后脫貧時(shí)代脫貧村有效治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

李小紅，段雪輝

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 晉中 030801)

隨著2020年的臨近，越來(lái)越多的貧困村脫貧摘帽，成為脫貧村。實(shí)現(xiàn)貧困村整體脫貧只是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的階段性目標(biāo)，確保脫貧后的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興才是關(guān)鍵。2018年頒布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出：“推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)?！弊源藢W(xué)界開(kāi)始關(guān)注貧困村的脫貧攻堅(jiān)與振興的有機(jī)銜接以及脫貧后的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。李小云和許漢澤提出從城鄉(xiāng)一體化以及發(fā)育新的綜合型貧困治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的角度解決脫貧村的發(fā)展問(wèn)題。(1)李小云，許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。汪三貴和曾小溪認(rèn)為扶貧戰(zhàn)略應(yīng)推動(dòng)反貧困走向城鄉(xiāng)一體，后2020貧困問(wèn)題的政策取向可以是運(yùn)用區(qū)域政策解決制約深度貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的外部約束，推進(jìn)開(kāi)發(fā)式扶貧政策提升一般貧困人口向上流動(dòng)的能力，采取精準(zhǔn)滴灌式扶貧政策幫扶特殊貧困人口，用城鄉(xiāng)一體化解決扶貧的真空地帶。(2)汪三貴，曾小溪：《后2020貧困問(wèn)題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。王一從分配正義的視角出發(fā)，認(rèn)為貧困是社會(huì)參與失敗的結(jié)果，政府有責(zé)任為貧困者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。政府的反貧困政策應(yīng)立足于必需品的權(quán)利“底線”和矯正正義的“邊界”的共同作用，在無(wú)條件基本收入的最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)貧困群體的基本道德能力、智力能力和體力能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困者的有效社會(huì)參與和社會(huì)分配，最終擺脫其困境。(3)王一：《后2020“參與式”反貧困路徑探索》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第5期。目前學(xué)術(shù)界對(duì)脫貧摘帽后脫貧村的研究主要集中在脫貧村的可持續(xù)發(fā)展和反貧困政策方面，對(duì)脫貧村有效治理以及通過(guò)對(duì)脫貧村的有效治理推動(dòng)其振興的研究非常少?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中進(jìn)一步明確“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)?！币虼?，脫貧村的振興亟需從夯實(shí)其有效治理的基礎(chǔ)入手，不斷改革和完善脫貧村的治理體系和治理能力，推動(dòng)脫貧村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、脫貧村治理面臨的困境

在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，外來(lái)行政化扶貧力量的強(qiáng)勢(shì)介入不僅改變了貧困村的發(fā)展模式，而且也重塑了貧困村的治理模式，形成了以外來(lái)行政化扶貧力量為主導(dǎo)的治理模式。隨著越來(lái)越多的貧困村脫貧摘帽，精準(zhǔn)扶貧任務(wù)即將結(jié)束，脫貧村必將迎來(lái)鄉(xiāng)村振興的新的發(fā)展階段。行政化扶貧力量主導(dǎo)的貧困村治理模式已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，脫胎于這一治理模式的脫貧村治理也面臨諸多困境。

(一)脫貧村內(nèi)生治理能力不足

脫貧村內(nèi)生治理能力的發(fā)育成熟是脫貧村實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。脫貧村內(nèi)生治理能力的發(fā)育和提升，一靠人才，二靠培養(yǎng)。人才方面，脫貧村人才流失嚴(yán)重。貧困村的長(zhǎng)期欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及較為貧乏生活境況和不確定的發(fā)展前景導(dǎo)致貧困村青壯年人口大量外流，進(jìn)入城市務(wù)工。國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，整個(gè)社會(huì)對(duì)貧困村的強(qiáng)力投入，幫助貧困村擺脫了貧困。根據(jù)國(guó)家《關(guān)于解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，“貧困人口退出的標(biāo)準(zhǔn)是收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。各地區(qū)各部門(mén)要堅(jiān)持這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不動(dòng)搖，既不拔高，也不降低。”這一退出標(biāo)準(zhǔn)也就意味著精準(zhǔn)扶貧并不會(huì)帶來(lái)貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的翻天覆地的變化。因此，脫貧摘帽后的脫貧村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不足引導(dǎo)本土流失人才的回歸，更不足以吸引外來(lái)優(yōu)秀人才的加盟。制約貧困村發(fā)展的人才短缺問(wèn)題，在其脫貧后依然存在，也在很大程度上制約著脫貧村內(nèi)生治理能力的提升。

