探析市場監(jiān)管源起、基本特征及價值取向

浙江省寧波市市場監(jiān)管局保稅區(qū)分局 宋玉池

市場監(jiān)管是一個歷史范疇，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，市場監(jiān)管的內(nèi)涵不斷發(fā)展和豐富。唯有科學(xué)認(rèn)識和準(zhǔn)確把握市場監(jiān)管內(nèi)涵，才能依法有效履行市場監(jiān)管職能，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

一：市場監(jiān)管的源起

市場監(jiān)管從市場中來。沒有市場，就沒有市場監(jiān)管。我國市場產(chǎn)生、發(fā)展的演變過程，實(shí)際上就是我國市場監(jiān)管發(fā)生、發(fā)展的歷程。市場，最初的雛形是“市”，出現(xiàn)在周朝，朝廷設(shè)立賈師，負(fù)責(zé)管理物價；隨著市場的發(fā)展、壯大，漢朝設(shè)立主管市場的官員——“市令”，設(shè)有助手“市丞”，負(fù)責(zé)市場內(nèi)經(jīng)營活動管理，維護(hù)交易秩序；半封建半殖民地時期，清朝成立商部，專門負(fù)責(zé)招商、工商事務(wù)的統(tǒng)一管理；土地革命時期，中央蘇區(qū)等根據(jù)地設(shè)立工商行政管理部門；新中國成立以后，將中央私營企業(yè)局、中央外資企業(yè)局合并組成中央工商行政管理局；隨著社會主義改造完成，高度集中的國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人民需求主要靠計(jì)劃供給，自由交易行為幾乎不存在，市場不復(fù)存在，故市場監(jiān)管空間被大幅壓縮，直至工商行政管理建制被取消；十一屆三中全會后，工商行政管理部門成為最早恢復(fù)建制的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，市場在資源配置中的決定性地位日益凸顯，市場監(jiān)管的作用越來越重要，市場監(jiān)管機(jī)制體制也不斷完善，故市場監(jiān)管部門在每一輪政府機(jī)構(gòu)改革中總是首當(dāng)其沖：1994 年機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院將國家工商行政管理局確定為國務(wù)院主管市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的職能部門，依法承擔(dān)監(jiān)管社會主義統(tǒng)一市場、維護(hù)市場秩序的重要職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了工商行政管理從側(cè)重監(jiān)管集貿(mào)市場和工業(yè)品市場向監(jiān)管各類市場轉(zhuǎn)變、從重點(diǎn)查處投機(jī)倒把行為向依法規(guī)范市場交易行為保護(hù)公平競爭轉(zhuǎn)變、從側(cè)重于對微觀經(jīng)濟(jì)活動行政干預(yù)向綜合運(yùn)用法律法規(guī)和行政手段進(jìn)行宏觀監(jiān)管轉(zhuǎn)變；1998 年機(jī)構(gòu)改革中，國家工商行政管理局圍繞加強(qiáng)市場監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化反不正當(dāng)競爭和反壟斷、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等方面的職責(zé)。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要“改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，市場監(jiān)管職能更加綜合，邊界越來越清晰，地位也愈發(fā)重要。黨的十九大以后，實(shí)行大部制，組建了從中央到地方統(tǒng)一的市場監(jiān)管部門，構(gòu)建起了大市場、大監(jiān)管、大治理的格局。可見，市場監(jiān)管部門與市場相生、與改革同頻、與發(fā)展共振，見證了市場繁榮、價格放開、法治規(guī)范、競爭公平、質(zhì)量強(qiáng)國、品牌崛起、標(biāo)準(zhǔn)夯實(shí)、計(jì)量精細(xì)、認(rèn)證統(tǒng)一、消費(fèi)安全、信用約束、社會共治的歷史進(jìn)程。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，市場決定資源配置的作用將會發(fā)揮得更加充分，市場監(jiān)管只會加強(qiáng)，不會削弱。

市場監(jiān)管培育規(guī)范了市場。市場是市場監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)，也是市場監(jiān)管魅力彰顯的源頭。正是得益于市場監(jiān)管的科學(xué)到位，我國市場的活力得以被激發(fā)，進(jìn)而發(fā)展得更加健康、有序。2018 年3 月16 日，我國市場主體突破1 億戶。世界銀行發(fā)布的2020 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告顯示，我國名列第31 位。市場監(jiān)管部門自我革命，不斷提升監(jiān)管層次、拓寬監(jiān)管領(lǐng)域、完善監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從以監(jiān)管實(shí)體市場為主向監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場的蝶變。

