推進(jìn)“證照分離”全覆蓋試點(diǎn)進(jìn)一步深化商事制度改革

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王克玉

2019 年11 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，決定自2019 年12 月1 日起，在全國(guó)18 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理，為在全國(guó)實(shí)現(xiàn)“證照分離”改革全覆蓋形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

“證照分離”改革是商事制度改革推進(jìn)的重要節(jié)點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，把深化商事制度改革納入全面深化改革總盤(pán)子，部署了一批改革任務(wù)，出臺(tái)了一系列重要舉措。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)深入推進(jìn)商事制度改革，堅(jiān)持便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則，通過(guò)注冊(cè)資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制，企業(yè)年檢制改為年報(bào)公示制，優(yōu)化住所登記制度，實(shí)施“先照后證”等改革，不斷降低投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本，取得了重大成效。但是，在許多特定行業(yè)或領(lǐng)域存在著各類(lèi)許可限制，市場(chǎng)主體“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“辦照容易辦證難”的問(wèn)題限制了商事制度改革效應(yīng)的擴(kuò)大。黨的十九屆四中全會(huì)提出，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力?！白C照分離”改革全覆蓋舉措的實(shí)施，標(biāo)志著商事制度改革已進(jìn)入“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，取消和壓減行政許可事項(xiàng)，優(yōu)化審批服務(wù)，進(jìn)一步還權(quán)于市場(chǎng)，成為深化商事制度改革的重要節(jié)點(diǎn)。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，遵循了先行先試與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的改革推進(jìn)路徑。

早在2015 年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在上海浦東新區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)。2016 年，國(guó)務(wù)院“放管服”工作要點(diǎn)中明確提出抓好“證照分離”改革試點(diǎn)，減少不必要許可、備案。2017 年，原國(guó)家工商行政管理總局下發(fā)了落實(shí)“證照分離”改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，并選取了31 個(gè)“證照分離”改革試點(diǎn)單位進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定在上海市浦東新區(qū)之外，在其他10 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行“證照分離”改革試點(diǎn)。2018 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》，決定于當(dāng)年11 月10 日起在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)第一批106 項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式實(shí)施“證照分離”改革?！白C照分離”改革在破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題上取得了顯著成績(jī)，但同時(shí)暴露出一些困難和問(wèn)題，例如納入改革的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)總量偏低，改革的規(guī)范化程度較低，改革系統(tǒng)集成不夠，信息歸集共享與事中事后監(jiān)管落實(shí)不力，以及有關(guān)部門(mén)和地區(qū)對(duì)改革政策理解不到位，改革的協(xié)同效應(yīng)需要提升。在此背景下，《通知》的出臺(tái)可謂恰逢其時(shí)。在全國(guó)18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理的舉措，必將有效回應(yīng)上述問(wèn)題，深入推進(jìn)商事制度改革。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，體現(xiàn)了商事制度改革注重簡(jiǎn)政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。

煩瑣的審批許可已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、抑制市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮的阻點(diǎn)。在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化商事制度改革的過(guò)程中，需要改變政府部門(mén)直接配置資源過(guò)多、對(duì)微觀市場(chǎng)主體干預(yù)過(guò)多的現(xiàn)象。按照《通知》要求，全面清理涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革；對(duì)設(shè)定必要性已不存在、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理、通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠有效規(guī)范的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，直接取消審批；對(duì)可以取消審批的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，需要企業(yè)及時(shí)主動(dòng)提供有關(guān)信息，以便有關(guān)部門(mén)有效實(shí)施行業(yè)管理、維護(hù)公共利益的，由審批改為備案；對(duì)確需保留的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，企業(yè)就符合經(jīng)營(yíng)許可條件作出承諾，有關(guān)主管部門(mén)通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合經(jīng)營(yíng)許可條件行為、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的，實(shí)行告知承諾?？梢?jiàn)，“證照分離”改革的全覆蓋是一項(xiàng)放權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場(chǎng)的重大舉措，為降低市場(chǎng)主體的行業(yè)準(zhǔn)入和準(zhǔn)營(yíng)成本、激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力具有重要推動(dòng)作用。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，落實(shí)了寬進(jìn)嚴(yán)管的改革要求，在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的同時(shí)，還要做到監(jiān)管創(chuàng)新。

完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有活力、有秩序的，活力和秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩翼，信任和安全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保障。簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，還必須做到放管并重，在放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，這是商事制度改革取得實(shí)效的重要保障?！锻ㄖ分赋?，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接，堅(jiān)決糾正“不批不管”“只批不管”“嚴(yán)批寬管”等問(wèn)題。二是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，有效推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念和做好分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實(shí)行包容審慎監(jiān)管，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)監(jiān)管。四是要加強(qiáng)信用監(jiān)管和多元監(jiān)管，依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等行為并記入信用記錄，實(shí)行失信聯(lián)合懲戒，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，依法及時(shí)處理投訴舉報(bào)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與市場(chǎng)秩序治理。《通知》特別提出，要增強(qiáng)監(jiān)管的威懾力，對(duì)嚴(yán)重違法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人，依法撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)有關(guān)證照，實(shí)施市場(chǎng)禁入措施。只有加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)管，才能做到放而不亂、活而有序，使商事制度在創(chuàng)新中發(fā)展，在規(guī)范中完善。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，明確了同步優(yōu)化服務(wù)的改革要求。

