邊疆民族地區(qū)安全治理的法治思維探討

宋才發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

邊疆民族地區(qū)安全治理既是“穩(wěn)疆固邊”“社會(huì)安全”治理的重要內(nèi)容，也是“國(guó)家安全”“邊疆繁榮”發(fā)展的戰(zhàn)略需要。習(xí)近平2015年3月8日在參加廣西壯族自治區(qū)全國(guó)人大代表團(tuán)審議時(shí)作出了“要加大對(duì)邊境地區(qū)投入力度，依法加強(qiáng)社會(huì)治理、深入推進(jìn)平安建設(shè)，依法管控邊境秩序、維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定”(1)成小龍：《探討媒體融合新路 共商法治報(bào)業(yè)發(fā)展大計(jì)》，《新法制報(bào)》2015年3月23日。的指示，為新時(shí)代加強(qiáng)邊境地區(qū)安全治理指明了方向。本文擬就調(diào)研獲得的第一手資料，從邊疆民族地區(qū)國(guó)土安全和社會(huì)安全的視角，對(duì)邊疆地區(qū)安全治理問(wèn)題展開(kāi)深入探討，以請(qǐng)教于大家。

一、邊疆民族地區(qū)安全治理的基本理論

(一)邊疆民族地區(qū)是一個(gè)具有特定含義的概念

邊疆通常是指特定國(guó)家中遠(yuǎn)離其政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的空間地帶，既是一個(gè)包括陸地、海洋和領(lǐng)空空間在內(nèi)的“硬邊疆”，也是一個(gè)包含“因缺少某些現(xiàn)代人類(lèi)所需跨國(guó)資源及利益的軟邊疆”(2)徐黎麗：《國(guó)家利益的波動(dòng)與軟邊疆的界定》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。。邊疆的范圍涵蓋了邊境地區(qū)。我國(guó)陸地邊境線橫跨9個(gè)省(區(qū))，自北而南從遼寧省丹東市的鴨綠江口起，到廣西壯族自治區(qū)防城港市的北侖河止，邊境線總長(zhǎng)約22800公里，與周邊16個(gè)國(guó)家和地區(qū)接壤。我國(guó)各少數(shù)民族人口主要分布在邊疆地區(qū)，延邊境一線更是以少數(shù)民族為主。在135個(gè)邊境縣中，屬于民族自治地方的有107個(gè)；在長(zhǎng)期生活在邊境地區(qū)的2100萬(wàn)人口中，少數(shù)民族人口占了近一半；在邊境地區(qū)30余個(gè)世居少數(shù)民族中，很多都是跨境而居的民族；從宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯蘭教和天主教在邊疆民族地區(qū)基本都有信眾；從生態(tài)環(huán)境上看，邊疆地區(qū)多屬生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域。邊疆，尤其是邊境地區(qū)通常是體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定、國(guó)土安全的窗口，加強(qiáng)和促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)邊疆民族地區(qū)安全治理是全局性綜合治理

邊疆民族地區(qū)安全是一個(gè)實(shí)然和構(gòu)建性的現(xiàn)象與范疇，有其與生俱來(lái)的屬性和特點(diǎn)。從“客觀維度”看，邊疆地區(qū)安全是指其不受外來(lái)勢(shì)力威脅的客觀狀態(tài)；從“主觀維度”看，邊疆地區(qū)安全則是指對(duì)這種安全狀態(tài)的感受。這種雙重屬性的功能作用，勢(shì)必影響到邊疆安全的確定性抑或決策的準(zhǔn)確性。中國(guó)是一個(gè)具有廣袤陸地邊疆和寬闊海洋邊疆的國(guó)家，在邊疆安全治理過(guò)程中，必須從陸海兼?zhèn)涞膰?guó)情實(shí)際出發(fā)，實(shí)施陸海統(tǒng)籌綜合治理方略，以凸顯陸域邊疆治理與海域邊疆治理的互動(dòng)性和互補(bǔ)性。陸海統(tǒng)籌疆域治理模式和治理經(jīng)驗(yàn)，是沿海國(guó)家實(shí)施“海洋發(fā)展戰(zhàn)略”“海洋安全治理”所遵循的基本原則。我國(guó)民族自治地方政府是陸海邊疆治理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)以陸海統(tǒng)籌為邊疆治理抓手，自覺(jué)擔(dān)負(fù)起邊疆國(guó)土安全、社會(huì)秩序安全以及邊疆和平、安寧、穩(wěn)定的重要職責(zé)。

