新時代農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵、困境及破局

[摘要] 2019年中央一號文件進一步強調(diào)農(nóng)村社區(qū)治理的重要地位，并將改善農(nóng)村人居生活環(huán)境作為著力點。在探討新時代農(nóng)村社區(qū)治的內(nèi)涵前提下，剖析新時代農(nóng)村社區(qū)治理的困境，并以郝堂村的實踐及經(jīng)驗為啟發(fā)，進而探索符合新時代農(nóng)村社區(qū)治理的破局之道，以期為黨委政府落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建言獻策。

[關(guān)鍵詞]新時代;農(nóng)村社區(qū)治理;內(nèi)涵;困境;破局

[中圖分類號] D669.3

[文獻標識碼]A

在廣闊的農(nóng)村地區(qū)建立起資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)村民素質(zhì)普遍提升，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的美好愿望。2019年中央一號文件強調(diào)： “扎實推進鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板?！憋@然，黨在推進國家建設(shè)過程中最為關(guān)心的問題還是農(nóng)民問題，特別是農(nóng)民的生活質(zhì)量問題。由此可見，新時代農(nóng)村社區(qū)治理引起了政府和社會各界的廣泛關(guān)注。

1 新時代農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵

農(nóng)村社區(qū)治理是鄉(xiāng)村治理體系中極為重要的一環(huán)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的牢固基石。如果說宅基地“三權(quán)分置”改革是實現(xiàn)農(nóng)民“戶有所居”的良策，那么落實新時代農(nóng)村社區(qū)治理體系則是實現(xiàn)農(nóng)民“安居樂業(yè)”的善治之道。對于社區(qū)治理以及鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，國內(nèi)外基本達成共識，并無太多原則性的爭議。而對于農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵，特別是新時代農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)涵，國內(nèi)專家學者觀點不一。文獻研究發(fā)現(xiàn)，爭議的焦點主要集中在“新時代”以及“治理”的定義方面。田毅鵬（ 2018年）認為，對于“新時代”的認定應當站在國家治理體系現(xiàn)代化的高度，將新時代農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵定義為農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化。黃進才（2013年）則認為，應當用文義解釋的方法解釋“新時代”的內(nèi)涵，將新時代農(nóng)村社區(qū)治理定義為新型農(nóng)村社區(qū)治理。李長健（2016年）則重點強調(diào)農(nóng)村社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)管理的區(qū)分，不能簡單將農(nóng)村社區(qū)管理定性為農(nóng)村社區(qū)治理。

總的來講，所謂新時代農(nóng)村社區(qū)治理是指在新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下，探索新型農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新道路，進而實現(xiàn)農(nóng)村從村莊治理到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，助推鄉(xiāng)村振興計劃的實現(xiàn)。因此筆者認為，無論秉持何種觀點，均具合理之處。但應該把握以下三個參考因素：一是新時代農(nóng)村社區(qū)治理是否加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化;二是新時代農(nóng)村社區(qū)治理是否提高土地資源利用效能;三是新時代農(nóng)村社區(qū)治理是否擴大內(nèi)需、促進就業(yè)。

2 新時代農(nóng)村社區(qū)治理的困境

2.1 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏科學規(guī)劃、無顯著特色

農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村自然村落結(jié)合體，各地地理環(huán)境和風土人情不近相同，因此有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)只注意生活條件的改善，將社區(qū)建成千篇一律的風格，而沒有保留當?shù)靥厣徒ㄖL俗，地域特色缺失。另外，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)規(guī)格和城市小區(qū)房并無區(qū)別。城鎮(zhèn)化的發(fā)展讓大批農(nóng)村人口涌向城市，尤其是農(nóng)村大學生、懂技術(shù)的青壯年。與此同時，在農(nóng)村產(chǎn)生了大量的老人和兒童，農(nóng)村社會“空心化”問題愈發(fā)嚴重。

2.2 農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)治理手段落后

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金來源較為匱乏，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，政府投資力度有限，所以用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政支持相比城市而言較少，而且農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金主要來源于政府的扶持資金和土地補償賠償金，導致農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)公共設(shè)施配套不到位。教育、娛樂、養(yǎng)老等其他服務設(shè)施以及與居住人口規(guī)模向適應的道路，排水系統(tǒng)、廣播通信、環(huán)境衛(wèi)生等無法滿足村民日益增長的生活需求。另一方面，新型農(nóng)村社區(qū)的管理人員往往由原村兩委會成員擔任，這些原村委會成員缺乏治理新型社區(qū)居民以及新型社區(qū)事務的能力和經(jīng)驗，導致社區(qū)管理混亂，管理問題頻發(fā)，尤其是在秋收農(nóng)忙時期，村民爭先搶占地盤曬糧，因此而引發(fā)的矛盾屢見不鮮。