內(nèi)生治理能力培養(yǎng)不足。精準(zhǔn)扶貧伊始，黨和國(guó)家就注重貧困村內(nèi)生發(fā)展和治理能力的培養(yǎng)。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力?！浞终{(diào)動(dòng)貧困地區(qū)干部群眾積極性和創(chuàng)造性，注重扶貧先扶智，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力?！钡毨Т彘L(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其內(nèi)生發(fā)展能力和治理能力本就不足，并且社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐也一再表明，越是落后的地方越需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)現(xiàn)帶領(lǐng)式發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧期間，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊和任務(wù)重的雙重壓力作用下，精準(zhǔn)扶貧工作更多地強(qiáng)調(diào)了行政化扶貧力量的責(zé)任和作用，貧困村的脫貧成果在很大程度上是在行政化扶貧力量的裹挾下實(shí)現(xiàn)的。行政化扶貧力量的強(qiáng)勢(shì)介入，在貧困村治理方面就表現(xiàn)為行政化扶貧力量基本主宰了貧困村以扶貧為核心議程的治理過(guò)程，內(nèi)生治理力量更多地是被動(dòng)地接受，其治理能力并沒(méi)有隨著貧困村的脫貧而實(shí)現(xiàn)有效的提升，反而在部分地區(qū)還滋長(zhǎng)了當(dāng)?shù)厝罕姟暗取⒖?、要”的思想以及引發(fā)了“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”和“脫貧后不愿退出”等情況。

(二)行政化扶貧力量淡出

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，黨和政府集中全社會(huì)的力量對(duì)貧困村進(jìn)行幫扶，在五級(jí)書(shū)記抓扶貧、黨政一把手層層簽訂扶貧軍令狀的形勢(shì)下，在貧困村形成了包村干部、駐村工作隊(duì)和第一書(shū)記等行政化扶貧力量，再通過(guò)交叉考核、第三方評(píng)估、紀(jì)委暗訪、績(jī)效考核等多種監(jiān)督機(jī)制不斷強(qiáng)化行政化扶貧力量的扶貧壓力和責(zé)任。由此，貧困群眾脫貧的責(zé)任主要落在了行政化扶貧力量身上。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，行政化扶貧力量多方籌措資金、爭(zhēng)取項(xiàng)目，采取資產(chǎn)收益扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、勞務(wù)輸出扶貧等多種手段千方百計(jì)帶領(lǐng)貧困村和貧困群眾脫貧，使得我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作取得了巨大的成績(jī)。但隨著2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)結(jié)點(diǎn)的臨近，越來(lái)越多的貧困村通過(guò)了上級(jí)部門(mén)組織的貧困村退出評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，成為了脫貧村。為了鞏固扶貧成效，保證脫貧村不返貧，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳早在2016年就印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》。文件中明確要求：“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！必毨Т迕撠氄焙筮M(jìn)入脫貧鞏固期，行政化扶貧力量將在脫貧村發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但脫貧摘帽后，行政化扶貧力量的外在剛性幫扶約束機(jī)制弱化，相應(yīng)的考核也隨之減弱，“歇歇腳”、“喘口氣”的思想在行政化扶貧力量中開(kāi)始出現(xiàn)，反映到工作中就表現(xiàn)為，脫貧摘帽前的精準(zhǔn)扶貧工作是壓到一切的重中之重，全力而為，脫貧摘帽后的鞏固提升工作只是一般性工作，量力而為，工作的積極性和效率都受到了一定的影響。另外，脫貧鞏固提升期結(jié)束后，行政化扶貧力量終將從脫貧村的直接治理中淡出，改為通過(guò)政策支持、建議、監(jiān)督等間接方式支持脫貧村治理。