中國(guó)是一個(gè)獨(dú)立完整的主權(quán)國(guó)家，國(guó)家利益和當(dāng)?shù)剡吤窭姹仨毜玫酵暾w現(xiàn)。邊疆和平穩(wěn)定、邊民幸福安康，是邊疆民族地區(qū)人權(quán)保護(hù)的最佳體現(xiàn)。譬如，西藏自治區(qū)的安全穩(wěn)定和繁榮發(fā)展，對(duì)整個(gè)西南邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定具有非常重要的意義，只有致力于搞好邊疆法治建設(shè)，才是“行固本之舉”的大方向，這是西藏邊疆治理的一種規(guī)范約定。法治文明的本身就凝聚著中國(guó)人的智慧、向往與追求，是政治文明在一定歷史時(shí)期發(fā)展的標(biāo)志。所以，習(xí)近平在中共中央第六次西藏工作會(huì)議上指出：“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)，是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則?！?3)習(xí)近平：《在中央第六次西藏工作座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年8月26日。黨的中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，未來(lái)要以陸海統(tǒng)籌為引領(lǐng)，扎實(shí)推進(jìn)“海洋強(qiáng)國(guó)”建設(shè)的目標(biāo)，努力探索出一條“以海強(qiáng)國(guó)、依海富國(guó)”的邊疆治理道路。(4)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，地處國(guó)境線上的各少數(shù)民族要在各自的民族區(qū)域自治框架內(nèi)自覺(jué)自主地參與國(guó)家和民族自治地方的各項(xiàng)公共事務(wù)管理，構(gòu)建和形成社會(huì)多元力量參與的邊疆共治、利益共享的治理模式。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)邊疆民族地區(qū)安全治理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。邊疆治理實(shí)踐的“有效性”和“合法性”，既是判斷和評(píng)價(jià)邊疆安全治理成效的“兩個(gè)基本要點(diǎn)”，也是判斷和評(píng)價(jià)邊疆地方政府治理績(jī)效的“兩個(gè)基本維度”。

(三)邊疆民族地區(qū)安全治理必須強(qiáng)化社會(huì)安全治理

邊疆民族地區(qū)社會(huì)安全治理是國(guó)家和諧邊疆建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化是維護(hù)國(guó)家邊疆整體安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和根本保障。為此，邊境地區(qū)各級(jí)黨委和地方政府必須積極創(chuàng)新社會(huì)安全治理模式和治理方式，著力推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)安全治理法治化和現(xiàn)代化。

