新形勢下農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制問題研究

郭繼海 薛 剛 李海波 竇曉青 李培武

（1青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，山東青島 266003；2青島市新型職業(yè)農(nóng)民教育中心，山東青島 266003）

為進一步促進農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，結(jié)合工作實際提出建議、解決問題，現(xiàn)將新形勢下農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法銜接（以下簡稱“行刑銜接”）機制問題研究如下。

1 行刑銜接的必要性

1.1 行刑銜接是依法治國的重要體現(xiàn)

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了行刑銜接的相關(guān)要求，其中“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，健全行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。黨的十九大報告中明確提出，要準確把握全面依法治國的戰(zhàn)略定位，全面推進依法治國總目標納入習近平新時代中國特色社會主義思想的“八個明確”，把堅持全面依法治國納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的“十四個堅持”基本方略。行政執(zhí)法和刑事司法作為依法治國工作的2個重要內(nèi)容，兩者間的有效銜接是依法治國的具體舉措，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1.2 行刑銜接是依法行政的必需舉措

行政執(zhí)法工作作為農(nóng)業(yè)行政機關(guān)依法行政的重要方面，如何將涉嫌違法犯罪的行政案件移送司法機關(guān)追究相應的刑事責任，是實現(xiàn)依法行政的必需舉措。一旦行刑銜接落實不到位、銜接不規(guī)范，不光是工作落實的不到位，更會導致涉嫌失職瀆職、徇私舞弊不移交刑事案件等職務犯罪的發(fā)生，影響農(nóng)業(yè)行政機關(guān)依法行政的公信力與執(zhí)行力。

1.3 行刑銜接是營商環(huán)境的合法保障

2019年4月14日《青島日報》評論員文章指出“打造高質(zhì)量的營商環(huán)境，要以優(yōu)化法治環(huán)境為保障”。對于營商環(huán)境來說，特別是發(fā)展壯大中的民營企業(yè)，不僅僅需要特殊扶持，更需要穩(wěn)定、公平、可預期的法治環(huán)境，為他們提供穩(wěn)定、公平、可預期的法治保障，特別嚴厲打擊行業(yè)發(fā)展中嚴重損害行業(yè)秩序的涉嫌違法犯罪行為，這就是行刑銜接有效銜接在優(yōu)化營商環(huán)境方面的合法保障。

2 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行刑銜接依據(jù)與現(xiàn)狀

2.1 國家、省、市層面

2.1.1 國家級依據(jù)

1996年10月1日起施行的《中華人民共和國處罰法》第二十二條“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任?！?，從法律層面上明確了行政執(zhí)法和刑事司法銜接較為寬泛的工作要求。2001年7月4日國務院發(fā)布實施的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)行刑銜接的相對具體的工作要求。

2.1.2 省級依據(jù)

山東省作為食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖較發(fā)達的省份之一，農(nóng)業(yè)方面行刑銜接規(guī)范性文件也陸續(xù)發(fā)布，2014年7月，山東省公安廳、畜牧獸醫(yī)局聯(lián)合制定了《關(guān)于加強畜牧業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。2016年1月，山東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省食安辦、省公安廳等8部門《關(guān)于建立食品安全“三安聯(lián)動”監(jiān)管工作機制的意見》。

2.1.3 市級依據(jù)

青島市農(nóng)業(yè)部門貫徹執(zhí)行上級的文件精神，未與公安部門聯(lián)合下發(fā)行刑銜接的相關(guān)文件。

2.2 青島市農(nóng)業(yè)行刑銜接案件情況

青島市2017年、2018年、2019年農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件數(shù)分別為840起、958起、928起，而行刑銜接被追究刑事責任的案件數(shù)則分別為2起、9起、5起，占比約為0.2%、0.9%、0.5%。其中，2019年查處的制售假農(nóng)藥“黑窩點”案，當場抓獲造假犯罪嫌疑人7人，入選全國整治食品安全問題聯(lián)合行動十大典型案例，是全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)唯一入選案例。雖然行刑銜接案件數(shù)量趨勢向上，但所占百分比較低。

3 存在的主要問題

針對青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行刑銜接的實際情況，對全市9個農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、9個農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)進行了調(diào)研，普遍表示存在執(zhí)行規(guī)定不健全、執(zhí)法人員行刑銜接素質(zhì)不高、行刑銜接反饋不力、專業(yè)性執(zhí)法培訓少等問題，具體情況列舉如下。

