云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設的法治問題及其對策
——以金融改革的法治維度為視角

許建偉

(1.中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京100088； 2.云南民族大學 法學院，云南 昆明 650031)

自2013年11月云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設啟動以來，歸屬試驗區(qū)范圍內的云南省9個州市均在沿邊金融、跨境金融和地方金融改革方面做出了相應的探索，采取了一系列推動試驗區(qū)建設的改革發(fā)展措施，并進行了有益的地方金融改革嘗試。但是，基于云南沿邊地區(qū)本身相對落后的經(jīng)濟發(fā)展狀況以及金融業(yè)相對不發(fā)達的客觀事實，試驗區(qū)建設仍面臨方方面面的阻礙和難題。同時，試驗區(qū)建設已歷時五年，如何既對已有建設成果加以鞏固，又在此基礎上推進其升級版建設，也是需要加以破解和思考的問題。

對此，筆者以為，將試驗區(qū)建設實踐進一步法治化，提升金融改革試驗的法治支持，加強金融改革試驗的法治保障，是破解上述問題可考慮并采取的思路?；诖?，本文將從云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設的現(xiàn)狀出發(fā)，力求從法治維度上對改革建設尚面臨的問題加以整理和分析，以進一步凸顯試驗區(qū)建設在制度供給方面所存在的不足，明晰改革實踐所應遵循的制度引領導向，探索建構與改革建設實踐需求相適應的法治措施及方法。

一、云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設的進展與現(xiàn)狀

云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)(以下簡稱“金改區(qū)”)建設五年來得到了有力推進，在沿邊金融、跨境金融和地方金融改革等方面均取得了長足的發(fā)展和亮眼的成績，為云南沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。概括而言，云南沿邊金融綜合改革主要取得了如下進展：

一是金融發(fā)展政策支持全面提升。云南金改區(qū)建設起始于中國人民銀行等11個部委于2013年11月21日聯(lián)合印發(fā)的《云南省廣西壯族自治區(qū)建設沿邊金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱“總體方案”)。該方案對金改區(qū)建設的總體要求、主要任務、保障措施作了規(guī)定，為金改區(qū)建設提供了基本的指引。其后，云南省政府于2013年12月31日出臺《關于建設沿邊金融綜合改革試驗區(qū)的實施意見》，對金改區(qū)建設工作作了具體詳細的部署。此外，為貫徹國家關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放以及加快建設面向南亞東南亞輻射中心的有關精神，云南省人民政府于2016年10月21日發(fā)布《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的實施意見》，于2016年10月29日發(fā)布《關于建設面向南亞東南亞金融服務中心的實施意見》，此兩個意見也對沿邊金融綜合改革、區(qū)域金融服務中心建設等作了進一步的部署和安排。上述政策的發(fā)布和實施，為金改區(qū)建設搭建了基礎性的框架、賦予了基本的內涵，為云南金融的深化改革和創(chuàng)新發(fā)展提供了強有力支持，創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展機遇。

二是跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新取得了顯著突破。按照總體方案要求，金改區(qū)在跨境人民幣結算業(yè)務、跨境人民幣雙向貸款業(yè)務、跨境人民幣資金集中運營業(yè)務等方面都進行了相應的改革創(chuàng)新。人民幣結算業(yè)務范圍從邊境貿(mào)易拓展到一般貿(mào)易，進而拓展到部分資本項下，并在全國首批試點個人經(jīng)常項下跨境人民幣業(yè)務，跨境人民幣結算合作國家、領域和規(guī)模不斷擴大；人民幣雙向貸款業(yè)務實現(xiàn)突破，銀行可為境外項目提供跨境人民幣貸款，企業(yè)可獲得境外機構人民幣貸款，豐富了境外人民幣供給，并為境外人民幣提供了回流渠道；積極推進跨境人民幣資金集中運營業(yè)務，為跨國企業(yè)集團開辦雙向人民幣資金池業(yè)務和集中收付業(yè)務等。通過上述創(chuàng)新，有力促進了人民幣的跨境使用，助推了人民幣周邊化、區(qū)域化的發(fā)展進程。

三是區(qū)域性貨幣結算交易體系逐步完善。金改區(qū)積極推動跨境結算體系建設，促進貨幣兌換交易，初步形成了以銀行間市場區(qū)域交易為支撐、銀行柜臺交易為基礎、特許兌換為補充的全方位、多層次區(qū)域性貨幣交易“云南模式”(1)《云南跨境金融合作成績斐然》，《云南日報》2018年6月29日。。其主要舉措包括：(1)積極提升NRA賬戶功能，推動NRA賬戶在跨境結算中的運用程度。根據(jù)2016年統(tǒng)計數(shù)字，全省NRA賬戶開戶數(shù)達347個，同比增長11.58%，自開展NRA賬戶現(xiàn)金存取款業(yè)務以來共受理并批復云橡投資有限公司等18家境外機構NRA賬戶辦理現(xiàn)金業(yè)務303筆，金額11870.2萬元。(2)《云南金融綜合改革為一帶一路建設添翼——訪人行昆明中心支行行長楊小平》，中國金融新聞網(wǎng)，2017年5月22日，http://www.financialnews.com.cn/ll/ft/201705/t20170522_117887.html。(2)推動開展特許兌換業(yè)務，推進人民幣與周邊國家貨幣銀行柜臺掛牌交易和銀行間市場區(qū)域交易，逐漸形成了人民幣兌緬幣的“瑞麗指數(shù)”、人民幣兌越南盾的“河口指數(shù)”、人民幣兌老撾基普的“磨憨指數(shù)”等，(3)胡崗：《打造面向南亞東南亞區(qū)域性金融服務中心》，《創(chuàng)造》2018年第2期。進一步規(guī)范了人民幣與周邊國家貨幣的市場兌換。(3)推動開展本外幣現(xiàn)鈔跨境調運。搭建了越南盾、泰銖等現(xiàn)鈔直供平臺，富滇銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行云南省分行等獲得外幣現(xiàn)鈔調運資格，跨境調運規(guī)模不斷增大。在上述舉措推動下，2017年末云南省跨境人民幣結算累計金額突破4000億元，與境外84個國家和地區(qū)建立了跨境結算渠道，人民幣成為云南第二大涉外交易結算貨幣和第一大對東盟跨境結算貨幣。