2.3 缺乏規(guī)范的治理機制

新型農(nóng)村社區(qū)治理有別于傳統(tǒng)的農(nóng)村治理，傳統(tǒng)的農(nóng)村以往是熟人社會式的治理，村干部大多為本村村民，且村民之間彼此熟識，人與人之間有很強的信任度。然而新型農(nóng)村社區(qū)則是由好幾個村莊結(jié)合而成，相比傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)來說，人口密度比之前大。重新組合的農(nóng)村社區(qū)打亂了村民原居住場所的鄰里關(guān)系，曾經(jīng)熟識的鄰居和村民被分散到各個小區(qū)，打破了原有的信任依賴關(guān)系。伴隨著人口規(guī)模和密度大幅增加，雖然公共空間和資源雖然比之前增加不少，但是人均享有的公共資源卻沒有預想的充足，再加上村落之前的熟人關(guān)系狀態(tài)被打破，現(xiàn)組成的新集體成員之間缺乏信任和相互諒解，單純的依靠村規(guī)民約難以形成有效的制度和規(guī)則。新制定的社區(qū)管理制度和規(guī)則難以在村民之間實行開來，較為典型的難題是在新型農(nóng)村社區(qū)幾乎很難順利收取物業(yè)管理費。

3 新時代農(nóng)村社區(qū)治理的實踐與經(jīng)驗

3.1 信陽市郝堂村的實踐調(diào)查

信陽市郝堂村是我國新農(nóng)村建設(shè)的典范，其在不到8年的時間內(nèi)，成功的實現(xiàn)由空心村到新型社區(qū)的轉(zhuǎn)型。2011年以前，郝堂村基礎(chǔ)設(shè)施不足，居住環(huán)境臟亂不堪，耕地無人耕種，農(nóng)民基本生活和基本醫(yī)療沒有保障，外出務工人員偏多，村莊常年寂靜荒涼。2011年以后，信陽市著力打造“郝堂茶人家”試驗村項目，建設(shè)有特色的生態(tài)文明社區(qū)。政府帶頭和村委會實施并行，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，生活水平顯著提高，大量勞動力回流，基礎(chǔ)設(shè)施和生活保障項目明顯提高。

3.2 信陽郝堂村的經(jīng)驗總結(jié)

郝堂村之所以能夠成功地實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的轉(zhuǎn)型，主要有五個方面：確保村容村貌、自主改造房屋、建設(shè)內(nèi)置金融體系、弘揚鄉(xiāng)村文化、重塑鄉(xiāng)村環(huán)境?？偟膩碚f，在以這五個方面為基本前提下，其發(fā)展過程歷經(jīng)傳統(tǒng)發(fā)展階段、政府和社會組織引導發(fā)展階段、自主發(fā)展階段三個階段。在傳統(tǒng)發(fā)展階段，郝堂村在和我國大部分農(nóng)村發(fā)展狀況是相同的，農(nóng)村經(jīng)濟得不到提升。但是，政府和社會組織引導發(fā)展階段是實現(xiàn)郝堂村成為全國“網(wǎng)紅”的關(guān)鍵階段。政府以其其財政支持為前提，以政府強制力為保證，幫助郝堂村完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外來投資，引進、整合項目資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。其中在住房改造方面，政府并不是強買強賣，而是建設(shè)農(nóng)村自主與政府幫扶相結(jié)合的房屋改造機制。在養(yǎng)老方面，政府主導建立“夕陽紅”養(yǎng)老服務合作社，保障老人的老有所依，減輕了年輕人的負擔，騰出更多的空間和機遇來讓年輕人去拼搏。自主發(fā)展階段是郝堂村能夠持續(xù)發(fā)展的必然選擇。此時是政府將其職能由主導型轉(zhuǎn)化為服務型，保證村民集體的自治權(quán)。

