提升資金使用績(jī)效，高校要不斷推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，逐步構(gòu)建和完善以三年滾動(dòng)規(guī)劃為牽引、以宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目評(píng)審和績(jī)效管理為支撐的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理模式。繼續(xù)探索預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)改革，形成“先評(píng)審后入庫(kù)”的預(yù)算管理機(jī)制。一是不斷完善預(yù)算管理與中期規(guī)劃、績(jī)效管理的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。將中期滾動(dòng)預(yù)算、五年規(guī)劃、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、績(jī)效評(píng)價(jià)與年度預(yù)算管理緊密結(jié)合，提高項(xiàng)目編制的前瞻性和精準(zhǔn)性；二是繼續(xù)完善預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中的關(guān)鍵作用。制定并印發(fā)《預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理辦法》，完善項(xiàng)目庫(kù)審核管理機(jī)制，規(guī)范預(yù)算評(píng)審程序，進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在預(yù)算編制中的作用，不斷完善項(xiàng)目評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理流程的運(yùn)行機(jī)制；三是充分運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，并與績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)和預(yù)算管理系統(tǒng)充分融合。通過(guò)預(yù)算信息化系統(tǒng)一體化管理，建立健全“未經(jīng)評(píng)審不納入項(xiàng)目庫(kù)、未納入項(xiàng)目庫(kù)不安排預(yù)算”的重點(diǎn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)行項(xiàng)目信息庫(kù)管理。打破信息孤島，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與專項(xiàng)項(xiàng)目管理的業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)共享，信息及時(shí)交互，便于專項(xiàng)資金管理的相關(guān)方及時(shí)掌握資金使用進(jìn)度，利于實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理。

（三）健全管理機(jī)制，提高預(yù)算執(zhí)行管理水平

在確保資金安全的前提下，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加快推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，防止資金沉淀和效益發(fā)揮不明顯的問(wèn)題。

一是要提高認(rèn)識(shí)抓落實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾較為突出的情況下，要以高度的使命感和責(zé)任感，把預(yù)算執(zhí)行管理工作放在更加突出位置，把預(yù)算執(zhí)行管理工作擺上重要議事日程，學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查與頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)真研究解決預(yù)算執(zhí)行管理中的問(wèn)題和瓶頸。

二是要盤活存量提效益，切實(shí)加大對(duì)項(xiàng)目存量資金的盤活力度。資金閑置也是資源的浪費(fèi)，堅(jiān)決破除“手中有糧，心中不慌”的陳舊思想，杜絕一邊申請(qǐng)資金、一邊結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金被收回的現(xiàn)象，全面提升資金使用效益。

三是要分析原因找對(duì)策，強(qiáng)化預(yù)算意識(shí)，學(xué)校專項(xiàng)資金項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組切實(shí)擔(dān)起責(zé)來(lái)，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)研究，深入查找預(yù)算執(zhí)行管理中的問(wèn)題和原因。首先，要對(duì)任務(wù)時(shí)限內(nèi)尚未支付的指標(biāo)進(jìn)行全面清理，逐一核查，明確項(xiàng)目歸口責(zé)任部門和責(zé)任人。其次，要責(zé)令項(xiàng)目歸口責(zé)任部門、責(zé)任人就資金尚未使用原因進(jìn)行深入分析，研究切實(shí)可行的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度推進(jìn)計(jì)劃和具體工作方案，明確支出時(shí)限。第三，要切實(shí)履行職責(zé)任務(wù)，抓好預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤問(wèn)效，特別是對(duì)一些金額較大的項(xiàng)目要實(shí)行掛牌督辦、掛圖作戰(zhàn)、按表推進(jìn)。結(jié)合實(shí)際加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，形成預(yù)算執(zhí)行齊抓共管的良好氛圍，提高預(yù)算執(zhí)行管理水平。

