湖北省農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題對(duì)策研究

潘少斌，吳 瑕，李蘇犁，李 麗，劉正軍，熊 偉，楊小偉，劉路廣

(1.湖北省水利水電科學(xué)研究院湖北省節(jié)水研究中心，武漢 430070; 2.湖北省水利廳，武漢 430071)

機(jī)構(gòu)改革后，水利部門(mén)在農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管。為貫徹落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程“沒(méi)人管的要有人管，有人管的要管得好”的要求，有必要調(diào)查湖北省農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管現(xiàn)狀，并剖析目前存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出解決的對(duì)策和建議[1]。

本文采取書(shū)面調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研相結(jié)合的方式，對(duì)湖北省農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作進(jìn)行了全面的梳理和摸查。書(shū)面調(diào)研以調(diào)查表格填報(bào)為主，調(diào)研范圍覆蓋湖北全??；實(shí)地調(diào)研以現(xiàn)場(chǎng)訪談為主，涉及湖北潛江、宜昌、荊門(mén)、荊州等地，調(diào)研對(duì)象包括水利和湖泊局、灌區(qū)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村委會(huì)和當(dāng)?shù)厝罕姷取?/p>

1 農(nóng)田水利工程基本情況

本文對(duì)湖北省17個(gè)市州、89個(gè)縣市區(qū)的農(nóng)田水利工程基本情況進(jìn)行了初步調(diào)查，調(diào)查工程類型包括塘壩、小引水堰(流量<1 m3/s)、小型灌排泵站(裝機(jī)功率<1 000 kW)、規(guī)模以下灌排水閘(流量<5 m3/s)、機(jī)井、水窖(水池)、田間灌排溝渠及配套建筑物等。據(jù)調(diào)查，全省農(nóng)田水利工程完好率總體在65%左右，各類工程完好情況見(jiàn)表1。

調(diào)查的農(nóng)田水利工程中，約83%的工程已明晰產(chǎn)權(quán)，71%的工程已移交產(chǎn)權(quán)，各類工程產(chǎn)權(quán)明晰及移交情況見(jiàn)表1。產(chǎn)權(quán)主體包括國(guó)家、村集體、農(nóng)民用水合作組織、受益戶集體、社會(huì)投資者及個(gè)人，其中村集體所有的工程占總數(shù)的65%以上；國(guó)家所有(一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的工程數(shù)量較少，占比僅1.7%，但主要為規(guī)模相對(duì)較大的閘站工程；農(nóng)民用水合作組織、受益戶集體及個(gè)人所有的工程占比相近，均在10%左右；社會(huì)投資者所有的工程最少，占比僅為0.2%。

表1 湖北省農(nóng)田水利工程基本情況表

工程完好率與管護(hù)責(zé)任的落實(shí)、管護(hù)資金的投入密切相關(guān)。一般情況下，灌排閘站工程、規(guī)模較大的工程管護(hù)資金保障程度較高，工程完好率也相對(duì)較高；武漢等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地市，地方財(cái)政投入工程管護(hù)的資金較多，工程完好率也相對(duì)較高；工程產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任履行和管護(hù)資金籌措對(duì)工程管護(hù)也有積極影響，產(chǎn)權(quán)明晰比例較高的小型灌排泵站和水窖，工程完好率也最高。

2 農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管情況

2.1 管護(hù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

農(nóng)田水利工程管護(hù)主體一般與工程產(chǎn)權(quán)所有者相對(duì)應(yīng)，其責(zé)任主要為工程日常管護(hù)，包括工程運(yùn)行管理、安全巡查、維護(hù)檢修等[2,3]。具體承擔(dān)日常管護(hù)工作的則主要是基層水利站和農(nóng)民用水合作組織等基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。