(三)脫貧村內(nèi)部矛盾激化

精準(zhǔn)扶貧也誘發(fā)了一系列內(nèi)部矛盾。一是上訪增加。上訪人群主要是臨界貧困群體。臨界貧困人群是指那些收入水平或者生活水平稍高于政府設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)的人群。這些人處在貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的邊緣，其生活水平并沒(méi)有明顯優(yōu)于貧困戶，且收入來(lái)源和支出方面不穩(wěn)定，極易陷入貧困狀態(tài)，但因其沒(méi)有被認(rèn)定為貧困戶，所以不享受國(guó)家扶貧政策的紅利。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，建檔立卡的貧困戶在國(guó)家扶貧政策紅利的作用下，利益流入增加，致使其收入改善較臨界貧困群體大很多，引發(fā)邊緣貧困群體的不滿，這些人成為上訪的重要人群。二是干群關(guān)系有一定程度激化。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是村干部與群眾關(guān)系激化。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之初，人們對(duì)之后的扶貧政策及力度缺乏較為明確的認(rèn)知，在評(píng)選貧困戶之時(shí)，許多村民并沒(méi)有太在意，致使貧困戶的認(rèn)定存在一定的偏差。另外，村內(nèi)選舉產(chǎn)生的村干部有不同的選票基礎(chǔ)和利益訴求，在評(píng)選貧困戶時(shí)也存在一些非規(guī)范性因素的影響，諸如人情、血緣、選票等，這些因素交織在一起，影響了貧困戶評(píng)選的公平公正，進(jìn)而激化了群眾與村干部矛盾。另一方面是扶貧干部與群眾關(guān)系激化，貧困群眾的處事邏輯是有事找政府，第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)以及包村干部都是政府下派干部，是他們眼中的政府代表，也理所當(dāng)然成為幫貧困群眾解決問(wèn)題的人。隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，外來(lái)利益的低成本獲取，不斷地提升貧困人群的心理預(yù)期，其利益訴求也在不斷加碼，致使在與扶貧干部交流中不斷產(chǎn)生沖突。另外，農(nóng)村遺留問(wèn)題多，解決較為困難，村民都會(huì)將這些情況簡(jiǎn)單地歸結(jié)為政府工作人員辦事不利，致使矛盾激化。

(四)脫貧村振興的壓力

精準(zhǔn)扶貧只是實(shí)現(xiàn)了貧困村的脫貧摘帽，滿足了貧困群眾的基本生產(chǎn)生活需求，即實(shí)現(xiàn)了貧困戶吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”才是脫貧村未來(lái)的發(fā)展方向。貧困村脫貧摘帽距離振興還有很長(zhǎng)的距離。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐表明，貧困村的脫貧離不開(kāi)外來(lái)力量的幫扶和支持。同樣，脫貧村的振興不是脫貧村依靠自身力量可以獨(dú)自實(shí)現(xiàn)的，剛剛脫貧摘帽的脫貧村振興也需要吸引大量外部力量，尤其是市場(chǎng)化力量和社會(huì)化力量的參與。外來(lái)力量的引入必然會(huì)打破脫貧村現(xiàn)有的利益格局，也必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)有治理格局調(diào)整的需求，需要通過(guò)相應(yīng)的制度調(diào)整和完善，賦予這些外來(lái)力量以相應(yīng)的農(nóng)村治理權(quán)，以吸引其對(duì)脫貧村振興的積極參與和對(duì)其切身利益的有效維護(hù)，最終建立內(nèi)外力共建共享共治的新治理格局。

