平邑縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

顧同國

平邑縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

顧同國

（山東省平邑縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局山東平邑273300）

促進(jìn)規(guī)范性轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀條件，也是提高全球農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)民收入的重要途徑。加速農(nóng)村勞動力遷移，引導(dǎo)市場各參與者轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)，加快城市和農(nóng)村發(fā)展一體化的步伐，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村復(fù)興，促進(jìn)新農(nóng)村地區(qū)社會主義建設(shè)的重要條件。

平邑縣；土地流轉(zhuǎn)；問題；對策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民在自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，并且在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)、主體種類和農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)或者從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能等具體民事權(quán)利轉(zhuǎn)移給其他人的一種行為。加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵，也是完善“三權(quán)分置”政策的重要支撐。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

平邑縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，全縣耕地面積141 萬畝，農(nóng)作物種植面積125 萬畝，糧食總產(chǎn)量可達(dá) 28.7萬噸以上。目前，平邑縣流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)26 萬畝，占家庭承包經(jīng)營面積89 萬畝的29.21%，涉及農(nóng)戶9.6萬戶。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同52 400 份，簽訂率為65%。重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，其中，現(xiàn)已登記在冊的農(nóng)民專業(yè)合作社共1 896 家，家庭農(nóng)場共460 家[1]。

平邑縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是廣大農(nóng)民群眾，土地流轉(zhuǎn)通過互換、出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式轉(zhuǎn)讓給合作社和家庭農(nóng)場等新型社會經(jīng)營主體和社會化服務(wù)組織。土地流轉(zhuǎn)的用途大多是發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、規(guī)模種養(yǎng)、林下經(jīng)濟(jì)、新型特色農(nóng)業(yè)等。

2 平邑縣采取的措施

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)?？h里為切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范、有序開展，每年都出臺《進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》，成立了土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，為全縣土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范、有序開展提供了強(qiáng)有力的制度保障[2]。

二是通過示范擴(kuò)大農(nóng)村土地的輸送渠道。（1）采取積極的政策支持、資金協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)等措施。（2）通過實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目建立示范基地。工業(yè)和科學(xué)技術(shù)示范，以及在獎勵項(xiàng)目地區(qū)有效地分享和利用土地，為土地流轉(zhuǎn)和開發(fā)創(chuàng)造有利條件。如平邑縣某某有機(jī)蔬菜專業(yè)合作社，位于縣城西鄰4 km處，利用處于縣城郊區(qū)，地理位置優(yōu)越的先天優(yōu)勢，通過村集體組織協(xié)調(diào)，流轉(zhuǎn)土地多畝，吸引常年勞力近10 人，發(fā)展蔬菜規(guī)模種植，供應(yīng)縣城多個大型超市。同時，縣、鎮(zhèn)農(nóng)技推廣部門與之結(jié)成重點(diǎn)幫扶對子，普及農(nóng)技知識，定期培訓(xùn)常年勞動力，不斷提高科技對農(nóng)業(yè)增效的科技含量和貢獻(xiàn)率，注重更新蔬菜新品種，減量使用農(nóng)藥、化肥等化工品，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、無公害食品，現(xiàn)在正申請農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品牌，成了當(dāng)?shù)赝貙掁r(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收渠道、創(chuàng)建農(nóng)業(yè)綠色品牌的一面旗幟[2]。

3 制約因素

一是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)在思想認(rèn)識上存在偏差，流轉(zhuǎn)積極性不高。受傳統(tǒng)觀念影響，大多數(shù)老百姓認(rèn)為即使外出打工的收入比種田收入高出一部分，在社會保障體系還不健全的情況下，土地也依然是他們賴以生存的基本生產(chǎn)資料，對土地流轉(zhuǎn)積極性不高。

二是在運(yùn)輸方面缺乏足夠的標(biāo)準(zhǔn)。土地、財(cái)產(chǎn)盡管可以在整個地區(qū)建立有形市場上的土地轉(zhuǎn)讓平臺，但許多農(nóng)民仍然處于“口頭合同”之下（約70%的人不分青紅皂白地流通，而且“雙方當(dāng)事人之間的自發(fā)行為，不遵守某些程序和手續(xù)，不通過轉(zhuǎn)讓合同規(guī)范雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，并掩蓋隨后發(fā)生的爭端”）。

三是違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些企業(yè)和單位因?yàn)槌杀靖?，不愿直接與農(nóng)民打交道，沒有嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，擅自為農(nóng)民調(diào)整第二輪土地承包合同，甚至強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。一些地方政府以農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營為由，強(qiáng)迫農(nóng)民和企業(yè)簽訂超長期土地租賃或轉(zhuǎn)讓合同。有的流轉(zhuǎn)合同甚至超過了第二輪土地承包合同的剩余期限，嚴(yán)重違反了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定。

四是土地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制不完善。流轉(zhuǎn)價格雙方一旦協(xié)商一致，往往是到合同期滿價格不變，從長遠(yuǎn)看，受損失的顯然是農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時，重視的往往是當(dāng)時的價格，沒能充分考慮市場因素和時間價值對土地流轉(zhuǎn)價格的影響。