各地基層水利站一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)立，個(gè)別地區(qū)以流域?yàn)閱卧闪ⅰ?0%以上的水利站由水利部門(mén)管理，其余由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)管理。95%以上的水利站為全額或差額撥款事業(yè)單位。人員經(jīng)費(fèi)及公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全額納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算的，經(jīng)費(fèi)保障率一般能達(dá)到80%以上；未全額納入的，經(jīng)費(fèi)保障率相對(duì)較低，約20%～80%不等。

大部分地區(qū)建有農(nóng)民用水合作組織，其中大多有管理用房或與水利站共用管理用房，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要為水費(fèi)計(jì)提收入，經(jīng)費(fèi)保障程度不高，普遍在60%以下。

2.2 運(yùn)行維護(hù)情況

湖北省一半以上的縣(市、區(qū))制定了保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)的相關(guān)政策和財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，但是維護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率普遍不高，全省整體上落實(shí)比不足50%。維護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有財(cái)政預(yù)算資金、產(chǎn)權(quán)所有者籌集資金、政府性基金和其他水利規(guī)費(fèi)收入，其出資比例大約為9∶2∶1∶1。維護(hù)經(jīng)費(fèi)中約有4/5用于工程運(yùn)行維護(hù)支出，約有1/6用于人員工資及福利支出。各地普遍建立了維護(hù)經(jīng)費(fèi)使用管理制度，用于規(guī)范維護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用和管理。

2.3 運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管情況

湖北省絕大部分縣(市、區(qū))水行政主管部門(mén)履行了運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管重點(diǎn)為規(guī)模較大的農(nóng)田水利工程。所有權(quán)人對(duì)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管力度相對(duì)較弱，個(gè)別縣(市、區(qū))所有權(quán)人未完全履責(zé)。履行了監(jiān)督職責(zé)的，一般都建立了運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管制度，并據(jù)此開(kāi)展指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督、考核等工作。

3 存在的困難和問(wèn)題

為貫徹“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，湖北省農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管面臨著新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有運(yùn)維監(jiān)管模式主要存在以下4個(gè)方面的困難和問(wèn)題。

3.1 重建輕管，維護(hù)監(jiān)管資金缺乏

近年來(lái)，由于管護(hù)資金不足，造成大量農(nóng)田水利工程建后管理不到位、維護(hù)不及時(shí)，功能衰退較快，有的甚至無(wú)法正常使用。究其原因，一是重建輕管的思想并未得到根本性的扭轉(zhuǎn)，目前各級(jí)農(nóng)田水利資金主要還是用于工程建設(shè)，投入建后運(yùn)行管護(hù)的資金比例很低，加上農(nóng)田水利工程點(diǎn)多面廣，運(yùn)維監(jiān)管資金缺口很大。二是管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有限，目前湖北省水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，其中以中央和省級(jí)補(bǔ)助為主，但是補(bǔ)助額度有限且主要用于關(guān)鍵工程管護(hù)；市、縣各級(jí)財(cái)力有限，市縣財(cái)政補(bǔ)助只能作為補(bǔ)充；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體財(cái)政更是捉襟見(jiàn)肘，根本無(wú)力籌集足夠的維護(hù)經(jīng)費(fèi)。

3.2 人才缺乏，基層監(jiān)管力量薄弱

農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管實(shí)施主體主要為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體等產(chǎn)權(quán)所有者，實(shí)際日常工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織等基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由于編制不足、待遇不高、工作環(huán)境相對(duì)較差，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在人員不足、人才缺乏、職工年齡結(jié)構(gòu)老化、技術(shù)服務(wù)體系不健全、監(jiān)管力量薄弱等問(wèn)題。

3.3 職責(zé)不清，監(jiān)管責(zé)任難以壓實(shí)

因現(xiàn)行管理體制機(jī)制不適應(yīng)、不健全，管護(hù)主體思想認(rèn)識(shí)不到位等原因，目前農(nóng)田水利運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管存在監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識(shí)不清、監(jiān)管責(zé)任難以壓實(shí)等問(wèn)題。