四是要注重實(shí)效抓關(guān)鍵。首先，要抓重點(diǎn)項(xiàng)目。對(duì)于支出規(guī)模較大、占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出比例較高的重點(diǎn)項(xiàng)目，要重點(diǎn)關(guān)注，重點(diǎn)推進(jìn)。其次，要抓支出進(jìn)度為零的項(xiàng)目。分析無(wú)法支出的原因，破解瓶頸障礙，盡快啟動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，避免形成新的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。第三，要抓政府采購(gòu)項(xiàng)目。針對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施周期較長(zhǎng)的情況，對(duì)還未報(bào)采購(gòu)計(jì)劃的項(xiàng)目，要做好工作預(yù)案，設(shè)計(jì)好采購(gòu)參數(shù)；對(duì)已報(bào)采購(gòu)計(jì)劃的要抓緊時(shí)間做好協(xié)調(diào)工作，在政府采購(gòu)招投標(biāo)、公示相關(guān)環(huán)節(jié)規(guī)定時(shí)間結(jié)束后立即開展采購(gòu)工作。第四，要抓工作部署。按照項(xiàng)目任務(wù)、績(jī)效目標(biāo)，倒排執(zhí)行進(jìn)度，制定詳細(xì)的分月預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃。第五，要抓協(xié)調(diào)溝通。對(duì)于執(zhí)行過(guò)程中的資金批復(fù)、經(jīng)費(fèi)使用、政府采購(gòu)等環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)部門間的相互配合與協(xié)調(diào)溝通，必要時(shí)要及時(shí)召開校長(zhǎng)專題會(huì)，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行。

五是要健全機(jī)制抓管理，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任管理制、量化制、承諾制、通報(bào)制以及經(jīng)濟(jì)懲戒等制度，建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和考核機(jī)制，對(duì)履行責(zé)任不力、預(yù)算執(zhí)行管理不作為、慢作為的職能部門、二級(jí)學(xué)院及項(xiàng)目責(zé)任人進(jìn)行約談、通報(bào)或?qū)嵤┬姓?wèn)責(zé)，切實(shí)維護(hù)預(yù)算執(zhí)行管理的嚴(yán)肅性，全面提升預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。

（四）強(qiáng)化績(jī)效管理，提高資金使用效益

全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，積極構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。一是要健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，緊密結(jié)合高等教育事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，提升績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的，一律不得安排預(yù)算。二是要強(qiáng)化項(xiàng)目及資金績(jī)效評(píng)估，必要時(shí)可以組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展，對(duì)項(xiàng)目落實(shí)及資金使用管理績(jī)效實(shí)施事前、事中和事后評(píng)估，全面實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過(guò)程全覆蓋和項(xiàng)目資金全覆蓋。三是加大績(jī)效問(wèn)責(zé)力度，按照“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的原則，對(duì)績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求和執(zhí)行績(jī)效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的部門及其責(zé)任人實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制。四是要抓好績(jī)效成果應(yīng)用，將績(jī)效目標(biāo)完成、糾偏情況、評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整政策、完善政策、安排預(yù)算、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效預(yù)算約束力和執(zhí)行力。對(duì)整體預(yù)算績(jī)效好、履職效能明顯的相關(guān)職能部門和二級(jí)學(xué)院，要從預(yù)算安排和項(xiàng)目立項(xiàng)方面予以適當(dāng)傾斜；對(duì)績(jī)效低效、一般的要督促改進(jìn)；對(duì)無(wú)效、長(zhǎng)期沉淀的資金一律收回并按照自治區(qū)有關(guān)規(guī)定上繳統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。