邊疆民族地區(qū)邊民所具有的“規(guī)則意識(shí)”是公民意識(shí)中最基本的核心要素，是邊疆民族地區(qū)安全治理的基本要求和前提條件。邊民必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)，有責(zé)任“維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益”“不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！?5)《中華人民共和國(guó)憲法(第54條)》，《中華人民共和國(guó)常用法律大全》，北京：法律出版社，2006年版，第6頁(yè)。當(dāng)下邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的任務(wù)之所以很繁重，主要是面臨著來(lái)自以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：(1)治理主體單一化。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展變化，邊疆利益主體已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化和國(guó)際化的態(tài)勢(shì)。但是邊疆治理的主體仍然是單一的地方政府，社會(huì)組織和邊民群體還沒(méi)有形成自覺(jué)參與意識(shí)，治理方式仍然是單調(diào)的社會(huì)管控，多元一體的共建共治共享體制還沒(méi)有建立起來(lái)，利益訴求和社會(huì)矛盾化解機(jī)制也不夠健全，邊疆地區(qū)社會(huì)治理還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。(2)治理風(fēng)險(xiǎn)多樣化。邊疆地區(qū)仍然處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，意識(shí)形態(tài)內(nèi)生弱化，社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)依然存在信任危機(jī)；各種利益矛盾和社會(huì)糾紛集中凸顯，物質(zhì)利益分配不公，既加劇了社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)矛盾的緊張程度，又加劇了轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定性。(3)治理環(huán)境復(fù)雜化。邊疆地區(qū)的改革同全國(guó)其他地區(qū)一樣進(jìn)入了深水區(qū)，整個(gè)社會(huì)正在由“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，也就是由遇事找關(guān)系的“熟人文化”逐步向以“契約”為核心的“陌生人文化”轉(zhuǎn)變。但是這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程是艱難和漫長(zhǎng)的，“遇事講關(guān)系、重人情”滲透到了社會(huì)的方方面面，“熟人好辦事”觀念對(duì)法治理念具有侵蝕和阻礙負(fù)面影響。(4)治理導(dǎo)向扭曲化。政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)在某種程度上成為了影響邊疆民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部行政的“指揮棒”，抓政績(jī)成為他們工作的重心，難免把抓基層社會(huì)安全治理工作放到次要的位置，這樣的工作定位與新時(shí)代加強(qiáng)邊境地區(qū)安全治理的要求并不完全吻合。為了全面推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，地方政府在推進(jìn)邊疆社會(huì)安全治理的過(guò)程中必須增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從制度規(guī)范、行為規(guī)范、體制機(jī)制諸方面增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，總結(jié)提煉邊疆治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提升預(yù)測(cè)規(guī)避、處置和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二、邊疆民族地區(qū)安全治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)對(duì)邊疆地區(qū)安全隱患意識(shí)缺乏警鐘長(zhǎng)鳴

陸海邊疆安全穩(wěn)定始終是與周邊國(guó)家和地區(qū)的地緣戰(zhàn)略關(guān)系緊密地聯(lián)系在一起的，始終是威脅國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的戰(zhàn)略要素。自新中國(guó)成立以來(lái)，諸多國(guó)外宗教敵對(duì)勢(shì)力始終沒(méi)有放棄對(duì)中國(guó)邊境地區(qū)的滲透活動(dòng)；國(guó)內(nèi)邪教組織和國(guó)外邪教組織遙相呼應(yīng)，有時(shí)故意把邪教活動(dòng)與當(dāng)?shù)厝罕姷暮戏ㄗ诮袒顒?dòng)攪混在一起，時(shí)不時(shí)地在邊境地區(qū)故意制造一些事端，引發(fā)意料不到的“突發(fā)事件”和“惡性暴力事件”。很多在內(nèi)地其他地區(qū)經(jīng)常發(fā)生、原本很簡(jiǎn)單的小事情，一旦在邊疆民族地區(qū)發(fā)生，尤其是被人故意把它與宗教問(wèn)題扯在一起的時(shí)候，立馬就變成了“錯(cuò)綜復(fù)雜的政治問(wèn)題”。在新疆“7·5事件”、西藏“3.14事件”等一些突發(fā)事件中，違法者多以宗教為誘因并輔以政治謠言欺騙群眾，最終釀成“街頭打砸搶燒”“沖擊國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”“沖擊國(guó)家司法機(jī)關(guān)”的惡性事件。在處置這些“群體性事件”“突發(fā)惡性事件”過(guò)程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想認(rèn)識(shí)不到位、安全治理方式和治理手段能效低等問(wèn)題。面對(duì)當(dāng)下國(guó)內(nèi)外政治傳播多元競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)必須以鐵的手腕對(duì)邊疆地區(qū)民族分裂組織、極端宗教組織和暴力恐怖組織的“政治謠言”傳播予以堅(jiān)決打擊，堅(jiān)定維護(hù)邊境地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定狀態(tài)，為邊境地區(qū)各民族營(yíng)造良好的生存和發(fā)展空間。對(duì)一般宗教團(tuán)體和民間組織的傳播活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法限定其傳播場(chǎng)所和地域范圍，推進(jìn)合法正當(dāng)宗教信息渠道的暢通；對(duì)普通民間社團(tuán)組織的正面?zhèn)鞑ィ瑧?yīng)當(dāng)給予必要的物質(zhì)鼓勵(lì)和支持，以彌補(bǔ)邊疆民族地區(qū)國(guó)家傳播在信息通道上的不足。(6)張焱：《政治傳播與邊疆多民族地區(qū)的社會(huì)治理》 ，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。