從根本上講，大幅壓減生產(chǎn)許可證管理清單，最大限度取消審批項(xiàng)目、下放審批權(quán)限、壓減審批要件和環(huán)節(jié)、延長(zhǎng)和取消許可證有效期限，就是在落實(shí)對(duì)市場(chǎng)主體優(yōu)化服務(wù)的要求。具體到審批程序上，優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)就是持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量和效率?！锻ㄖ分赋?，對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益，不具備取消審批或?qū)嵭懈嬷兄Z條件的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施優(yōu)化審批服務(wù)，提高審批效率、降低辦事成本。為此，主管部門(mén)需要深入推進(jìn)審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，制定并公布準(zhǔn)確完備、簡(jiǎn)明易懂的辦事指南，規(guī)范自由裁量權(quán)，嚴(yán)格時(shí)限約束，消除隱性門(mén)檻。在服務(wù)方式上，《通知》指出，要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推動(dòng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)從申請(qǐng)、受理到審核、發(fā)證全流程“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”。另外，《通知》明確規(guī)定，要建立審批服務(wù)“好差評(píng)”制度，貫徹以人民群眾滿意為目標(biāo)的服務(wù)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，強(qiáng)化了部門(mén)間協(xié)同推進(jìn)的改革驅(qū)動(dòng)模式，有利于形成改革的合力。

商事制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有相關(guān)部門(mén)相互配合、協(xié)同推進(jìn)，才能形成改革合力，擴(kuò)大改革的效應(yīng)。與“先照后證”改革相比較，“證照分離”改革的推進(jìn)更需要行政審批部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)協(xié)同改革、協(xié)同服務(wù)、協(xié)同監(jiān)管，以釘釘子的精神聚焦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“辦照容易辦證難”等問(wèn)題，協(xié)同發(fā)力。在這個(gè)過(guò)程中，一方面需要行政審批部門(mén)同步推進(jìn)商事制度改革，另一方面需要市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)優(yōu)化商事登記流程，與行政審批、監(jiān)管部門(mén)之間建立協(xié)同機(jī)制?！锻ㄖ穼?duì)相關(guān)部門(mén)間信息推送、歸集和共享作出了具體規(guī)定，對(duì)開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒作出了指引，并對(duì)配套政策措施的跟進(jìn)提出了要求。

“證照分離”改革全覆蓋舉措，堅(jiān)守了法治理念，堅(jiān)持了重大改革于法有據(jù)的要求，有效地增加了制度供給。

推行涉企經(jīng)營(yíng)許可清單管理制度，實(shí)質(zhì)上就是依法明確政府的權(quán)力邊界，給予市場(chǎng)主體更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，推動(dòng)形成各類(lèi)市場(chǎng)主體平等準(zhǔn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制?！锻ㄖ吠瞥龈母锱e措的過(guò)程中，始終堅(jiān)持了深化改革與法治建設(shè)相結(jié)合的原則。一方面，有關(guān)審批改革舉措的出臺(tái)，是根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》和國(guó)務(wù)院決定，在各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的結(jié)果；另一方面，《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下來(lái)，對(duì)“證照分離”改革的舉措有針對(duì)性地作出了具體規(guī)定，有效增加了制度供給?！锻ㄖ纷⒁獾搅酥贫葘?shí)施的權(quán)威性和實(shí)效性，在分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革中，詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管措施和服務(wù)事項(xiàng)，在信息歸集和共享方面，明確規(guī)定了政務(wù)信息共享的具體要求等，加強(qiáng)了“證照分離”改革制度的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和可執(zhí)行性。

“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的推進(jìn)，是商事制度改革的延續(xù)和深化，是落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、強(qiáng)化政府事中事后監(jiān)管責(zé)任的重要抓手，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的重要舉措，對(duì)進(jìn)一步厘清政府部門(mén)和市場(chǎng)主體的關(guān)系具有重大意義?！白C照分離”改革全覆蓋舉措在現(xiàn)有的18 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)實(shí)施，可以充分利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度和機(jī)制創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，契合自貿(mào)區(qū)實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，減少改革阻力，加快形成在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的制度和經(jīng)驗(yàn)。

“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，可以確信，“證照分離”改革全覆蓋舉措的實(shí)施，必將進(jìn)一步降低企業(yè)開(kāi)辦成本，釋放市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職責(zé)體系，并對(duì)優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境和提升我國(guó)市場(chǎng)制度競(jìng)爭(zhēng)力具有重大推動(dòng)作用。