4 農(nóng)村社區(qū)治理的破局

4.1 完善基礎(chǔ)、公共服務設(shè)施

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下不斷地對農(nóng)村社區(qū)管理體制進行探索和創(chuàng)新。根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的實際狀況和經(jīng)濟發(fā)展特點，村民的生活習慣和自然環(huán)境等進行適應新農(nóng)村建設(shè)的治理意見，同時，社區(qū)服務管理能力和公共服務職能也要不斷完善。通過加強對農(nóng)村社區(qū)公共服務建設(shè)力度的投入，盡量滿足村民對新型農(nóng)村社區(qū)的需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。在新時代農(nóng)村社區(qū)治理過程中，各級政府人員要積極落實各項政策，全心全意為人民服務，尤其是在水、電等基本生活設(shè)施和在生態(tài)環(huán)境、污水治理、安全保衛(wèi)等公共實施建設(shè)方面，要嚴格把好質(zhì)量關(guān)，堅決杜絕豆腐渣工程，保證農(nóng)村居民享受到和城市居民相同的社區(qū)服務水平，切實保障村民的利益。另外，考慮到農(nóng)村社區(qū)居民對公共需求的多樣性，盡量為社區(qū)村民提供相應的醫(yī)療、健身、養(yǎng)老和娛樂等多方面的公共服務。

4.2 加強人才引進，提升社區(qū)治理能力

新時代農(nóng)村社區(qū)治理雖然取得很大成功，但因為長期以來的農(nóng)村習俗與傳統(tǒng)難以在一朝一夕改變，導致很多管理政策開展不起來，使新農(nóng)村社區(qū)治理效率低下，居民的權(quán)益得不到全面保障。這其中有很大一部分原因在于新農(nóng)村社區(qū)治理的管理者業(yè)務能力不足，缺乏服務意識?；谶@種現(xiàn)實狀況，新農(nóng)村社區(qū)治理的順利施行需要培養(yǎng)一批專業(yè)化，有服務意識的社區(qū)管理隊伍。一方面發(fā)布公告，積極吸引有專業(yè)才能的青年回到農(nóng)村，加入到村級領(lǐng)導崗位上來，用他們在城市所學所見的知識或經(jīng)驗通過集訓等方式對村集體領(lǐng)導者進行培訓和思想觀念指導。另一方面加大村鎮(zhèn)社區(qū)的宣傳力度，吸引遠在城市的優(yōu)秀青年返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村，尤其是本村走出去的大學生。

4.3 加強思想認識，實行社區(qū)自治

新時代農(nóng)村社區(qū)治理就是希望農(nóng)民更好地當家作主，行使自治權(quán)。然而實踐表明，無論是黨員干部還是管理者，亦或是農(nóng)民，思想認識上存在很多問題。就部分黨員干部來說，沒有充分意識到為民服務的理念，缺乏考慮長遠發(fā)展目標過于追求表面利益;就農(nóng)民來說，很多農(nóng)民沒有擺正自己的位置，認為管理農(nóng)村是村干部的職責，未能認識到自己才是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主角。為此，必須加強村管理者和村民的思想政治建設(shè)，使村管理者和村民的思想高度處在同一高度上，共同實行農(nóng)村自治，聯(lián)手為新農(nóng)村社區(qū)服務而努力奮斗。相信隨著宣傳力度不斷提高，法律服務的投入，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾會越來越少，村民定會為自己創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境。

4.4 加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進就近就業(yè)

新時代農(nóng)村社區(qū)治理的目的是增加農(nóng)民的收入水平，改善農(nóng)民的居住條件，加快城鄉(xiāng)一體化進程。因此新時代農(nóng)村社區(qū)治理中，一是要依托村莊自身的發(fā)展優(yōu)勢，開展與地區(qū)相適應的綠色經(jīng)濟、旅游觀光園和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，增加社區(qū)居民的收入來源。二是要建設(shè)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)同步發(fā)展、同步規(guī)劃，充分把握農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變對生產(chǎn)方式產(chǎn)生的倒逼機制，推動農(nóng)業(yè)機械化、集約化經(jīng)營。三是利用現(xiàn)代先進的機械化農(nóng)具耕作，節(jié)省農(nóng)民在務農(nóng)上的時間，增加農(nóng)民就近就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的機會。

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[作者簡介]楊毅斌（1994-）.男，碩士，研究方向：經(jīng)濟法、三農(nóng)法律問題。