一切因?yàn)槭袌?，一切為了市場，這是我國市場監(jiān)管的源起，也是全體市場監(jiān)管人的初心和使命。

二：市場監(jiān)管的基本特征

市場監(jiān)管是有限的行政監(jiān)管。第一，從基本性質(zhì)看，現(xiàn)代政府是有限政府，作為政府職能重要組成部分的市場監(jiān)管，有限監(jiān)管是其題中之義。特別是市場辦管分離以來，這一特征更加明顯和突出，表現(xiàn)為市場監(jiān)管的部門職能分工更加專業(yè)化、精細(xì)化。第二，從基本構(gòu)成來看，市場監(jiān)管不僅僅是市場監(jiān)管部門一家的主要職責(zé)，還涉及發(fā)改、教育、公安等至少16 個政府職能部門。第三，從市場監(jiān)管部門來看，承擔(dān)的市場監(jiān)管職責(zé)也是有限的，主要是對經(jīng)商事登記確權(quán)的市場主體，并且僅根據(jù)現(xiàn)行專項(xiàng)法規(guī)的賦權(quán)對部分市場交易行為、市場競爭行為開展監(jiān)督執(zhí)法。當(dāng)然，相對其他行政監(jiān)管部門而言，雖然市場監(jiān)管部門的監(jiān)管對象更為多樣、監(jiān)管行為更為多元，但仍以現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定為限、以批準(zhǔn)公開的“三定”方案列舉的職責(zé)為限。

市場監(jiān)管是依法的行政監(jiān)管。一是依法而設(shè)。國家市場監(jiān)督管理總局是根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》而設(shè)立的，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于市場監(jiān)管工作的方針政策和決策部署，是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。二是依法而為。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)及部門規(guī)章賦予市場監(jiān)管部門在市場準(zhǔn)入、規(guī)范市場交易行為等方面的職能?！缎姓幜P法》等法律法規(guī)還要求全部市場監(jiān)管活動都必須在國家現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)展開。三是依法而治。實(shí)踐中，市場監(jiān)管部門堅(jiān)持以法治精神為指導(dǎo)開展監(jiān)管執(zhí)法工作，堅(jiān)持認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、處理適當(dāng)?shù)脑瓌t，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代政府公共管理的有為有效。

市場監(jiān)管是能動的行政監(jiān)管。一是體現(xiàn)在法律規(guī)定的原則性和監(jiān)管執(zhí)法的靈活性相統(tǒng)一。實(shí)踐中，市場瞬息萬變、主體千差萬別、行為復(fù)雜多樣、區(qū)域各有特色，而法律法規(guī)又相對穩(wěn)定，各級市場監(jiān)管部門依法行政，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管的寬度、力度和厚度的統(tǒng)一。二是體現(xiàn)在法律效果和社會效應(yīng)的統(tǒng)一。根據(jù)經(jīng)濟(jì)違法行為和具體情節(jié)，一方面從監(jiān)管入手，堅(jiān)持攻大奸，剛性懲戒嚴(yán)重違法行為；另一方面從發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)持誡小過，對輕微違法行為，特別是法律依據(jù)不充分、部門職能邊界不清晰的，實(shí)行包容審慎監(jiān)管。三是體現(xiàn)在實(shí)踐性和規(guī)范性的統(tǒng)一。堅(jiān)持守正創(chuàng)新，針對新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新問題，不等不靠，積極探索，運(yùn)用法治思維和法治方式解決亟需破解而又無法可依的監(jiān)管執(zhí)法瓶頸，自下而上總結(jié)提升，將基層的方式創(chuàng)新、機(jī)制探索轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性的制度做法，有的上升為國家法律規(guī)定。

三：新時代市場監(jiān)管的價值取向

法治。法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)中對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響最大、與公民關(guān)系最密切的部門之一。依法行政是市場監(jiān)管部門的生命線。加強(qiáng)法治建設(shè)、堅(jiān)持依法行政，無疑是市場監(jiān)管部門的一項(xiàng)根本性、全局性、系統(tǒng)性、長期性工作。第一，恪守有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的現(xiàn)代法治原則，自覺踐行“法定職責(zé)必須為”的現(xiàn)代法治精神；第二，秉持“法無授權(quán)不可為”的現(xiàn)代法治精神，職權(quán)法定，建立健全程序規(guī)權(quán)機(jī)制，堅(jiān)持程序正義和實(shí)體公正并重，做到依法行政、依法監(jiān)管；第三，遵循“法無禁止即自由”的法治精神，堅(jiān)持對法律負(fù)責(zé)與對市場主體負(fù)責(zé)相統(tǒng)一，自覺將市場主體的準(zhǔn)入自由作為市場監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)，自上而下開展商事制度改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，讓更多的自然人成為市場主體，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管與服務(wù)發(fā)展相統(tǒng)一；第四，健全以“雙隨機(jī)、一公開”為主的事中事后監(jiān)管機(jī)制，不以任何名義影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管執(zhí)法的制度化、規(guī)范化、程序化。