機(jī)構(gòu)改革后，水利部門(mén)在農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的職責(zé)有所調(diào)整，部分地區(qū)對(duì)監(jiān)管責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致開(kāi)展農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作的積極性和主動(dòng)性不高。

部分地區(qū)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制不適應(yīng)監(jiān)管需求也為農(nóng)田水利工程運(yùn)維監(jiān)管帶來(lái)諸多弊端。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為例，部分地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主，水利部門(mén)無(wú)法根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)配管理基層水利工作人員，造成人員管理失控，專業(yè)人員流失，隊(duì)伍發(fā)展停滯，水利服務(wù)職能難以發(fā)揮。

部分地區(qū)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底，落實(shí)不到位。一方面，還有部分農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)尚未明晰，管護(hù)主體缺失；另一方面，一些通過(guò)改革已經(jīng)明確了管護(hù)責(zé)任主體的工程，管護(hù)責(zé)任仍停留在紙上、流于形式。農(nóng)田水利設(shè)施具有很強(qiáng)的公益性，部分村集體、農(nóng)民用水合作組織以及農(nóng)戶對(duì)管護(hù)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為工程運(yùn)維監(jiān)管是水利部門(mén)和各級(jí)政府的事情，不履行管護(hù)主體責(zé)任和義務(wù)，造成部分末級(jí)渠系工程維護(hù)監(jiān)管無(wú)人問(wèn)津。

3.4 手段落后，運(yùn)維監(jiān)管效率較低

目前，湖北省農(nóng)田水利工程的運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管還是以人工巡查監(jiān)管為主，現(xiàn)代科技手段運(yùn)用不多，信息化、自動(dòng)化設(shè)施配套建設(shè)少，信息化、自動(dòng)化水平低。傳統(tǒng)的監(jiān)管手段覆蓋面有限，需要投入大量人力和資金，效率低下。

監(jiān)管手段落后，信息化、自動(dòng)化程度低，一方面是由于農(nóng)田水利還存在不少工程短板，建設(shè)投資多以改善灌排條件為主要目的，投入監(jiān)管能力建設(shè)提升的資金有限；另一方面，農(nóng)田水利工程相比于骨干工程，規(guī)模小、基數(shù)大、點(diǎn)多面廣，客觀上影響了投資效益比，增加了農(nóng)田水利工程運(yùn)維監(jiān)管現(xiàn)代化改造的難度。

4 建立健全農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管機(jī)制的建議

為提高農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管能力，充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程的效益，針對(duì)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生相關(guān)問(wèn)題的原因，提出以下幾點(diǎn)建議[4-7]。

4.1 拓寬渠道，加大運(yùn)維監(jiān)管投入

強(qiáng)化農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管的基礎(chǔ)是保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源。針對(duì)運(yùn)維監(jiān)管資金缺乏的問(wèn)題，一是要爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政，特別是中央和省級(jí)財(cái)政加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，涉農(nóng)有關(guān)部門(mén)加大農(nóng)田水利工程建設(shè)中運(yùn)維監(jiān)管資金的投入比例，提高維修管護(hù)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”標(biāo)準(zhǔn)；二是要探索建立穩(wěn)定的多元投融資機(jī)制，拓寬投資渠道，推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本、用水協(xié)會(huì)、承包大戶等參與農(nóng)田水利工程監(jiān)管，形成多元投入、社會(huì)廣泛參與的格局；三是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，合理利用水價(jià)杠桿，依托水權(quán)制度改革、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制建設(shè)等，提高水費(fèi)計(jì)收率，逐步實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”，促進(jìn)農(nóng)田水利走上可持續(xù)運(yùn)行和發(fā)展的軌道。

4.2 政策扶持，加強(qiáng)基層監(jiān)管能力

針對(duì)基層監(jiān)管力量薄弱的問(wèn)題，要充分用好現(xiàn)有政策，加大扶持力度，強(qiáng)化基層水利服務(wù)體系建設(shè)。