3.1 法律層面

行刑銜接現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行效力低。除《行政處罰法》作為法律簡單地描述了行刑銜接的要求外，行刑銜接現(xiàn)行規(guī)定最高層面的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （中華人民共和國國務院令第310號），雖明確了行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)行刑銜接的要求，但未對移送涉嫌犯罪案件材料的具體要求進行明確，存在著移送標準不明確、檢驗報告權(quán)威出具單位不清晰等各種問題，導致在實際執(zhí)行過程中，行政機關(guān)和公安機關(guān)都無法更準確把握行刑銜接材料要求。

3.2 執(zhí)行層面

3.2.1 行刑銜接技術(shù)問題

《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （國務院令第310號）第六條第四項規(guī)定了行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件應當附“有關(guān)檢驗報告或者鑒定結(jié)論”，但是并未明確出具上述檢驗報告或者鑒定結(jié)論的權(quán)威機構(gòu)，往往行政執(zhí)法機關(guān)認為案件涉嫌犯罪，但是不具備出具權(quán)威信息的資格，無具體實施的技術(shù)標準，無法出具合法的檢驗報告或者鑒定結(jié)論，影響犯罪案件的偵破和定罪，最終可能導致犯罪嫌疑人逃脫刑事責任。

3.2.2 行刑銜接協(xié)作問題

青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊積極開展行刑銜接工作，與青島市公安局食品藥品與環(huán)境犯罪偵查支隊定期召開案件商討會，但是技術(shù)、協(xié)作等問題未從法律法規(guī)和制度等根本上予以解決，行刑銜接工作還是處于一個初級的階段。

一是移送協(xié)作不順暢。行刑銜接進入移交程序后，公安機關(guān)對移交的行政案件進行初步審查，但是往往因為必要證據(jù)不確鑿、鑒定報告不具有權(quán)威性，特別是非法經(jīng)營罪等對經(jīng)營數(shù)額要求較為嚴格的案件，公安機關(guān)往往在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)移送的案件低于或左右于刑事案件的標準，一旦接受會花費人力、物力、財力等大量投入，導致公安機關(guān)或者辦案人員產(chǎn)生畏難情緒，不愿意接手此類案件。

二是調(diào)查協(xié)作不同步。行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件時，往往因為行政相對人的反偵察能力或者胡攪蠻纏，導致調(diào)查過程停滯不前。行政執(zhí)法機關(guān)對證據(jù)的調(diào)查手段較為單一，不如公安機關(guān)調(diào)查手段的多樣化且執(zhí)法威嚴，如果沒有及時得到公安機關(guān)的協(xié)助，涉嫌犯罪的相關(guān)證據(jù)無法及時查清。

三是移交案件反饋不力。部分區(qū)市農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)反映，按照程序移交給公安機關(guān)的案件，就沒有下文了，是否追究了刑事責任或者未達到刑罰標準，無法查證。鑒于刑事案件查辦的保密等特征，行政機關(guān)也不便于直接詢問。

3.3 人員層面

3.3.1 執(zhí)法人員能力問題

執(zhí)法人員在日常的執(zhí)法辦案過程中，需要行刑銜接的執(zhí)法案件少，執(zhí)法人員本身掌握的行政執(zhí)法中涉嫌犯罪的情形和刑事案件立案追訴標準不是很全。特別是在當前農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革的時期，綜合行政執(zhí)法部門和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)都面臨著整合，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中需要的農(nóng)藥、獸藥、肥料、種子、飼料等各方面的專業(yè)知識太廣泛，人員素質(zhì)參差不齊[1]，新整合的執(zhí)法隊伍僅查辦常規(guī)性執(zhí)法案件，重大和涉刑案件基本不大涉及。

3.3.2 執(zhí)法人員心態(tài)問題

農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員面對的行政對象大多數(shù)都是種植戶、養(yǎng)殖戶。與區(qū)市部分執(zhí)法人員溝通交流，表示一是涉嫌犯罪案件不好查辦，費時費力；二是公安移交協(xié)作不順暢，違法事實不好認定；三是部分違法相對人違法收入較少，執(zhí)法人員有不忍心的想法。