公正。實(shí)施公正監(jiān)管保障公平競爭，是構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序的應(yīng)有之義，是新時代市場監(jiān)管的基本遵循，必須體現(xiàn)在市場監(jiān)管的全過程和各個方面。市場監(jiān)管的公正性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是市場主體機(jī)會平等：所有市場主體不受準(zhǔn)入歧視；日常經(jīng)營活動自主開展，“法無禁止即可為”；執(zhí)法檢查遵循“雙隨機(jī)、一公開”，平等接受監(jiān)管；違法行為被懲戒，處理做到一把尺子衡量。二是監(jiān)管規(guī)則公開透明，監(jiān)管執(zhí)法過程依法公開，檢查處罰結(jié)果依法公開。三是實(shí)現(xiàn)信用監(jiān)管，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接事前事中事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，精準(zhǔn)把握市場主體信用整體情況，開展食品、藥品等重點(diǎn)商事主體全生命周期靶向管理，盡快實(shí)現(xiàn)“一處失信處處受限”的監(jiān)管預(yù)期。

安全。“嚴(yán)守安全底線”是市場監(jiān)管總局“三定方案”中明確要求轉(zhuǎn)變的五個方面職能之一。安全監(jiān)管成為新時代市場監(jiān)管部門的最鮮明特色。這體現(xiàn)在：一是在理念上堅(jiān)持產(chǎn)、管并重，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展共享；二是在方式上堅(jiān)持綜合施策，實(shí)現(xiàn)全鏈條全過程治理；三是在環(huán)節(jié)上堅(jiān)持重心前移，更加注重風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通；四是在力量上堅(jiān)持社會共治，實(shí)現(xiàn)從“少數(shù)人管多數(shù)人”向“多數(shù)人盯少數(shù)人”轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中，務(wù)必遵循“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”總體要求，依法加強(qiáng)食品安全、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全及特種設(shè)備安全監(jiān)管，強(qiáng)化現(xiàn)場檢查，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，真正讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。

整體。新組建的市場監(jiān)管部門職能職責(zé)更加集中，這就要求從合作共贏和相互賦能的角度構(gòu)建市場監(jiān)管現(xiàn)代治理體系，提升現(xiàn)代治理能力，力求將以前分行業(yè)、分環(huán)節(jié)、分產(chǎn)品的碎片化監(jiān)管轉(zhuǎn)向整體治理、系統(tǒng)整治、綜合安排，更加聚焦市場監(jiān)管效能的提高和執(zhí)法手段的一致性和連貫性。一是堅(jiān)持主體監(jiān)管的全生命周期，覆蓋從市場主體準(zhǔn)入到退出的全過程；二是堅(jiān)持產(chǎn)品監(jiān)管的全鏈條，覆蓋食品藥品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的全過程；三是堅(jiān)持行為監(jiān)管的全流程，覆蓋市場主體準(zhǔn)入、生產(chǎn)、經(jīng)營、交易各個環(huán)節(jié)；四是堅(jiān)持方式監(jiān)管的全方位，既要體現(xiàn)行政處罰的剛性，又要體現(xiàn)行政指導(dǎo)的簡約高效；五是堅(jiān)持信用監(jiān)管的全覆蓋，貫穿市場主體全生命周期，銜接好事前、事中、事后全部監(jiān)管環(huán)節(jié)；六是堅(jiān)持監(jiān)管素質(zhì)提升的全面性，以政治建局為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)執(zhí)法干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)整體提升；七是堅(jiān)持手段監(jiān)管的全智慧，自覺將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中，率先實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

清正。只有執(zhí)法主體的規(guī)范才有市場主體的規(guī)范，只有市場主體的規(guī)范才有市場秩序的規(guī)范。忠誠干凈擔(dān)當(dāng)是新時代高素質(zhì)專業(yè)化市場監(jiān)管干部的必然內(nèi)涵。忠誠，就是要在政治上對黨絕對忠誠，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，站得穩(wěn)、靠得住是新時代市場監(jiān)管干部的底色；干凈，就是要時時刻刻穩(wěn)得住心神、管得住行為、守得住清白，重操守、能自重、有骨氣是新時代市場監(jiān)管干部的特色；擔(dān)當(dāng)，是指在急難險(xiǎn)阻、緊急關(guān)頭有擔(dān)當(dāng)有作為，知重負(fù)重、攻堅(jiān)克難是市場監(jiān)管人的優(yōu)良品德和市場監(jiān)管部門的優(yōu)秀傳統(tǒng)，更應(yīng)成為新時代市場監(jiān)管人的本色。