四是金融出入滇工程取得實效。富滇銀行與老撾大眾外貿(mào)銀行合資設立“老中銀行”，中國太平洋證券股份有限公司與老撾農(nóng)業(yè)促進銀行及老撾信息產(chǎn)業(yè)有限公司合資設立“老中證券”。渣打銀行、馬來亞銀行、新加坡大華銀行等外資銀行紛紛搶灘昆明，外資銀行進駐機構數(shù)不斷增加。中國農(nóng)業(yè)銀行泛亞業(yè)務中心、中國銀行沿邊金融合作服務中心、中國建設銀行泛亞跨境金融中心相繼在云南成立，積極搭建面向東南亞南亞國家金融服務平臺。此外，全國首個跨境反假貨幣工作中心在昆明成立，標志著跨境反假貨幣工作邁出實質性步伐。德宏州組織開展中緬銀行機構交流座談會，建立中國瑞麗—緬甸木姐銀行機構合作交流定期會晤機制。(4)《德宏沿邊金融改革實現(xiàn)新突破》，德宏網(wǎng)，2015年2月2日，http://www.dehong.gov.cn/news/dh/content-16-20326-1.html。

五是金融服務實體經(jīng)濟措施深入推進。金改區(qū)內銀行機構積極探索內保外貸、外保內貸、人民幣NRA賬戶質押融資等授信方式，開發(fā)了諸如“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資模式”“替代種植企業(yè)貸款”等的特色信貸產(chǎn)品，(5)《云南富滇銀行加快走向泛亞國際步伐》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，2014年2月7日，http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201402/20140200479651.shtml。支持滇企開展對外貿(mào)易和投資業(yè)務。保險機構通過積極開展出口信用保險，促進出口企業(yè)業(yè)務開展。通過五年來的建設，金改區(qū)實現(xiàn)了外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結匯、直接投資外匯登記全面下放，推行跨國公司外匯資金集中運營試點管理、全口徑跨境融資宏觀審慎管理，跨境擔保外匯管理大幅放寬，還探索建立了試驗區(qū)負面清單管理模式，推進了服務業(yè)領域有序開放和金融、投資、財稅等配套體制改革。(6)《云南沿邊金融改革試點五年亮點頻現(xiàn) 區(qū)域性貨幣交易形成云南模式》，中國一帶一路網(wǎng)，2018年5月22日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/dfdt/55909.htm。

六是農(nóng)村金融改革深入發(fā)展。金改區(qū)不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品及服務方式，推動沿邊州市廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展獲得相應的金融支持。如：德宏州創(chuàng)新推出“柚子貸款”“檸檬貸款”“甘蔗貸款”等特色產(chǎn)品，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展；(7)羅本祥：《德宏州加快推進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設的思考》，《時代金融》2015年第11期。保山市積極推動“三權三證”為主的農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款，并探索出了“貸免扶補+合作社+農(nóng)戶”貸款模式、“煙草公司+合作社+農(nóng)戶”烤煙封閉貸款模式、“擔保公司+合作社”貸款模式，以及“企業(yè)+合作社+林權”聯(lián)保貸款模式等農(nóng)村創(chuàng)新金融產(chǎn)品。(8)云南經(jīng)濟管理學院課題組：《云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展研究》，《時代金融》2016年第9期。西雙版納州積極推進農(nóng)戶經(jīng)濟信用檔案采集，打造“綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)貸款”等信貸產(chǎn)品。(9)孫翌：《云南深入推進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設的思考——以西雙版納為例》，《時代金融》2015年第8期。通過上述措施，云南農(nóng)村金融得到有力助推，在產(chǎn)品及模式等方面取得了相應的創(chuàng)新成果，有力支持了沿邊地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)和扶貧攻堅工作。

歷經(jīng)五年的發(fā)展，金改區(qū)建設取得斐然成績，為云南金融改革創(chuàng)新、跨境貿(mào)易與投資促進、經(jīng)濟與社會發(fā)展注入了強大活力，點亮了云南服務一帶一路建設、促進沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展、提升改革開放水平的創(chuàng)新化發(fā)展路徑。但與此同時我們也應清醒認識到，相較于全國其他省份，云南經(jīng)濟發(fā)展狀況仍相對落后、對外貿(mào)易和投資規(guī)模不大，由此導致云南沿邊金融發(fā)展仍相對緩慢，同時仍面臨金融業(yè)市場化水平不高、金融發(fā)展結構性矛盾突出、金融發(fā)展創(chuàng)新的制度基礎尚不牢固、與周邊國家協(xié)調機制較難推進等許多亟需破解的難題。

二、云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設面臨的法治問題

在上述實踐的推動下，金改區(qū)建設實現(xiàn)了諸多的創(chuàng)新與突破。但是，若從更為宏觀和深層的角度審視，作為一項內容極為廣泛、問題與矛盾極為復雜的改革建設任務而言，金改區(qū)建設顯然不僅只是一個政策推動、實踐響應的過程，而且也應當是一個為建設實踐所需要的深層次制度調整、變遷的過程。這一過程要求實現(xiàn)改革建設舉措的法律化、改革中所涉利益關系的規(guī)則化、改革創(chuàng)新和沖突問題獲得法律協(xié)調等，以此強化改革建設過程的法治化保障，促進改革建設的有效、長遠發(fā)展。按照這一思路，并對既有的改革建設實踐加以梳理分析，筆者認為可從如下方面認識金改區(qū)建設所面臨的主要法治問題：

