完善飼料管理法律制度建設(shè)，提升飼料生產(chǎn)安全性

杜 政

（金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江金華 321000）

我國現(xiàn)行的飼料法律法規(guī)體系中包含行政法規(guī)、國家法律、地方性法規(guī)或規(guī)章、農(nóng)業(yè)部部令公告等，主體框架是農(nóng)業(yè)部頒布的一系列部令公告和國務(wù)院行政法規(guī)。法律法規(guī)具有普遍的約束力，針對各行各業(yè)發(fā)揮約束、明示、矯正、預(yù)防等作用，規(guī)范相關(guān)行業(yè)行為，促進(jìn)社會各行各業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。飼料安全問題不僅關(guān)系畜牧養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系著人類自身的健康，世界各國紛紛立法，提升飼料生產(chǎn)的安全性，促進(jìn)飼料產(chǎn)業(yè)的安全運(yùn)行。目前，食品安全問題成是社會熱點和焦點，影響動物性食品安全的直接、主要因素是飼料安全。飼料安全是食品安全的重要組成部分。雖然我國不斷提升飼料產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)飼料安全工作，但仍存在許多安全隱患。要不斷完善飼料產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)飼料管理法律制度建設(shè)，提升飼料安全管理水平，促進(jìn)飼料產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

1 飼料行業(yè)法律法規(guī)現(xiàn)狀

1.1 飼料法律體系現(xiàn)狀二十世紀(jì)末期，西方發(fā)生飼料危機(jī)，對世界飼料行業(yè)產(chǎn)生影響，許多國家加強(qiáng)對飼料產(chǎn)業(yè)的立法。我國頒布了有關(guān)飼料和飼料添加劑管理的條例，主要規(guī)范飼料添加劑的使用，防止飼料添加劑可能導(dǎo)致的飼料污染，從而對動物產(chǎn)生不良影響。隨后在2001年對此條例進(jìn)行進(jìn)一步修整。我國農(nóng)業(yè)部制定了允許使用的飼料添加劑品種目錄、等級記錄管理辦法、生產(chǎn)許可證管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)（石彩霞等，2018）。2004年國務(wù)院頒布了《動物源性飼料產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理辦法》，初步建立飼料管理法律法規(guī)體系，規(guī)范飼料行業(yè)及其安全生產(chǎn)工作，實現(xiàn)飼料產(chǎn)業(yè)有法可依。

1.2 飼料生產(chǎn)許可條件在《飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》中，對飼料生產(chǎn)的許可條件進(jìn)行明確規(guī)定，加強(qiáng)飼料生產(chǎn)的許可管理（唐智坡等，2017）。在廠區(qū)和生產(chǎn)設(shè)備布局中，精料補(bǔ)充料、配合飼料、濃縮飼料的生產(chǎn)區(qū)使用面積，要求≥1000 m2。液態(tài)添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)區(qū)，要求≥350 m2。固態(tài)添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)區(qū)≥500 m2。同時要隔離生活區(qū)、辦公區(qū)、生產(chǎn)廠區(qū)，科學(xué)有效處理生產(chǎn)、生活垃圾。對生產(chǎn)線與設(shè)備共用問題，規(guī)定生產(chǎn)設(shè)備與精料補(bǔ)充料、濃縮飼料不能共用。添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)線需要單獨設(shè)置（王美秀等，2017）。分別設(shè)立液態(tài)添加劑飼料、預(yù)混合生產(chǎn)固態(tài)生產(chǎn)車間，使行單獨的設(shè)備，保障飼料安全。對生產(chǎn)復(fù)合預(yù)混合飼料、微量元素預(yù)混合飼料的飼料企業(yè)，混合機(jī)容積要求超過0.5 m3，生產(chǎn)能力不低于2.5 t/h。對于企業(yè)生產(chǎn)維生素預(yù)混合飼料的，產(chǎn)能不能低于1.0 t/h。