二、脫貧村治理困境的原因分析

脫貧村治理面臨的多重困境制約了脫貧村治理的有效性，深入分析脫貧村治理面臨困境的深層次原因是提升脫貧村治理有效性的關(guān)鍵，也是針對(duì)性化解脫貧村治理面臨困境的根本出路。

(一)脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊任務(wù)重雙重挑戰(zhàn)

貧困問(wèn)題在我國(guó)長(zhǎng)期存在。2014年底，“全國(guó)仍有14個(gè)集中連片貧困區(qū)、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、7017萬(wàn)貧困人口，重點(diǎn)分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。其中貧困發(fā)生率超過(guò)10%的有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南，貧困人口數(shù)量超過(guò)500萬(wàn)的有貴州、云南、河南、廣西、湖南和四川。”(4)郭芳：《五年后中國(guó)再無(wú)貧困人口》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2015年第46期。為了在有限的時(shí)間內(nèi)集中解決我國(guó)的貧困問(wèn)題，黨的十八屆五中全會(huì)做出了到2020年，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，貧困人口全部脫貧的整體戰(zhàn)略部署。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)每年要脫貧人口超過(guò)1000萬(wàn)，并且隨著扶貧工作的不斷深入，深度貧困的問(wèn)題也就更為嚴(yán)峻，扶貧任務(wù)也就更為艱巨。時(shí)間緊任務(wù)重就成為精準(zhǔn)扶貧工作面臨的重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在這么大的脫貧壓力下，黨中央要求各級(jí)黨委和政府必須把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來(lái)抓，嚴(yán)格執(zhí)行地方黨委一把手負(fù)責(zé)制，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書(shū)記一起抓。這一扶貧的政治要求必然導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中形成政府主導(dǎo)型的扶貧模式。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，以地方黨委和政府為主的行政化扶貧力量發(fā)揮核心作用，貧困村的內(nèi)生發(fā)展主體和治理主體缺乏有效的發(fā)育空間。

(二)壓力型扶貧體制的作用

壓力型體制是榮敬本教授的課題組于20世紀(jì)90年代研究新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作機(jī)制時(shí)提出的，用以解釋中國(guó)地方政府運(yùn)作的理論建構(gòu)。所謂壓力型體制是指，一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))“為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，該級(jí)政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是‘一票否決’制……，所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的?！?5)《縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究》課題組：《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期。這種壓力型的地方政府運(yùn)作機(jī)制也深深地嵌入到了扶貧工作當(dāng)中，在很大程度上支配著精準(zhǔn)扶貧工作。中共中央在2015年10月26日到29日召開(kāi)的黨的十八屆五中全會(huì)提出2020年全脫貧的目標(biāo)之后不久，中共中央國(guó)務(wù)院就于11月29日發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，正式開(kāi)始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。在這一總體扶貧目標(biāo)的約束下，各級(jí)政府層層簽責(zé)任書(shū)，層層立下軍令狀，并將扶貧工作的成效與當(dāng)?shù)攸h委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核和晉升聯(lián)系起來(lái)，扶貧工作的壓力和責(zé)任不斷向下傳導(dǎo)，地方各級(jí)黨委政府都感受到了空前的扶貧壓力，紛紛集中力量，籌集和調(diào)配各種資源投入到精準(zhǔn)扶貧工作之中。壓力型體制嵌入到扶貧工作中就形成了壓力型扶貧模式，這一扶貧模式將貧困群眾脫貧的責(zé)任很大程度上壓在了地方黨委政府，尤其是廣大扶貧干部身上。高強(qiáng)度的脫貧攻堅(jiān)壓力不斷驅(qū)動(dòng)各級(jí)地方政府及其廣大扶貧干部投身扶貧工作。隨著各地脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的逐漸結(jié)束，地方政府逐漸淡出脫貧村的直接治理領(lǐng)域就成為必然。