3.4 考核層面

山東省各市區(qū)未實際設(shè)立行刑銜接方面的監(jiān)督考核機制，行刑銜接開展程度、移交案件查辦等情況沒有監(jiān)督考核制度，內(nèi)部未形成監(jiān)督合力[2]，行政機關(guān)和公安機關(guān)缺乏有效制約，該移不移、該接不接、該判不判、如何查辦等過程行為難以得到有效監(jiān)督。

4 有關(guān)思考

4.1 建議制定地方性法規(guī)，完善行刑銜接機制內(nèi)容

4.1.1 制定行刑銜接地方性法規(guī)

隨著依法治國的推進，嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的要求也越來越嚴格，前期《問政山東》曝光了山東省部分地市執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴、失職瀆職的行為，舉一反三，為了更好地做好青島市行政執(zhí)法行刑銜接的相關(guān)工作，切實落實“依法治國、依法行政、營商環(huán)境”的具體要求，建議人大結(jié)合實際出臺青島市《行政執(zhí)法與刑事司法銜接規(guī)定》，明確行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)的工作責任及聯(lián)席會議、移交期限、移交材料、查辦時限、案件反饋等具體規(guī)定，讓三個部門形成一個執(zhí)法合力，共同來促進青島市行政執(zhí)法行刑銜接的實際推進。

4.1.2 明確公安機關(guān)提前介入機制

無論是行政執(zhí)法案件還是刑事犯罪案件，最主要的一點就是證據(jù)的收集和認定，特別是涉嫌犯罪案件，證據(jù)需要更為確鑿。因此，建議明確提前介入機制，明確公安機關(guān)提前介入機制。行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索時，第一時間與公安機關(guān)商討研究案情，明確調(diào)查方法，雙方現(xiàn)場協(xié)同調(diào)查，無論是證據(jù)搜集、案件認定，還是犯罪人員抓捕等環(huán)節(jié)，都會有效提速。

4.1.3 明確檢驗報告或者鑒定結(jié)論的權(quán)威出具部門

前文已經(jīng)說明了證據(jù)的重要性，行政部門、公安機關(guān)可以查找物證、人證等，但是對涉案物品的檢驗和鑒定就需要專業(yè)人員的參與。以病死動物產(chǎn)品為例，動物在死亡后，其動物產(chǎn)品的檢驗和鑒定是缺少相關(guān)標準的，法律沒有明確鑒定依據(jù)，無法出具報告可能就導致案件無法繼續(xù)查辦。因此，建議在地方性法規(guī)上明確，法律未明確檢驗標準的，可組織專家在現(xiàn)行標準內(nèi)予以參考鑒定，由專家組論證后出具鑒定意見，填補這一空白。

4.2 建立行刑銜接科學考核機制

建議將行刑銜接列入依法行政工作考核機制，明確考核標準和細則，以行刑銜接存在的問題為導向，設(shè)置可操作性強的考核項目，對行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)在行刑銜接中明確具體的責任。通過考核，實現(xiàn)行刑銜接“三家共管”“互相監(jiān)督”的目的，齊心協(xié)力做好相關(guān)工作。

4.3 加強聯(lián)合專業(yè)培訓

行政執(zhí)法人員行刑銜接能力問題是影響行刑銜接工作的一個因素，公安機關(guān)執(zhí)法人員對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域違法行為的了解范圍同樣影響著行刑銜接的工作，只有公安機關(guān)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域涉嫌犯罪的主要專業(yè)知識知曉，才能從心理上更愿意去查辦農(nóng)藥類案件。同樣，行政機關(guān)執(zhí)法人員也要知曉公安機關(guān)查辦刑事案件的要點，在證據(jù)搜集、詢問筆錄等方面直接為刑事案件提供較為有效的證據(jù)基礎(chǔ)。因此，建議加強聯(lián)合專業(yè)培訓[1]，盡量做到普及化、常態(tài)化、專業(yè)化，講解公安機關(guān)偵辦犯罪案件的法律適用、證據(jù)規(guī)格、立案追訴標準等內(nèi)容，同時涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識、行政執(zhí)法的權(quán)利及限制等，讓行政機關(guān)和公安機關(guān)能夠做到“知己知彼”，才能協(xié)作共贏。