2 我國飼料行業(yè)法律法規(guī)中存在的問題

2.1 可操作性較差目前，對于飼料質(zhì)量的安全與管理規(guī)定，一些飼料安全保障法律法規(guī)制度比較概念和官方，內(nèi)容不細(xì)致，相對籠統(tǒng)，條文的立據(jù)不充分。早期的法律法規(guī)制度時間較早，與現(xiàn)代化發(fā)展要求不適應(yīng)，覆蓋范圍不全面（李平，2019）。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，早期的一些法律法規(guī)制度內(nèi)容已經(jīng)過時，與新的國際貿(mào)易體系也不符合，但尚沒有改編修正的飼料法律法規(guī)體系以適應(yīng)新的發(fā)展需求。在立法過程中，需要注意有很強(qiáng)的可操作性、嚴(yán)謹(jǐn)性，需要細(xì)致有條理、嚴(yán)格有原則、科學(xué)有依據(jù)。權(quán)力職能、政治管理是立法相關(guān)的重要問題，在飼料安全立法中也需要對此進(jìn)行明確。在法律制定上存在飼料安全漏洞，權(quán)力職能的管理存在不統(tǒng)一，飼料管理部門存在矛盾和重復(fù)。

2.2 立法安全標(biāo)準(zhǔn)差飼料安全法律體系的深度、廣度有待加強(qiáng)。飼料安全管理體系滯后，不能滿足現(xiàn)代化發(fā)展，與飼料產(chǎn)業(yè)鏈相脫節(jié)。由于實際情況與飼料安全法規(guī)存在許多不統(tǒng)一，規(guī)范效果不到位，紕漏較多。甚至沒有考慮現(xiàn)實中的飼料安全問題，憑空制定一些法律法規(guī)制度，缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有實際飼料安全標(biāo)準(zhǔn)相脫節(jié)，導(dǎo)致實際產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)的問題。另外，飼料法律法規(guī)立法不能與國際接軌。正常的農(nóng)產(chǎn)品、飼料體系，按照國際標(biāo)準(zhǔn)需要每隔3～5年修訂一次。我國飼料法規(guī)中，5～10年沒有修訂的大約有33.5%，10年以上沒有修訂的大約有 37.7%。二十世紀(jì)我國頒布的有關(guān)飼料產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中許多內(nèi)容沒有達(dá)到修訂標(biāo)準(zhǔn)，影響農(nóng)產(chǎn)品的合格標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量。進(jìn)入二十一世紀(jì)，新確立的飼料產(chǎn)業(yè)新體系標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，不能滿足飼料生產(chǎn)的發(fā)展需求。

2.3 法規(guī)體系分級與權(quán)限模糊在我國飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，立法的分級分類標(biāo)準(zhǔn)模糊是重要問題。國外飼料立法的分級標(biāo)準(zhǔn)對畜牧業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)有決定性影響。飼料標(biāo)準(zhǔn)決定畜產(chǎn)品產(chǎn)量。但由于我國飼料種類繁多，因種類制宜比較難，缺乏HACCP等質(zhì)量認(rèn)證管理技術(shù)。缺乏飼料產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)的檢測方法。飼料法律法規(guī)不配套，產(chǎn)品立法分級不清晰，影響飼料產(chǎn)業(yè)的安全化標(biāo)準(zhǔn)，不利于畜牧業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率。在行使職能、確立標(biāo)準(zhǔn)、制定和解釋飼料立法中，職能部門可能出現(xiàn)難以落實、執(zhí)法不力等情況。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門管理飼料添加劑、全國飼料，但沒有明確地方管理飼料及添加劑，沒有考慮地方組織機(jī)構(gòu)、管理部門的差異。不能具體落實某部門的職責(zé)，條例比較籠統(tǒng)，容易出現(xiàn)管理失控。