(一)沿邊金融綜合改革試驗尚缺乏總體性的立法規(guī)范統(tǒng)領

按照總體方案要求，金改區(qū)建設涉及十項主要任務，但該十項主要任務實際上內涵極為豐富，包含從點到面、從內而外的一系列改革建設舉措。這也說明，沿邊金融綜合改革實際是一項系統(tǒng)工程，是推進沿邊金融、跨境金融和地方金融改革的一項體系化任務。但對此云南雖然出臺了《關于建設沿邊金融綜合改革試驗區(qū)的實施意見》，但其仍屬于政策性文件范疇，未上升到立法層面。金改區(qū)建設所涉及的基本事項，包括金融組織體系建設、跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新、貿(mào)易投資便利化措施、多層次資本市場構建、金融風險防范與監(jiān)管等，都需要總綱性的立法規(guī)定加以統(tǒng)攝，以進一步增強金改區(qū)建設的法治化、規(guī)范化程度，否則金改區(qū)建設將難以形成體系化、制度化的推進模式，降低改革建設的整體效能。同時，從金改區(qū)既有發(fā)展狀況來看，客觀上存在著沿邊金融機構缺乏、服務網(wǎng)點較少、金融機構競爭力與服務能力較弱、金融業(yè)務規(guī)模不大、金融資源分配不均衡、金融管理體制不健全等重點難點問題，這都要求通過加強制度規(guī)范、引導的方式來加以破解和改善，從而以制度性思維化解難題，提升改革建設的水平與效能。

(二)跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新缺少明晰的法律規(guī)則調整

跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新是金改區(qū)最為主要的建設任務之一，承擔著推動人民幣國際化、促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的重任和使命。但就目前金改區(qū)實踐而言，在此方面仍存在如下問題：首先，跨境人民幣結算業(yè)務缺乏細化規(guī)范，仍存在業(yè)務便利化程度不高、事項不夠明晰、操作流程不規(guī)范、真實性審核不到位、結算系統(tǒng)存在漏洞和風險等問題，可能導致相關的結算業(yè)務不被市場所接受，為“地攤銀行”等非正規(guī)結算渠道創(chuàng)造發(fā)展的空間，或可能引發(fā)相關市場主體利用規(guī)則和監(jiān)管縫隙、利用目前國內外匯率差等進行套利炒作等行為；其次，跨境人民幣貸款業(yè)務還沒有明確的規(guī)范調整，在全口徑跨境融資宏觀審慎監(jiān)管這一新的監(jiān)管策略背景下應當如何加強跨境人民幣貸款的風險防控、如何強化對其采取的宏觀審慎監(jiān)管還需要完善相應的制度規(guī)則。再次，跨境人民幣資金集中運營業(yè)務缺乏適應金改區(qū)實際的業(yè)務規(guī)則?？缇畴p向人民幣資金池業(yè)務、人民幣集中收付、軋差結算等業(yè)務仍處于摸索試驗階段，未結合金改區(qū)特色在制度層面形成更加貼合自身實際需求、更具有制度吸引力和競爭力的相應規(guī)則。最后，人民幣區(qū)域交易機制、兌換機制等仍主要停留于各地區(qū)、各銀行機構的機制創(chuàng)新與業(yè)務合作層面，還未上升到制度規(guī)范與保障的層面，運行過程還可能產(chǎn)生相應的風險及問題。

(三)沿邊地區(qū)民間金融法律監(jiān)管存在缺失

由于金改區(qū)所涉及的沿邊地區(qū)長久以來都處于經(jīng)濟不發(fā)達、金融發(fā)展相對滯后、金融服務與邊民互市等貿(mào)易需求不匹配的狀況，由此導致沿邊地區(qū)“地攤銀行”“地下錢莊”等非正規(guī)金融較為盛行。中越、中緬、中老邊境口岸均存在著大量由“地攤銀行”提供服務的民間貨幣兌換交易，且這些“地攤銀行”不僅經(jīng)營兌換業(yè)務，而且還從事代理支付、借貸融資、擔保等服務，實際上在口岸地區(qū)金融活動中扮演了重要角色。從發(fā)展歷史和所發(fā)揮的作用來看，“地攤銀行”有其存在的客觀必然性，并在特定的歷史時期對邊境貿(mào)易發(fā)展起到了不可忽略的促進作用。(10)和雙翼等：《我國沿邊金融開放中的地攤銀行發(fā)展問題研究》，《時代金融》2016年第2期。但是，由于其發(fā)展長期游離于法律的灰色地帶，缺乏必要的規(guī)范與監(jiān)管，因而極易對正規(guī)金融的發(fā)展造成沖擊和危害，導致大量資金體系外循環(huán)而無法受到有效監(jiān)控，且往往與制售假幣、走私、洗錢、賭博、恐怖融資等活動相連接，成為滋生違法犯罪的溫床。因此，在金改區(qū)建設中對這些“地攤銀行”等民間金融活動須給予足夠的關注和考察，并采取適當?shù)姆梢?guī)范與監(jiān)管，以充分發(fā)揮其良性作用而遏制其負面影響。