五是資源要素的市場化配置機(jī)制還不成熟。土地流轉(zhuǎn)工作在個別地區(qū)并未得到正確引導(dǎo)，不能形成土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?；土地流轉(zhuǎn)有形市場未能充分發(fā)揮作用，未將土地流轉(zhuǎn)供求信息及時進(jìn)行收集、整理、發(fā)布、上傳到縣里的信息管理平臺中，不能形成上下貫通、信息共享的數(shù)據(jù)鏈條，從而影響縣、鄉(xiāng)、村信息有效對接，不利于建成相互融通的體制機(jī)制[3]。

4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營過程中存在的問題以及政策措施

4.1 問題分析與對策建議

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，嚴(yán)重影響了土地規(guī)?；l(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化經(jīng)營必須以成片上規(guī)模的土地供應(yīng)為基礎(chǔ)。建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的分散經(jīng)營與規(guī)?；a(chǎn)之間的矛盾，體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)過程中成片流轉(zhuǎn)難、規(guī)范流轉(zhuǎn)難等，已嚴(yán)重制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展進(jìn)程。同時，由于農(nóng)村建設(shè)用地控制嚴(yán)格，加之缺乏靈活的農(nóng)用地扶持政策，使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的設(shè)施用地、產(chǎn)品加工和倉儲用地、農(nóng)機(jī)具存放用地等都不容易獲得[4]。

二是金融服務(wù)缺乏，發(fā)展活力不足。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營投資大、周期長、見效慢，前期資金的持續(xù)注入是硬條件，更是硬門檻。目前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要是在外經(jīng)商返鄉(xiāng)的能人和職業(yè)農(nóng)民，面對巨大的資金投入，信貸融資難的困境愈發(fā)凸顯。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)目前缺乏物權(quán)屬性，農(nóng)村房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)設(shè)施均不能作為有效抵押物。并且，現(xiàn)有的法律制度不能為此提供有效保障，使得抵押物范圍過于狹窄，融資擔(dān)保困難，銀行持續(xù)“輸血”功能有限，從而使有限資金來源和持續(xù)資金需求之間的矛盾日益加深，嚴(yán)重制約了土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展[5]。

三是服務(wù)體系不健全，影響了經(jīng)營主體發(fā)展的需求。基層農(nóng)業(yè)服務(wù)體系難以適應(yīng)新型經(jīng)營主體個性化、全程化和綜合性服務(wù)的需求，存在為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)不銜接或不匹配的問題。另外，由于目前平邑縣多數(shù)家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領(lǐng)頭人自身因素參差不齊，部分領(lǐng)頭人年齡偏大、文化程度不高，在經(jīng)營過程中存在財(cái)務(wù)管理制度不規(guī)范，管理混亂等問題。

4.2 相應(yīng)的對策措施

大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是增加農(nóng)民收入、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。只有通過完善政策措施、強(qiáng)化服務(wù)指導(dǎo)、加大扶持力度，進(jìn)一步提高農(nóng)民的組織化程度和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平，才能逐步實(shí)現(xiàn)土地增產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

一是強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和制度保障。要結(jié)合上級關(guān)于農(nóng)村土地政策改革精神和要求，以及本地資源稟賦和自然條件，制定和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的支持、保障制度及具體的實(shí)施細(xì)則，為下一步該項(xiàng)工作的順利開展提供政策理論依據(jù)。縣級層面要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)全區(qū)域的土地改革及流轉(zhuǎn)工作，形成各有關(guān)部門參與分工、各負(fù)其責(zé)、共同推進(jìn)的工作格局。壓實(shí)鎮(zhèn)街、村級主體責(zé)任，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，形成考評評價機(jī)制[6]。

二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌推進(jìn)。全縣各級各部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，切實(shí)提高對發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體重要性的認(rèn)識，建立政府主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門配合的工作推進(jìn)機(jī)制，細(xì)化分工，形成推進(jìn)合力，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論氛圍和環(huán)境。

三是完善相關(guān)扶持政策。要切實(shí)加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田大戶和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。要建立完善的政策扶持機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、扶持、示范效應(yīng)，引導(dǎo)社會多方資金支持構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，形成多層次、多元化資金投入新機(jī)制。要不斷完善涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合政策措施，重點(diǎn)加強(qiáng)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)的政策資金扶持力，不斷提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興建生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、推進(jìn)技術(shù)改造升級、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的積極性。要注重鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展“農(nóng)超對接”“農(nóng)社對接”以及不斷創(chuàng)新“社企對接”“社校對接”“網(wǎng)上銷售”新型營銷模式，有效擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和提升市場競爭力。

[1]馬燕.山東平邑縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的若干問題與對策[J].農(nóng)業(yè)工程技術(shù),2017,37(14):6.

[2]劉曉霞,周軍.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2009(10):70-72.

[3]趙磊,翟春鳳.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策探討[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計(jì),2007(7):80-81.

[4]吳娜.當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策分析[J].法制與社會,2009.

[5]鄭云鵬.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào),2004(5):30-31.

[6]劉少婷.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及對策研究[D].2016.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.64

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