2.4 飼料執(zhí)法管理隊伍執(zhí)法力度不強(qiáng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法力度關(guān)系著各項法律法規(guī)制度的具體落實，雖然有明確的法律條文，但缺乏有效的飼料執(zhí)法隊伍，影響各項制度的執(zhí)行，不能保證飼料生產(chǎn)的安全性。一些職業(yè)技能結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等不合理，工作執(zhí)行不規(guī)范，效果不理想。在飼料管理方面缺乏創(chuàng)造力，無法有效應(yīng)對非法機(jī)構(gòu)鉆法律漏洞、飼料市場混亂等問題。從某種程度來說是縱容違規(guī)，不安全的飼料產(chǎn)品嚴(yán)重威脅畜牧業(yè)的發(fā)展（張艷，2019）。除了執(zhí)法工作不到位的問題，也有亂罰款、亂收費等問題，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，違背執(zhí)法原則，不利于飼料產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)行。不能有效保護(hù)飼料企業(yè)和畜牧企業(yè)的合法權(quán)益，執(zhí)法監(jiān)管力度不足，即使有完善的立法規(guī)范，也不能保證飼料產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

3 完善飼料管理法律法規(guī)保障飼料生產(chǎn)安全的策略

3.1 健全飼料生產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)我國要健康健全飼料法的相關(guān)法規(guī)制度等，依據(jù)現(xiàn)實情況，完善法律制度，為擴(kuò)大安全管理范圍、提高執(zhí)行力度、促進(jìn)飼料行業(yè)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，如美國有多個管理職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)飼料質(zhì)量管理、食品安全等。雖然美國各州對飼料產(chǎn)業(yè)管理體系有不同的法律，但又具有一致的認(rèn)同性。各地方政府加強(qiáng)合作，貫徹落實飼料法律法規(guī)體系，提升美國飼料安全管理的公信度，飼料安全管理體系比較完善和合理。農(nóng)戶和畜牧業(yè)主體愿意與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，形成良性循環(huán)，保障飼料生產(chǎn)安全，促進(jìn)飼料生產(chǎn)與銷售的合理合法。全美涉及飼料安全的立法，如《聯(lián)邦肉類檢查法》《禽類產(chǎn)品檢查法》等有30多部，從各個環(huán)節(jié)保證安全性，為消費者提供安全的畜牧類食品。這些法律法規(guī)對畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、飼料業(yè)、批發(fā)商等的服務(wù)質(zhì)量都有明確規(guī)范，形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘暳戏上到y(tǒng)結(jié)構(gòu)以及完善的飼料立法體系。我國也要完善飼料行業(yè)的相關(guān)法規(guī)，及時進(jìn)行修正，滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

3.2 提高飼料管理法律法規(guī)的可操作性對于飼料安全體系的建立，發(fā)達(dá)國家相對比較完善，在飼料法的規(guī)范下，建立飼料安全標(biāo)準(zhǔn)。加拿大的飼料產(chǎn)品檢測辦法比較完善，相關(guān)法規(guī)對飼料成品中害物質(zhì)、有毒物質(zhì)的殘余量、殘留標(biāo)準(zhǔn)等都有嚴(yán)格規(guī)定。其飼料質(zhì)量包括藥物飼料添加劑、飼料添加劑、成品、原料等。對飼料中的各種化學(xué)物質(zhì)、營養(yǎng)成分檢測標(biāo)準(zhǔn)及檢測方法也有明確規(guī)定。加拿大飼料產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過國際認(rèn)證，在飼料產(chǎn)品包裝上會明確展示營養(yǎng)成分、添加劑劑量標(biāo)準(zhǔn)等。我國也有相關(guān)的法律法規(guī)，以及明確的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，但相比加拿大的可操作性上有一定不足（楊術(shù)環(huán)等，2019）。因此，需要各部門實現(xiàn)行為的統(tǒng)一，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)思想的統(tǒng)一，提高法律法規(guī)的可操作性，加快飼料安全標(biāo)準(zhǔn)的完善，完善添加劑安全使用規(guī)范。堅持與時俱進(jìn)，飼料法律法規(guī)體系與新形勢下飼料行業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。促進(jìn)飼料安全衛(wèi)生強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的修訂和完善，制訂管理條例的細(xì)則及配套法規(guī)。嚴(yán)格實行市場準(zhǔn)入制度，不斷改進(jìn)飼料檢測方法，杜絕不安全飼料進(jìn)入市場。