(四)金融服務實體經(jīng)濟方面的改革措施制度配套不完善

沿邊金融改革的目標之一就在于強化金融服務實體經(jīng)濟的能力，為沿邊地區(qū)貿(mào)易、投融資、資本及資產(chǎn)交易等經(jīng)濟活動提供有力的金融支持。金改區(qū)在此方面積極進行了相應的改革與探索，但也仍然存在相關的改革措施制度配套不完善的問題，主要表現(xiàn)在：一是在對所采取的邊境貿(mào)易差異化外匯管理、外商投資企業(yè)資本金意愿結匯、跨國公司外匯軋差結算、跨境非現(xiàn)金支付等改革措施方面尚未形成統(tǒng)一的制度規(guī)范，適應沿邊地區(qū)經(jīng)濟需求的外匯管理和清算支付制度仍有進一步探索的空間。二是個人境外直接投資等創(chuàng)新改革還存在制度障礙。從目前來看，個人境外直接投資仍未得到相關監(jiān)管部門的授權和許可，其原因一方面在于放開個人境外直接投資可能引發(fā)的金融風險，另一方面也在于我國尚未對其做好相應的制度準備。三是金改區(qū)創(chuàng)新實踐中產(chǎn)生的“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資”“替代種植企業(yè)貸款”等支持貿(mào)易投資發(fā)展的融資產(chǎn)品尚缺乏細化性規(guī)定。四是區(qū)域性股權市場和要素交易市場等尚缺乏系統(tǒng)規(guī)范，平臺的形成和市場體系的構建尚處于起步階段，還在呼喚更有力的制度推進措施。五是期貨市場、保險市場等的制度支持措施還顯著不足，缺乏針對金改區(qū)所開展的期貨業(yè)務品種、保險業(yè)務產(chǎn)品的制度性規(guī)范。

(五)農(nóng)村金融改革制度供給不足

基于金改區(qū)所覆蓋區(qū)域多為云南欠發(fā)達地區(qū)，貧困縣數(shù)量較大，因而加強對農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，解決貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的金融支持問題，也是金改區(qū)建設的重要內容。農(nóng)村金融改革從其發(fā)展實踐來看已取得了顯著的成績，但從制度供給層面看還存在顯著不足，相關的制度建設還遠未滿足改革實踐的發(fā)展需求。首先，目前在金改區(qū)內積極推進試點的農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資等創(chuàng)新業(yè)務實際上還缺乏明確的法律依據(jù)。以土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等作為抵押物獲取融資可以增強農(nóng)民的融資能力、拓寬融資渠道和來源，但卻可能導致農(nóng)民手中土地使用權的喪失和農(nóng)村土地的流轉。而我國目前對農(nóng)村土地的流轉仍持極為謹慎的態(tài)度，并未明確取消相關的法律限制，由此就使得相關金融業(yè)務的開展存在法律風險，其抵押效力是否有效、抵押的實現(xiàn)機制、對抵押人的保護機制等目前都缺乏明確的制度依據(jù)，需要在制度層面作出相應的探索和設計以提供進一步的支持。其次，“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)村新型融資模式還有待規(guī)范，需要細化其操作流程和風險控制手段。再次，農(nóng)村信用體系建設也缺乏制度規(guī)范的引導，在信用信息的采集、保存、評價、運用等方面都缺乏規(guī)范，還需要加強與之相關的制度建設。最后，金改區(qū)農(nóng)村金融改革中還存在非現(xiàn)金支付等支付手段缺乏統(tǒng)一規(guī)范，以及與農(nóng)業(yè)風險分擔相關的保險業(yè)務創(chuàng)新缺少制度配套等問題。

(六)金融風險防范與化解管理體系不夠完善

金改區(qū)建設主要涉及跨境金融、沿邊金融方面，其中所涉及的風險是不言而喻的。首先，由于相關的金融業(yè)務創(chuàng)新多涉及人民幣和外匯的跨境使用、流動等問題，很容易為國際熱錢的流入流出以及炒作行為創(chuàng)造條件，影響我國的金融市場穩(wěn)定和金融安全。其次，若對相關的金融業(yè)務疏于監(jiān)管，很容易引發(fā)制售假幣、洗錢、非法套利、非法集資、恐怖融資等違法犯罪活動，可能威脅并破壞沿邊地區(qū)的金融秩序?；诖?，建立嚴密、有效的金融風險防范與化解管理體制是極為必要的。但從目前來看，金改區(qū)在此方面仍然缺乏系統(tǒng)性的金融風險防控管理體系，主要表現(xiàn)在：尚未制定統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法規(guī)；金融綜合改革的監(jiān)管體制方面仍需厘清與完善；跨境資金流動、投資和債務運行等的監(jiān)測和預警機制還不夠到位；反假幣、反洗錢、反非法集資、反恐怖融資等的聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法機制還需進一步完善；金融案件的訴訟、仲裁以及相關法律服務的專業(yè)化程度還需進一步提升。

(七)跨境金融合作法律機制尚未有效建立

跨境金融是金改區(qū)建設的主要方面，其開展必然依賴于與周邊國家的金融合作，是一個與周邊國家經(jīng)濟實踐與法律制度相銜接的過程。但從客觀情況看，周邊國家都存在經(jīng)濟、金融體量總體不大、貨幣幣值不穩(wěn)定、金融市場開放程度不高、金融法律制度不完善等問題，在金融合作的意愿和能力方面還極為有限。我國與周邊部分國家還未簽訂貨幣互換協(xié)議，就沿邊地區(qū)跨境金融國際合作還未形成較為全面系統(tǒng)的框架性制度安排，在跨境金融貨幣合作、資本市場合作以及金融監(jiān)管合作方面的法律機制尚未真正成形。需要進一步加強雙邊與多邊合作，充分利用兩個市場、兩種資源，推動建立相關信息交流機制和會商機制，逐步實現(xiàn)信息共享和監(jiān)管合作，推動并保障跨境金融的有序、良好發(fā)展。