陸海邊疆安全是國(guó)家安全的重要組成部分，隨著“一帶一路”倡議不斷向縱深推進(jìn)，影響陸海邊疆安全的因素依然存在。譬如，中朝邊境地區(qū)的“脫北者”問(wèn)題，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)也鬧得人不得安寧。西方國(guó)家有關(guān)團(tuán)體包括記者和宗教人士等，在中朝邊境地區(qū)秘密從事與“脫北”相關(guān)的刺探活動(dòng)，抑或非法采訪朝鮮非法越境人員；有的西方敵對(duì)勢(shì)力竟然在中朝邊境地區(qū)，以設(shè)立教會(huì)、創(chuàng)辦工廠企業(yè)、投資辦學(xué)等為誘餌或耳目，從事容留朝鮮非法越境者、資助朝鮮非法越境人員從事有預(yù)謀的“反朝活動(dòng)”等，所有這些違法活動(dòng)都對(duì)中國(guó)邊疆安全穩(wěn)定和社會(huì)秩序帶來(lái)巨大隱患。(7)李梅花：《中朝邊境地區(qū)“多資源”安全隱患及其對(duì)策》，《中國(guó)民族報(bào)》201年12月16日。又譬如，中國(guó)與緬甸兩國(guó)之間復(fù)雜的地緣政治因素，使得緬甸有關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略選擇、國(guó)家治理的外溢效應(yīng)不可避免地對(duì)中國(guó)西南邊疆安全帶來(lái)消極影響。近年來(lái)“緬甸軍政府”與“緬北民族地方武裝”之間不斷發(fā)生軍事沖突，躲避戰(zhàn)火的“難民”一批批地涌向云南邊疆村寨，確實(shí)給中國(guó)西南邊疆安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

(二)對(duì)邊疆地區(qū)宗教問(wèn)題疏于從嚴(yán)治理

跨境族群由于民族相通、語(yǔ)言相近，在習(xí)慣上把邊境另一邊的同胞，視為自己堅(jiān)強(qiáng)的后盾。有時(shí)候他們還可能在國(guó)外勢(shì)力的蠱惑下，不適當(dāng)?shù)嘏e起所謂“民族統(tǒng)一”旗幟，期待同國(guó)外族群建立自己所謂的“國(guó)家”，因而跨境族群?jiǎn)栴}有時(shí)候也會(huì)成為一個(gè)國(guó)家干涉另一個(gè)國(guó)家的借口。譬如，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦這五個(gè)中亞國(guó)家總?cè)丝谥挥?500萬(wàn)，分別隸屬于130多個(gè)民族。這一地區(qū)各民族宗教信仰多元，民族關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、宗教沖突不斷。中亞地區(qū)動(dòng)蕩不安的主要根源，很多就是極端宗教思想蔓延泛濫，這也是引發(fā)中國(guó)跨境族群?jiǎn)栴}發(fā)生最主要的外部原因。譬如，中國(guó)西北地區(qū)信仰伊斯蘭教的群眾較多，僅新疆地區(qū)就有1000萬(wàn)穆斯林人口。(8)吳金光，徐黎麗：《中國(guó)的跨界民族與國(guó)家安全問(wèn)題初探》，《祖國(guó)》2014年第16期。2009年7月5日發(fā)生在新疆烏魯木齊市的“打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪”事件，就是由境內(nèi)外的“三股勢(shì)力”精心策劃和組織發(fā)動(dòng)的。如果讓這“三股勢(shì)力”在新疆的陰謀得逞，將不僅會(huì)加劇新疆地區(qū)安全局勢(shì)的危機(jī)，而且將促使整個(gè)西部地區(qū)直接面臨境外伊斯蘭極端勢(shì)力的威脅。當(dāng)下新疆邊境治理面臨最艱難的問(wèn)題，仍然是國(guó)外宗教勢(shì)力和極端思想的蔓延滲透。鑒于新疆反分裂、反恐怖斗爭(zhēng)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，在今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，新疆邊境治理的目標(biāo)定位仍然是“社會(huì)穩(wěn)定”和“長(zhǎng)治久安”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是最終解決新疆問(wèn)題的根本。新疆現(xiàn)已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的決勝階段，邊疆治理必須繼續(xù)深入開(kāi)展“維穩(wěn)整治”和“反分裂教育”工作；依法整治非法宗教活動(dòng)場(chǎng)所，堅(jiān)決遏制宗教極端思想的蔓延滲透；要以網(wǎng)格化管理為抓手、加強(qiáng)邊境安全秩序管控，提升各種應(yīng)急處置能力水平；要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域安全管控，切實(shí)提高監(jiān)控發(fā)現(xiàn)、清理整治、封堵反制和追查打擊能力?？偨Y(jié)新疆“7·5事件”的深刻教訓(xùn)，就是過(guò)去對(duì)新疆地區(qū)宗教問(wèn)題疏于從嚴(yán)治理，對(duì)“三股勢(shì)力”早期在新疆地區(qū)的猖獗活動(dòng)打擊不力，對(duì)敵對(duì)勢(shì)力的任何仁慈和手軟都是對(duì)人民的極大犯罪。