(三)“臨界貧困”和“懸崖效應(yīng)”的疊加

精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)確定后，必然會(huì)有一些群眾處在貧困界定標(biāo)準(zhǔn)的邊緣，但又高于扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有被納入到建檔立卡的貧困戶范圍內(nèi)，從而成為臨界貧困群體。臨界貧困群體不能享受精準(zhǔn)扶貧政策扶持，從而造成“懸崖效應(yīng)”，即“在扶貧資源層層加碼的情況下，貧困戶因福利疊加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于原本境況相似的臨界貧困人群。此類因政策幫扶而形成福利在貧困臨界點(diǎn)的落差?！?6)王瑜：《論脫貧攻堅(jiān)中的懸崖效應(yīng)及其對(duì)策》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第9期。2015年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，整個(gè)社會(huì)對(duì)貧困村和貧困戶投入了大量的資源，造成了臨界貧困群體和貧困群體的利益流入產(chǎn)生了巨大的反差，在諸多扶貧政策和福利的加持下，貧困群體收入明顯增加，而臨界貧困群體卻不享受相應(yīng)的政策扶持和利益流入，巨大的收入和心理落差激化了臨界貧困群體和貧困群體之間的矛盾，成為激化脫貧村內(nèi)部矛盾的重要誘因。

(四)貧困群眾獲益合法性缺失

合法性是解釋和分析現(xiàn)實(shí)政治生活的重要工具。美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德就指出“如果某一社會(huì)中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實(shí)施的法規(guī)，而且還不僅僅是因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁?huì)受到懲處，而是因?yàn)樗麄兇_信遵守是應(yīng)該的，那么，這個(gè)政治權(quán)威是合法的。”(7)(美)加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖，鄭世平，公婷，陳鋒譯，北京:東方出版社，2007年版，第32頁(yè)。合法性強(qiáng)調(diào)公民在自愿認(rèn)同基礎(chǔ)上的自愿服從，合法性的獲得能夠更好地消弭沖突，降低政策實(shí)施的阻力，并提高政策實(shí)施的效果。精準(zhǔn)扶貧工作的合法性包括政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的合法性和貧困群眾獲益的合法性兩個(gè)方面。政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的合法性在于對(duì)社會(huì)主義理想信念的堅(jiān)守，在于中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨。鄧小平同志在1992年南巡講話中提出：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”(8)鄧小平：《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年版，第373頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記2015年11月27日《在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的講話》中也強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)?！h同志務(wù)必把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)、統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)確?！哪繕?biāo)上來(lái)，決不能落下一個(gè)貧困地區(qū)、一個(gè)貧困群眾。”但黨和政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的合法性并不必然賦予貧困群眾被幫扶的合法性。精準(zhǔn)扶貧是一次對(duì)貧困村和貧困群眾的利益輸入，也是在貧困群體和非貧困群體之間進(jìn)行差別化利益分配的過(guò)程。在這一差別化利益分配過(guò)程中，貧困群體獲得較多收益的最根本的原因是貧窮，但貧窮并不構(gòu)成貧困群體接受額外利益分配的合法性來(lái)源。另外，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中貧困群眾“等、靠、要”的思想和行為方式也進(jìn)一步削弱了其獲益的合法性。貧困群眾獲益合法性的缺失，進(jìn)一步激化了貧困群體與非貧困群體，尤其是邊緣貧困群體之間的矛盾。因此，精準(zhǔn)扶貧中爭(zhēng)奪貧困指標(biāo)，相互舉報(bào)，上訪增加等情況的出現(xiàn)也就成為必然。