三、沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設問題的法治維度分析

金融發(fā)展與改革，實質上依賴于法律的發(fā)展，是一個深層次的制度建構過程。這點從法與金融學的研究成果當中可以得到印證，例如：La Porta，Lopez-de-silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Vishny(簡稱“LLSV”)開創(chuàng)性地提出了法律、執(zhí)法機制和法律制度支配著金融交易和各國金融發(fā)展水平的觀點，認為金融發(fā)展尤其是金融市場發(fā)展與法律和監(jiān)管基礎設施之間存在很強的相關性。(11)La Porta, Lopez-de-silanes, Shleifer, Vishny. Law and Finance . Journal of Political Economy, 1998, (106).Beck和Levine的研究則著重探討了法律制度對金融發(fā)展的作用機制，認為該機制包括政治機制和適應機制兩個方面，這些機制對一國金融發(fā)展會帶來差異性，一國法律制度功能發(fā)揮越好，對金融市場個體投資者的利益保護會更加有效。(12)Thorsten Beck, Ross Levine. Legal Institutions and Financial Development, NBER Working Paper,2003, No.W10126.因此，從法律發(fā)展的視角、法治保障的維度審視沿邊金融綜合改革的發(fā)展及其完善就有著極為重要的意義。

從法與金融的互動作用上看，法治對金融改革的影響維度可從如下方面加以考慮：一是規(guī)范的維度。即在法律滯后于金融實踐、存在法治供給不足的情況下，法律及時跟進實踐發(fā)展，對金融改革所涉及的亟需法律調整的問題加以規(guī)范；其體現(xiàn)的是法治對金融改革規(guī)范調整功能。二是促進的維度。即在法律與金融改革雖同步向前但互動過程中正向激勵作用缺乏或不明顯的情況下，法律適時調整修正并盡力發(fā)揮積極作用，激發(fā)并釋放實踐的發(fā)展動能；其體現(xiàn)的是法治對金融改革的激勵促進功能。三是創(chuàng)新的維度。即在改革實踐難以突破、面臨重重阻力與風險的情況下，先行在法律和制度層面加以設計和推動，以制定規(guī)則的方式破除阻力和風險，以制度創(chuàng)新引導實踐突破；其體現(xiàn)的是法治對金融改革的創(chuàng)新引導功能。

上述維度在金改區(qū)建設的整個過程和各個方面均有相應的體現(xiàn)，金改區(qū)面臨的相關法治問題也都可從這些維度上加以理解和分析：

其一，從規(guī)范的維度上看，金改區(qū)較多改革創(chuàng)新都存在制度滯后于實踐的情況。例如，跨境人民幣業(yè)務方面的創(chuàng)新，包括人民幣結算、人民幣貸款、人民幣集中運營業(yè)務等方面，其實際上都是先開展了相應的試點，然后才在試點基礎上不斷調整和完善業(yè)務規(guī)則和管理規(guī)范。再如，農(nóng)村金融方面的改革創(chuàng)新舉措，包括“三權三證”抵押貸款、“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等新型融資模式，也具備了相應的實踐基礎，但是在法律層面上還存在相應的限制和障礙。對于這些新生的改革實踐，都須以現(xiàn)行法律法規(guī)為基礎強化制度保障，完善立法對創(chuàng)新實踐的規(guī)制。在此維度上，法治化的重點在于考察既有實踐與現(xiàn)行制度體系的沖突之處，并在維護體系統(tǒng)一的基礎上為新生實踐創(chuàng)造制度通道和保障機制，并以新生實踐的制度跟進、協(xié)調等促進整個制度體系的不斷發(fā)展和進化。

其二，從促進的維度上看，金改區(qū)某些方面的制度規(guī)范可能會存在制約實踐發(fā)展或者正向功能發(fā)揮不足等方面的問題。例如，在金改區(qū)金融組織體系建設方面，現(xiàn)行關于金融企業(yè)設立方面的制度還未形成激勵東盟、南亞國家金融機構到試驗區(qū)設立分支機構、國內大型銀行等東盟和南亞國家設立機構等的有效機制，在促進、激勵作用發(fā)揮方面較為不足；此外，由于在兌換交易機制設計上的不夠靈活、高效，金改區(qū)也還普遍存在民間兌換業(yè)務盛行，非正規(guī)金融吸引力反而強于正規(guī)金融等情況。這些方面都體現(xiàn)了現(xiàn)行制度未真正嵌入相關的交易實踐，未帶給相關參與主體以“潛在利潤”，需要進一步調整完善制度，發(fā)揮制度的促進激勵作用。在此維度上，法治化的的重點在于考察制度與實踐之間的互動關系，評估制度作為內生變量給實踐所產(chǎn)生的成本與收益，并在此基礎上優(yōu)化調整，尋求制度對實踐發(fā)展效益貢獻的最大化。

其三，從創(chuàng)新的維度上看，金改區(qū)建設中也存在由于某些改革事項事關重大、風險較高，從而導致相關實踐難以突破、需要加強制度創(chuàng)新方面的問題。例如個人境外直接投資的放開和區(qū)域性股權市場的建立，此兩項改革雖然都在總體方案中有所提及，但卻并未真正在實踐中突破，其主要原因還是在于對可能引致風險的擔心與憂慮以及制度準備層面上的不夠充分。這些問題都對改革建設的法治化提出了更高的要求，要求相關改革必須加強制度設計，以高度的前瞻性和足夠的靈活性來增強實踐突破的可行性，并控制改革可能帶來的相關風險。在此維度上，法治化的的重點在于科學預測改革措施可能導致的風險以及相關外部性問題，并提供相應的控制與解決方案，在風險可控、外部性問題可有效解決的情況下以制度創(chuàng)新促進實踐突破，并在一定時期內發(fā)揮改革對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。