一是完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。切實(shí)給予政策支持，落實(shí)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)人員編制，提高工資待遇，改善工作條件，打通人才晉升通道，穩(wěn)定基層水利工作隊(duì)伍；引進(jìn)水利人才、吸收新鮮血液，逐步優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)；加大培訓(xùn)力度，提高基層水利工作人員綜合素質(zhì)。

二是強(qiáng)化農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)。加強(qiáng)政策和資金保障力度，完善農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)職能，積極扶持和引導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范發(fā)展、自主發(fā)展、自主管理，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在農(nóng)田水利工程監(jiān)管中的主體作用，促進(jìn)工程效益發(fā)揮。

三是探索成立村級(jí)水利服務(wù)站。農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管難點(diǎn)在村級(jí)，探索成立村級(jí)水利服務(wù)站，其成員由村干部兼任，實(shí)行專事專人管理，建立完善的農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管規(guī)章制度，保障農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行。

4.3 健全機(jī)制，壓實(shí)各級(jí)監(jiān)管職責(zé)

機(jī)制不健全是導(dǎo)致監(jiān)管不到位的重要原因，因此亟需健全農(nóng)田水利運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管機(jī)制體制，壓實(shí)各級(jí)部門(mén)及所有權(quán)人的監(jiān)管職責(zé)。

一是厘清各級(jí)水利部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理方面的職責(zé)劃定，理順工作機(jī)制，明確各方職責(zé)，為開(kāi)展農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作提供政策依據(jù)，避免建管責(zé)任主體不一致，以致出現(xiàn)管理空白區(qū)或多頭管理。

二是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰工程產(chǎn)權(quán)，明確工程管護(hù)主體，落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任。切實(shí)增強(qiáng)各產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)戶在工程監(jiān)管中的主體意識(shí)和權(quán)責(zé)意識(shí)。

三是建立農(nóng)田水利工程管護(hù)激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化履職問(wèn)責(zé)。制定和出臺(tái)具有實(shí)效性和可操作性的實(shí)施辦法或細(xì)則，按照“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則，根據(jù)管護(hù)實(shí)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲，將農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管責(zé)任壓實(shí)到各責(zé)任單位和責(zé)任人，協(xié)調(diào)督促各方在農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管中履職盡責(zé)。

四是創(chuàng)新宣傳形式，充分利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段，加強(qiáng)水利相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣貫，明晰水行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)、村集體、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶及其他產(chǎn)權(quán)所有人的職責(zé)，提高各級(jí)水利部門(mén)及各工程管護(hù)責(zé)任主體，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)管護(hù)主體對(duì)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)和積極性。

4.4 創(chuàng)新手段，強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用

目前，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管信息化、自動(dòng)化尚有較大的難度，可結(jié)合灌區(qū)現(xiàn)代化改造、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等項(xiàng)目實(shí)施，創(chuàng)新農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管手段，強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用。

一是依托農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，完善計(jì)量設(shè)施配套，夯實(shí)農(nóng)田用水管理基礎(chǔ)。

二是結(jié)合灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項(xiàng)目，加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)信息技術(shù)與農(nóng)田水利業(yè)務(wù)的深度融合，強(qiáng)化農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管信息支撐，提升農(nóng)田水利工程監(jiān)管水平。

5 結(jié) 論

農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不可或缺的基礎(chǔ)工程，良好的運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管是農(nóng)田水利工程長(zhǎng)效運(yùn)行的保障。為提升湖北省農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管水平，針對(duì)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，本文提出以下建議：一是健全制度建設(shè)、強(qiáng)化政策宣貫、加強(qiáng)政策引導(dǎo)，提升各級(jí)水利部門(mén)及各工程管護(hù)責(zé)任主體對(duì)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)和積極性；二是爭(zhēng)取政策和資金支持，完善農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，落實(shí)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；三是充分結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項(xiàng)目的實(shí)施，為農(nóng)田水利工程長(zhǎng)效運(yùn)行和運(yùn)維監(jiān)管能力不斷提升夯實(shí)基礎(chǔ)。

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