(五)脫貧村相對(duì)封閉的治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)村治理是一個(gè)相對(duì)封閉的體系，造成其封閉性的最根本原因在于農(nóng)村政治權(quán)利的配置是建立在農(nóng)村戶籍制度基礎(chǔ)之上的。農(nóng)村戶籍是分配農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利等多種稀缺資源的唯一憑證，農(nóng)村戶籍制度的調(diào)整會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村利益的重大調(diào)整，因此，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村的戶籍制度一直是一個(gè)較為穩(wěn)定的封閉系統(tǒng)。當(dāng)前，在農(nóng)村戶籍制度沒(méi)有開(kāi)放的情況下，合理介入農(nóng)村治理的途徑有兩個(gè)：一是2010年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修訂的時(shí)候，給予了本村居住一年以上的非本村戶籍人口，在其未參加戶籍所在地村民選舉的前提下，個(gè)人提出申請(qǐng)，并經(jīng)居住地村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意，應(yīng)列入?yún)⒓颖敬暹x舉的村民名單。二是在2019年1月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十六條規(guī)定“根據(jù)工作需要，上級(jí)黨組織可以向村黨組織選派第一書(shū)記。”這一規(guī)定在村黨支部層面為外來(lái)的非本村戶籍的黨員提供了介入農(nóng)村治理的渠道。單一的、相對(duì)封閉的農(nóng)村政治權(quán)利配置制度安排必然產(chǎn)生相對(duì)封閉的治理格局，進(jìn)而制約脫貧村振興中新出現(xiàn)的利益主體運(yùn)用政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己利益的可能性，最終會(huì)影響其參與脫貧村振興的積極性。

三、實(shí)現(xiàn)脫貧村有效治理的路徑分析

精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的雙重壓力造成了脫貧村多元化的治理困境，正所謂“經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)會(huì)為自己開(kāi)辟道路，但是它也必定要經(jīng)受它自己所確立的并且具有相對(duì)獨(dú)立性的政治運(yùn)動(dòng)的反作用?！?9)馬克思，恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，北京: 人民出版社，1995年版，第701頁(yè)。脫貧村的有效治理必須結(jié)合脫貧村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和未來(lái)發(fā)展的需要適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。高效的脫貧村治理一方面可以有效應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧結(jié)束后出現(xiàn)的新問(wèn)題，另一方面也能極大地推進(jìn)其振興的進(jìn)程。

(一)建立合作治理模式

精準(zhǔn)扶貧期間，扶貧是整個(gè)貧困村最重要的工作，也是核心工作。受扶貧時(shí)間緊、任務(wù)重，政府主導(dǎo)的壓力型扶貧模式的作用，行政化扶貧力量——第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)、包村干部等在上級(jí)扶貧壓力的作用下，從貧困戶的認(rèn)定、扶貧項(xiàng)目的選擇和實(shí)施、貧困戶收入的核查、貧困村和貧困戶的退出驗(yàn)收、貧困戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面深度嵌入到貧困村治理過(guò)程中。第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)員更是將黨組織關(guān)系也轉(zhuǎn)移到扶貧村黨支部，通過(guò)農(nóng)村黨支部這一農(nóng)村治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量在農(nóng)村治理中發(fā)揮核心作用。這種全方位的嵌入，極大地強(qiáng)化了行政化扶貧力量在農(nóng)村治理中的話語(yǔ)權(quán)。貧困村脫貧摘帽后，隨著剛性脫貧約束的解除，扶貧工作轉(zhuǎn)入鞏固提升脫貧成效的新階段。脫貧攻堅(jiān)與脫貧鞏固提升的目標(biāo)不同，其工作重心也不同，行政化扶貧力量在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期形成的嵌入式治理也失去了其存在的正當(dāng)性理由和依據(jù)，必須做出相應(yīng)的調(diào)整。脫貧鞏固期，行政化扶貧力量應(yīng)以培育和引導(dǎo)脫貧村內(nèi)生治理力量為主，以脫貧村內(nèi)生治理主體為核心，建立行政化扶貧力量和脫貧村內(nèi)生治理力量平等協(xié)商的合作治理模式。行政化扶貧力量要轉(zhuǎn)變角色定位，弱化直接決策功能，強(qiáng)化建議、咨詢和監(jiān)督功能。以村黨支部會(huì)議以及村兩委聯(lián)席會(huì)議作為主要參與平臺(tái)，積極參與村黨支部會(huì)議和村兩委聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)活動(dòng)，積極提出意見(jiàn)建議，并促成在黨支部層面形成決議，進(jìn)而以村黨支部的名義參與和支持村民自治。