四、加強云南沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設法治保障的對策與建議

(一)明確沿邊金融改革實踐所應遵循的制度引領導向

作為國務院批準的金融綜合改革試驗區(qū)之一，金改區(qū)承擔了改革試點、創(chuàng)新試驗并以此為國家金融改革提供實踐參考、貢獻試點經(jīng)驗的任務。在此過程中，改革試驗所能提供的制度性成果無疑是最重要的方面。而且，為保障改革目標和效度的實現(xiàn)，促進改革在更高層次上推進，改革試驗也須臾離不開制度的保障。因此，應當確立制度規(guī)則是金融實踐重要基礎的理念，遵循以制度引領實踐的思路，加強與改革試驗相關的制度建設。

首先，應當協(xié)調法律與政策的關系。應當看到法律在基本改革事項調整方面有優(yōu)于政策的屬性，政策往往不夠透明、效力層次低且多為倡導性，從而不具備法律規(guī)則的公開性、權威性與規(guī)范性，因而金改區(qū)建設應更多將政策上升為立法，提升改革建設的制度保障層次。

其次，應當處理好國家立法與地方立法的關系。涉及金融基本制度方面的事項仍應由國家立法加以規(guī)范，而在國家法律授予的權限范圍內或相關改革事項已獲得明確審批的情況下，金改區(qū)可以大膽加強地方立法，先行先試推進改革，以立法引導金改區(qū)改革事項的推進與發(fā)展。

最后，應當處理好內向改革與外向合作的關系。沿邊金融綜合改革并不單純指向于與周邊國家加強金融領域方面的合作，其更深層的意味在于加強自身的制度創(chuàng)新和體制改革。改革首先要立足于各沿邊區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際和客觀需要，通過對內改革克服沿邊地區(qū)金融發(fā)展障礙，發(fā)揮改革的內驅力；其次要在此基礎上加強外向合作，通過沿邊開放、跨境合作，為內部發(fā)展注入更大動力。因此，不應當因為國際合作、協(xié)商難度較大、沒有達成相關雙邊或多邊協(xié)議就對金改區(qū)建設有所松懈，而更應該加強自身法律與監(jiān)管，完善金融制度，以內在制度的吸引力“輻射”周邊，為達成外部合作創(chuàng)造更加有利的條件。

(二)研究制定關于金改區(qū)建設的框架性、基礎性法規(guī)

有必要借鑒上海市制定出臺《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的作法，(13)該條例由上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第十四次會議于2014年7月25日通過，自2014年8月1日起施行?！稐l例》共9章57條，從總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面對自貿(mào)試驗區(qū)建設作了規(guī)范。研究制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗區(qū)管理條例》。該條例建議由省人大通過地方性法規(guī)的方式加以制定，并對金改區(qū)建設所涉及的基本事項，包括金融組織體系、人民幣跨境業(yè)務、貿(mào)易投資便利、農(nóng)村金融、金融市場運行與管理、金融監(jiān)管等作出規(guī)范。特別應當對金改區(qū)建設所涉及的一般性、基礎性問題加以研究并在條例中加以規(guī)定，主要應涵蓋如下內容：一是金改區(qū)內金融組織體系以及金融市場主體方面的問題，包括試驗區(qū)內金融企業(yè)設立、進駐的條件、資格、支持措施以及基本的業(yè)務范圍、合規(guī)要求等。尤其應對區(qū)內村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額貸款公司、融資性擔保公司等金融機構的設立以及相關民間資本參與機制問題作出規(guī)定，并對外資與合資金融機構的準入門檻和業(yè)務范圍以及省內金融機構“走出去”的審批條件、業(yè)務開辦程序等作出考量并采取更加細化且可操作的規(guī)定。二是金融業(yè)務管理方面的問題，包括金融業(yè)務的基本類型，開辦權限，申報審批或備案程序，金融數(shù)據(jù)信息的采集報送管理，信息監(jiān)控平臺建設等。三是地方金融管理體制方面的問題，包括地方各級各類金融監(jiān)管部門之間的權限劃分與協(xié)調機制，監(jiān)管措施，監(jiān)管與執(zhí)法程序，監(jiān)管責任以及會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構等中介服務機構的金融服務參與機制等。四是其他應當歸屬于金改區(qū)改革建設范疇的基本制度及基本問題。

(三)健全跨境人民幣業(yè)務法律規(guī)范

為促進人民幣國際化、規(guī)范人民幣創(chuàng)新業(yè)務開展，金改區(qū)應當著力推進跨境人民幣業(yè)務法律制度建設，可考慮制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗區(qū)跨境人民幣業(yè)務綜合管理辦法》，將目前已開展的各項人民幣業(yè)務均納入辦法調整范圍進行綜合管理，并采取更加系統(tǒng)、細化的規(guī)范。首先，應在辦法中統(tǒng)一規(guī)定人民幣業(yè)務的基本原則、業(yè)務范圍、合規(guī)要求、監(jiān)管機構及監(jiān)管規(guī)則等。其次，應當進一步細化各項業(yè)務的管理規(guī)范，具體措施包括：細化跨境人民幣結算業(yè)務方面的法律規(guī)范，進一步明確結算事項，在風險可控前提下簡化結算程序，最大程度地為業(yè)務辦理者提供便利，并對結算過程中可能出現(xiàn)的套利操作等彌補規(guī)則及程序漏洞、強化監(jiān)督管理；借鑒《前?？缇橙嗣駧刨J款管理暫行辦法》等相關立法經(jīng)驗，在全口徑跨境融資宏觀審慎監(jiān)管背景之下對跨境人民幣貸款的額度控制、業(yè)務辦理要求、申報備案等進行更為細化的規(guī)定，特別是應當對貸款資金的使用、貸款償還機制加以重點規(guī)范；按照金改區(qū)實際情況，對跨境雙向人民幣資金池業(yè)務、跨境人民幣集中收付業(yè)務的開辦企業(yè)要求、資金歸集程序、監(jiān)管要求等作出相應規(guī)范；對人民幣區(qū)域交易機制、兌換機制等建立制度性規(guī)范，完善其交易兌換規(guī)則、運行要求、風險處置規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等，促進機制的規(guī)范化運行。