3.3 加快推行HACCP相關(guān)法規(guī)和質(zhì)量控制HACCP是一種有預(yù)防性控制功能的體系，全稱為危害分析與關(guān)鍵控制點，對飼料產(chǎn)品的安全生產(chǎn)管理有積極作用。目前，許多國家已經(jīng)應(yīng)用HACCP管理，甚至作為強(qiáng)制性管理模式，加強(qiáng)生產(chǎn)全過程的事前控制。HACCP管理從技術(shù)層面和安全法規(guī)規(guī)范體系層面幫助控制飼料生產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)的危害。HACCP管理是一種全新的質(zhì)量保證系統(tǒng)，有確認(rèn)、分析、控制危害的作用。我國要改變飼料事后監(jiān)督控制的管理制度，推行HACCP管理。在飼料管理中，加強(qiáng)事前管理，規(guī)范飼料生產(chǎn)企業(yè)的行為，消除不安全因素。對飼料生產(chǎn)管理推行實時監(jiān)督，將HACCP管理體系納入飼料法律法規(guī)中，研究分析飼料生產(chǎn)的關(guān)鍵控制點，建立企業(yè)安全管理檔案。制定監(jiān)控和糾偏措施，減少事后監(jiān)督成本，提高飼料生產(chǎn)效率，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，促進(jìn)飼料的安全生產(chǎn)。

3.4 加大飼料安全工作的支持與監(jiān)管力度提升飼料生產(chǎn)的安全性，不僅需要完善飼料管理法律制度建設(shè)，還要政府重視及加強(qiáng)監(jiān)管。相關(guān)部門要熟悉飼料法中的相關(guān)規(guī)定，能規(guī)范檢測飼料產(chǎn)品，監(jiān)督飼料生產(chǎn)流程。要公平公正地執(zhí)法，把好飼料產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售環(huán)節(jié)。根據(jù)國際形勢及技術(shù)的進(jìn)步，改善飼料產(chǎn)品的檢測法規(guī)和檢測技術(shù)。加大經(jīng)費投入，完善飼料檢測基礎(chǔ)設(shè)施，保證飼料安全執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。增加飼料安全監(jiān)管的專項經(jīng)費，積極推行飼料安全工程。嚴(yán)格執(zhí)法，對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行懲治。日本建立了嚴(yán)厲的制度處罰飼料安全違法行為，首先政府會責(zé)成違規(guī)企業(yè)，召回所有不合格產(chǎn)品。根據(jù)數(shù)量給予1～3倍的罰款。對于導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問題的飼料企業(yè)施行3年監(jiān)禁，100萬日元以上的罰款。我國需要加強(qiáng)執(zhí)行力度，增強(qiáng)執(zhí)法透明性，落實飼料法律法規(guī)監(jiān)管，促使飼料企業(yè)合法合規(guī)安全生產(chǎn)。

4 結(jié)語

飼料管理法律制度建設(shè)是世界各國關(guān)注的重要問題之一，涉及范圍廣，難度大。我國在飼料管理法律制度建設(shè)中也存在一系列問題，如可操作性較差，執(zhí)法力度不強(qiáng)，法規(guī)體系分級與權(quán)限模糊等。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國要加強(qiáng)技術(shù)基礎(chǔ)、管理機(jī)制理論的研究，積極探索完善飼料管理法律制度的策略，遵循市場規(guī)律，遵循科學(xué)發(fā)展觀，完善法律法規(guī)體系，提高其可操作性，加強(qiáng)監(jiān)管，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，提高飼料生產(chǎn)的安全性，促進(jìn)飼料行業(yè)健康發(fā)展。