(二)重塑貧困群體獲益合法性

精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，貧困群眾獲益合法性的缺失引發(fā)了諸多矛盾。脫貧鞏固提升期內(nèi)，按照中央“脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶、脫貧不脫責(zé)任”的要求，必然還會(huì)存在對(duì)脫貧村及其困難群眾的政策支持和利益輸入，這也帶來(lái)了脫貧村和困難群眾重塑獲益合法性的契機(jī)。重塑貧困群眾獲益合法性的途徑主要有兩個(gè)：一是幫扶對(duì)象的選擇過(guò)程要公平公正公開(kāi)；二是要強(qiáng)化困難群眾的內(nèi)生動(dòng)力和主動(dòng)發(fā)展的積極性。具體可以從兩個(gè)方面著手：一方面，脫貧村但凡涉及利益分配的行為，一定要在全村公開(kāi)、公平、公正地進(jìn)行，避免任何形式的暗箱操作和基于親情和私人關(guān)系的利益分配，所有涉及利益分配的行為都納入到“四議兩公開(kāi)”的范疇內(nèi)。通過(guò)幫扶對(duì)象選擇和幫扶決策程序方面的完善，給脫貧村及其困難群眾創(chuàng)造一個(gè)公平公正的利益分配環(huán)境。另一方面，在脫貧鞏固提升期，要逐步取消針對(duì)性的直接幫扶，擴(kuò)大間接幫扶范圍，按照共同富裕和梯度賦予利益的原則，以政策支持和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)為主，擴(kuò)大幫扶政策收益面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)脫貧村及其困難群眾通過(guò)自身努力，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。重塑貧困群體獲益合法性是解決扶貧后遺癥的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)脫貧村善治的重要前提。

(三)建立開(kāi)放的農(nóng)村治理體系

脫貧村距離鄉(xiāng)村振興還有較大的差距。從脫貧村既往的發(fā)展實(shí)踐和現(xiàn)有的發(fā)展條件來(lái)看，未來(lái)脫貧村的振興離不開(kāi)外來(lái)優(yōu)勢(shì)資源的參與。行政化扶貧力量在精準(zhǔn)扶貧期間的農(nóng)村治理中發(fā)揮了重要作用，但隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的結(jié)束，行政化扶貧力量直接推動(dòng)貧困村發(fā)展的幫扶模式會(huì)逐漸淡出。在國(guó)家政策支持下，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量將在脫貧村振興階段發(fā)揮重要作用。為了吸引外來(lái)市場(chǎng)化力量和社會(huì)力量投身于脫貧村的振興進(jìn)程，就需要建立一個(gè)開(kāi)放的治理體系，為外來(lái)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量提供相應(yīng)的政治參與渠道和利益保護(hù)機(jī)制。首先，改革農(nóng)村政治權(quán)利分配資格制度，變“單一戶籍”為“以戶籍為主+直接利益”的雙重資格分配制度，即在議事決策時(shí)，戶籍作為當(dāng)然的政治權(quán)利主體，享有相應(yīng)的議事決策權(quán)，同時(shí)以賦予議題直接利益相關(guān)方與戶籍主體同等的議事決策權(quán)，平等參與相關(guān)問(wèn)題的討論和決定。其次，在現(xiàn)有村民自治框架內(nèi)，拓展現(xiàn)有的參與平臺(tái)和渠道，依托村黨支部、村民委員會(huì)或村民會(huì)議組建由外來(lái)利益主體參與的決策咨詢機(jī)構(gòu)，為外來(lái)利益相關(guān)方提供制度化利益表達(dá)渠道。最后，進(jìn)一步開(kāi)放黨在農(nóng)村的基層組織，進(jìn)一步拓展非本村戶籍黨員平等參與村黨支部各項(xiàng)活動(dòng)的渠道，可以借鑒賦予非本村戶籍外來(lái)人口登記為本村選民的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定在本村居住一年以上或有固定利益的非本村戶籍黨員，滿足一定條件，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，可以將黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入本村，參與本村黨支部的活動(dòng)。開(kāi)放的農(nóng)村治理體系是推動(dòng)脫貧村有效治理的重要制度基礎(chǔ)。