(四)強化沿邊地區(qū)民間金融法律監(jiān)管

考慮到“地攤銀行”等民間金融活動對正規(guī)金融的補充功能及其在歷史上所發(fā)揮的良性作用，金改區(qū)有必要將這些現(xiàn)實存在的民間金融活動進行合法化引導，承認其客觀上存在的合理性，并采取措施使之逐漸納入法律監(jiān)管的范圍，逐步由非正規(guī)金融向正規(guī)金融方向轉化；而不是因其負面作用而“一棍子打死”，一概視為違法并加以禁止。可考慮采取的基本思路是：逐步建立多層次的金融組織體系，適應沿邊經(jīng)濟多元化的結算、融資等需求；制定相關規(guī)范允許部分經(jīng)營民間兌換業(yè)務的“地攤銀行”在滿足規(guī)定條件的情況下可合法轉型為“民間兌換店”，條件成熟時可進一步升格為特許兌換機構；對本外幣特許兌換制度進行調整，按經(jīng)營主體層次類別分別設置相應的法律規(guī)則和監(jiān)管要求；建立更加符合邊境貿(mào)易小額、快速、靈活特點的結算制度，在賬戶管理、交易系統(tǒng)、結算程序設計上更加突出及時、便捷，提升邊貿(mào)結算服務的效率和效果；對“地下錢莊”等可能涉及資金匯集、借貸等的民間金融組織進行甄別，有合法條件的盡量加以引導規(guī)范，涉及違法的堅決予以打擊取締，保障沿邊金融服務的合法運行與規(guī)范發(fā)展。

(五)完善金融服務實體經(jīng)濟相關配套制度

應當將“金融要把為實體經(jīng)濟服務作為出發(fā)點和落腳點”作為基本思想，打通制度瓶頸或掃除相關障礙性因素，著力發(fā)揮金融的六大基本功能，(14)關于金融的功能，國內外學者多有論述，較為公認的說法認為金融的功能主要包括六個方面：清算和支付功能、融通資金和股權細化功能、資源配置功能、風險管理功能、信息提供功能以及激勵功能。促進金融服務更好地適應并滿足實體經(jīng)濟的發(fā)展需求。具體措施包括：(1)在清算支付方面：應當在邊境貿(mào)易差異化外匯管理、外商投資企業(yè)資本金意愿結匯、跨國公司外匯軋差結算等外匯管理創(chuàng)新實踐的基礎上謀劃制定金改區(qū)范圍內統(tǒng)一的外匯管理細則，對外匯管理的基本原則、分類化差異化管理模式、真實性審核、總量監(jiān)測等作出細化規(guī)定，以適應沿邊地區(qū)貿(mào)易投資對外匯管理的實際需求。同時，結合現(xiàn)代支付手段發(fā)展，推動跨境非現(xiàn)金支付、移動支付等支付平臺及其相關支付制度建設，推動跨境結算發(fā)展。(2)在資金融通方面：應當拓寬資金的投融資渠道，并完善與之相匹配的監(jiān)管制度。應對金改區(qū)創(chuàng)新實踐中已經(jīng)較為成熟的“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資”“替代種植企業(yè)貸款”等支持貿(mào)易投資發(fā)展的融資產(chǎn)品建立更為細化的規(guī)則，使其法律風險能夠得到有效控制，能更好地服務于企業(yè)貿(mào)易投資的需要。此外，就區(qū)內企業(yè)到境外發(fā)行債券，應對其條件、備案程序、資金回流要求等作出更為明確的規(guī)定。投資方面，應當在制度層面促進個人境外直接投資取得突破，考慮制定《云南省沿邊地區(qū)個人境外直接投資試點管理辦法》，統(tǒng)一規(guī)范投資主體資格、投資項目核準、資金來源審查、投資額度和規(guī)模等核心要素的管理(15)中國人民銀行紅河州中心支行青年課題組：《沿邊金融改革背景下沿邊地區(qū)個人境外直接投資風險研究》，《時代金融》2015年第8期。。同時，對區(qū)內產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)引導基金、私募股權投資基金等加強規(guī)范，制定《云南省股權投資基金管理辦法》，對基金的設立條件、備案要求、支持措施和監(jiān)督管理等作出完善，特別是需要對外資及合資股權基金的準入、運作機制等專門地加以細化和規(guī)范。(3)在資源配置方面：應當著重完善云南區(qū)域性股權市場和要素交易市場的相關配套制度。明確區(qū)域性股權市場的私募性質和法律定位，并完善與其相關的配套規(guī)則，促進其規(guī)范運行。同時，對礦產(chǎn)權、林權、碳匯權和文化產(chǎn)品等交易市場建立相應的監(jiān)督管理辦法，并對吸引周邊國家企業(yè)和個人參與市場交易的促進政策、交易機制等作出規(guī)定。(4)在價格發(fā)現(xiàn)和風險管理方面：應當完善期貨市場管理制度，明確促進期貨市場發(fā)展的政策措施、商品期貨交割庫的管理規(guī)范等。同時，著力推動保險市場制度建設，對在沿邊開放、開發(fā)進程中較為核心的出口信用保險、貨物運輸保險、工程保險、旅游保險等進行重點研究并建立與之相配套的規(guī)范體系。