（五）構(gòu)建高校財(cái)務(wù)信息披露平臺(tái)，提升財(cái)務(wù)服務(wù)水平

為提高專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的透明度，教育主管部門可以在教育系統(tǒng)網(wǎng)站定期披露各高校資金使用情況，以接受來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督，利于各高校自加壓力，也便于各高校之間相互比較相互借鑒，對(duì)資金使用效果不佳的高校要進(jìn)行約談和督查。同時(shí)，高校內(nèi)部可以利用校園網(wǎng)、部門網(wǎng)、公共郵箱、微信公眾號(hào)、OA 系統(tǒng)定期發(fā)布各單位的資金執(zhí)行情況、各項(xiàng)目資金的使用情況，比如西藏農(nóng)牧學(xué)院按季度通報(bào)財(cái)政資金的執(zhí)行情況，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)指出糾正，可以有效避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地督促各單位按預(yù)算進(jìn)行資金的合理使用。高校應(yīng)主動(dòng)與上級(jí)部門保持溝通聯(lián)系，并定期定點(diǎn)同所屬各部門、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人加強(qiáng)信息交流，及時(shí)傳達(dá)新的財(cái)務(wù)信息、報(bào)銷要求。在“放管服”的背景下，項(xiàng)目承擔(dān)單位（人）可以為項(xiàng)目配備相對(duì)固定的財(cái)務(wù)助理，一方面可以使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人從繁重的報(bào)銷業(yè)務(wù)中解脫出來(lái)，另一方面財(cái)務(wù)助理熟悉財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定，容易交流溝通，可以減少財(cái)務(wù)報(bào)銷“返工率”，從而為專項(xiàng)資金的規(guī)范、高效使用提供了基礎(chǔ)和保障。

（六）健全監(jiān)管機(jī)制，加大監(jiān)管懲處，杜絕違規(guī)違紀(jì)

建立健全全方位監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、論證、申報(bào)、資金使用及項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程全過(guò)程監(jiān)督。上級(jí)財(cái)政部門、教育主管部門每年應(yīng)組織經(jīng)費(fèi)監(jiān)管力量對(duì)專項(xiàng)資金落實(shí)情況開展駐點(diǎn)審計(jì)與績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金項(xiàng)目推進(jìn)及預(yù)算執(zhí)行情況，是否存在項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，造成資金沉淀效益不明顯的問(wèn)題；高校自身要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理進(jìn)行自查并整改，切實(shí)在責(zé)任擔(dān)當(dāng)上找差距，在政策落實(shí)中尋不足；高校審計(jì)部門應(yīng)積極主動(dòng)作為，牽頭對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行定期專項(xiàng)審計(jì)；高校組織部門應(yīng)落實(shí)各相關(guān)職能部門、二級(jí)學(xué)院經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制，年終嚴(yán)格考核；高校紀(jì)檢部門應(yīng)結(jié)合巡視巡察制度，將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況及使用效益列為巡察點(diǎn)。

對(duì)超過(guò)兩年的項(xiàng)目沉淀資金，將按照關(guān)于存量資金的有關(guān)規(guī)定予以收回，為增加震懾力，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力的高校在地方教育系統(tǒng)內(nèi)通報(bào)批評(píng)，在安排專項(xiàng)資金時(shí)也對(duì)應(yīng)調(diào)減或取消。對(duì)違反資金使用管理規(guī)定，將專項(xiàng)資金用于基本建設(shè)、對(duì)外投資、償還債務(wù)、支付利息、捐贈(zèng)贊助或從專項(xiàng)資金中提取工作經(jīng)費(fèi)、管理費(fèi)用，擅自調(diào)整變更項(xiàng)目或項(xiàng)目調(diào)整不按規(guī)定和程序報(bào)批的問(wèn)題，將按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》和資金使用管理辦法相關(guān)規(guī)定依法處理，對(duì)涉嫌犯罪的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，堅(jiān)決移交司法機(jī)關(guān)并追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，切實(shí)維護(hù)預(yù)算和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。

（七）適度下放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)與貨物、服務(wù)采購(gòu)權(quán)

目前專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式是各高校按單個(gè)具體項(xiàng)目申報(bào)、自治區(qū)主管部門審核撥款，建議借鑒中央高校“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)的撥款模式，即學(xué)校按照大類申請(qǐng)、自治區(qū)按照大類批復(fù)撥款、學(xué)校在大類內(nèi)安排項(xiàng)目預(yù)算的模式，同時(shí)建議上級(jí)部門適度下放經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，允許高校在規(guī)定的期限內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況在大類內(nèi)部、大類之間統(tǒng)籌使用。

據(jù)了解，政府采購(gòu)周期長(zhǎng)、手續(xù)繁也是影響專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢的重要原因，建議政府部門授予高校合理的采購(gòu)自主權(quán)，同時(shí)高校也要根據(jù)客觀情況及相關(guān)政策簡(jiǎn)化相關(guān)采購(gòu)流程。