(四)強(qiáng)化脫貧村的內(nèi)部政治參與

脫貧村治理的過(guò)程從本質(zhì)上講是對(duì)農(nóng)村利益進(jìn)行分配的過(guò)程。利益分配不公必然導(dǎo)致矛盾和沖突，因此以大家看得見(jiàn)的方式進(jìn)行利益的公正分配就成為治理的核心。正如法律諺語(yǔ)所言：“公正不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式得到實(shí)現(xiàn)?！?10)張莉：《法國(guó)行政訴訟政府專員制度改革述評(píng)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4其。強(qiáng)化脫貧村的政治參與可以從多方面著手。首先，建立電子化的信息發(fā)布、議事和決策平臺(tái)。脫貧村戶籍人口的大量外流使得現(xiàn)有的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議這兩個(gè)議事決策平臺(tái)運(yùn)作受阻。脫貧村的政治參與可以借助現(xiàn)有的即時(shí)通訊工具——微信和QQ，建立本村全體戶籍人口參加的微信群和QQ群，制定相應(yīng)的電子議事和決策規(guī)則，推動(dòng)脫貧村治理的電子化。其次，完善現(xiàn)有的議事程序。拓展農(nóng)村現(xiàn)有的“四議兩公開(kāi)”的議事程序，在現(xiàn)有“決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)”的基礎(chǔ)上拓展議題公開(kāi)、議題提出者公開(kāi)、議事過(guò)程公開(kāi)、議事記錄公開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程全公開(kāi)，強(qiáng)化主體責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性。最后，豐富政治參與的動(dòng)員方式。采取強(qiáng)制動(dòng)員和激勵(lì)動(dòng)員相結(jié)合的方式推動(dòng)脫貧村的內(nèi)部政治參與，強(qiáng)制動(dòng)員主要強(qiáng)調(diào)政治權(quán)利主體的政治參與責(zé)任，規(guī)定村民必須參與的范圍；激勵(lì)動(dòng)員可以考慮采取政治參與積分制的方式，量化參與行為，達(dá)到一定積分可以兌換相應(yīng)的禮品。有效的政治參與是脫貧村有效治理的關(guān)鍵，也是提升脫貧村治理效率的重要保障。

四、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧即將結(jié)束，越來(lái)越多的貧困村脫貧摘帽成為脫貧村。脫貧摘帽不是目的，脫貧村的振興才是根本目標(biāo)。正所謂“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”，脫貧村的振興也必然建基于脫貧村的有效治理基礎(chǔ)之上。脫貧村治理既要解決精準(zhǔn)扶貧結(jié)束后的遺留問(wèn)題，也要面對(duì)鄉(xiāng)村振興的挑戰(zhàn)。面對(duì)雙重挑戰(zhàn)，脫貧村的有效治理要在不斷優(yōu)化行政化扶貧力量作用的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展和提升內(nèi)生治理主體的治理能力，形成內(nèi)外力合作共治的脫貧村振興治理模式；要多方著力重塑貧困群眾被幫扶的合法性，化解邊緣貧困群體和被幫扶貧困群體的矛盾；要建立開(kāi)放的農(nóng)村治理體系，為市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與脫貧村振興提供政治參與渠道和利益維護(hù)機(jī)制；要通過(guò)多種方式強(qiáng)化脫貧村的政治參與，提升其治理能力和水平。脫貧村的有效治理是不斷發(fā)展變化的，需要適時(shí)地做出調(diào)整和完善。