(六)推進農(nóng)村金融改革制度建設

在農(nóng)村金融方面，應當結合當前云南各州市開展的農(nóng)村金融創(chuàng)新改革實踐，研究制定《云南省農(nóng)村金融發(fā)展條例》，將既有的實踐進行升華總結，上升為制度性成果，為國家農(nóng)村土地流轉制度改革、“三權分置”改革以及農(nóng)村金融改革提供經(jīng)驗參考。此條例應當涵蓋如下內容：一是關于“三權三證”等農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資的法律規(guī)則。應當對其法律效力、抵押登記的辦理、當事人的權利義務、抵押權的實現(xiàn)機制、抵押權被處置后的后續(xù)法律后果等作出相應的規(guī)定，以為農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資實踐的開展提供制度依據(jù)，解決其法律效力和法律效果不可預期、存在不確定性的問題，促進其在實踐中的運用和發(fā)展。二是關于“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)村新型融資模式的法律規(guī)則。需要進一步細化其業(yè)務結構、操作流程和風險控制手段，增強可操作性和風險可控性。三是關于金改區(qū)農(nóng)村信用體系建設的法律規(guī)則。應當對農(nóng)戶信用信息的采集、保存、評價、運用等作出規(guī)范，并對農(nóng)村信用體系建設的責任部門、推進步驟、保障措施等進行配套規(guī)定。四是關于金改區(qū)農(nóng)村支付體系建設、農(nóng)業(yè)保險等方面的法律規(guī)則等。

(七)加強金融風險防范與化解管理體系建設

為應對跨境金融和沿邊金融可能引發(fā)的金融風險，并及時預防和懲治相關金融違法犯罪活動，金改區(qū)有必要建立嚴密的金融風險防范與化解管理體系，可考慮采取如下措施：一是制定《云南省地方金融監(jiān)督管理條例》，對地方金融組織、地方金融服務、金融風險防范、監(jiān)督管理、法律責任等方面作出規(guī)定，特別是應當對金改區(qū)所涉及的金融改革創(chuàng)新作出相應的規(guī)定，對相關改革創(chuàng)新所適用的范圍、申報審批或備案的程序、風險控制的要求、監(jiān)管機構的非現(xiàn)場和現(xiàn)場核查程序等在該管理條例中加以專門規(guī)定。同時，鑒于金改區(qū)所涉及的跨境金融業(yè)務一般都要求銀行等金融機構須遵循“展業(yè)三原則”、對業(yè)務進行真實性和合法性審核等，這些要求一方面體現(xiàn)了監(jiān)管部門由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉變、由事前審查向事后核查轉變的監(jiān)管理念，但另一方面也可能導致相關要求在執(zhí)行和落實上的不到位，從而引發(fā)相應風險；因此有必要結合金改區(qū)跨境業(yè)務的風險類型和特點，制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗區(qū)跨境金融業(yè)務內部控制及風險管理指引》，以對銀行等金融機構在從事跨境金融業(yè)務過程中執(zhí)行“展業(yè)三原則”、落實真實性審核制度等提供指引，強化其內部控制和風險管理，統(tǒng)一并規(guī)范跨境金融業(yè)務的風險控制操作。二是應當構建反假幣、反洗錢、反非法集資、反恐怖融資等的聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法機制，進一步加強金融監(jiān)管部門與海關、商務、投資、邊防、質檢、外事等部門之間的綜合協(xié)調，建立對金融風險異動、金融違法事件的信息共享和聯(lián)動應對機制。三是完善金融案件處理解決機制，提高金融訴訟和仲裁專業(yè)化水平，加大對金融案件的執(zhí)行力度和逃廢金融債務的懲治力度，滿足沿邊金融、跨境金融發(fā)展需要。

(八)推動跨境金融合作法律機制建設

推動跨境金融相關合作在法律機制層面的達成，對金改區(qū)建設具有至關重要的作用和意義。為構建這一機制，有必要在國際法理論層面上加強對合作機制的內涵、構成要素及可采取模式的研究，以明晰合作機制構建的路徑、步驟和方式，為達成合作提供理論指引。例如，有相關研究就認為，推動相關金融合作應當健全相機性協(xié)調機制和推進規(guī)則性協(xié)調機制，前者包括完善會議機制、加強金融監(jiān)管和預警以及改進金融救助機制等，后者包括加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調、頒布權威性法律文件以及建立常設性處理金融合作的機構等。(16)羅傳鈺：《國際經(jīng)濟政策協(xié)調下的中國—東盟金融協(xié)調合作》，《亞太經(jīng)濟》2011年第4期。此外，應當基于合作機制的要求，積極采取具體的推動措施：一是應當在中國—東盟自貿(mào)區(qū)金融合作升級版、瀾滄江—湄公河金融合作對話機制等框架下加強與周邊國家的協(xié)商對話，共同搭建金融合作信息交流機制和會商機制。二是在與相關國家開展跨境金融業(yè)務實踐的基礎上，借助相關對話機制，就跨境金融貨幣合作、資本市場合作、金融風險防范等提出倡議、開展磋商，爭取就合作事項簽署相應的雙邊或多邊合作協(xié)議，使之成為各方遵循的制度安排。三是加強設施互聯(lián)和平臺建設，推動跨境清算支付平臺建設，并就跨境資金流動、跨境人民幣現(xiàn)鈔流入流出、跨境居民邊境賬戶結算、跨境投資與債務運行、跨境貿(mào)易真實性等方面推動建立相應的聯(lián)合監(jiān)測和預警機制。(17)陳文玉：《立足實際·突出特色·探索創(chuàng)新·努力提升區(qū)域人民銀行服務沿邊金融綜合改革工作水平——對普洱市推進沿邊金融綜合改革轄區(qū)工作的實證研究》，《時代金融》2015年第10期。四是加強監(jiān)管和執(zhí)法合作，建立監(jiān)管協(xié)調和信息共享機制，共同防御區(qū)域性金融風險；共同加強跨境貨幣管理，打擊假幣、洗錢等犯罪活動，維護區(qū)域跨境經(jīng)濟金融秩序的安全和穩(wěn)定。