(三)對(duì)民族區(qū)域自治制度的理解存有偏差

民族區(qū)域自治制度以其國(guó)家基本政治制度的法律地位確立了民族區(qū)域自治法是僅次于憲法的基本法地位和權(quán)威，制度和法律是邊疆民族地區(qū)安全治理的利器，為邊疆安全治理提供了完備的政治保障和法治保障。盡管民族區(qū)域自治制度原本就是針對(duì)邊疆問(wèn)題提出來(lái)的，但由于有些邊疆地區(qū)干部和邊民群眾缺乏邊疆治理主人翁意識(shí)和自覺(jué)性，致使“守邊戍邊”功能慢慢地被忽視和淡漠。有些人認(rèn)為民族區(qū)域自治制度對(duì)于邊疆治理來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)空泛的、有名無(wú)實(shí)的東西；對(duì)民族區(qū)域自治制度如何在邊疆地區(qū)施行，尤其是對(duì)自治權(quán)的內(nèi)容、邊界和范圍，始終沒(méi)有一個(gè)明確而清晰的定位。早在1981年8月針對(duì)新疆個(gè)別地區(qū)發(fā)生騷亂，在少數(shù)干部中出現(xiàn)消極乃至民族分裂言論，鄧小平在新疆考察時(shí)明確指出：“新疆的根本問(wèn)題是搞共和國(guó)還是搞自治區(qū)的問(wèn)題，要把我國(guó)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度用法律形式固定下來(lái)，要從法律上解決這個(gè)問(wèn)題”(9)鄧小平：《新疆穩(wěn)定是大局，選拔干部是關(guān)鍵》，中央文獻(xiàn)研究室：《新疆工作文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010年版，第252頁(yè)。。鄧小平這段話不只是對(duì)新疆講的，而是建議對(duì)全國(guó)邊疆民族地區(qū)采取立法形式，用法律和制度來(lái)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與邊疆安全穩(wěn)定。按照《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，在民族自治地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)和自治縣縣長(zhǎng)“由少數(shù)民族公民擔(dān)任”，但是仍然存在不能正確認(rèn)識(shí)和理解民族區(qū)域自治制度的問(wèn)題。正是因?yàn)槌浞终J(rèn)識(shí)到不同地區(qū)、不同民族在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在的事實(shí)上的差距，因此，新中國(guó)成立之初就著手建立并實(shí)行了民族區(qū)域自治制度，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)各民族人民當(dāng)家作主的權(quán)利，既是維護(hù)和保障少數(shù)民族利益，也是鼓勵(lì)民族自治地方的領(lǐng)導(dǎo)和群眾充分運(yùn)用法律賦予少數(shù)民族自治地方的諸多自治權(quán)。在國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶下通過(guò)自力更生、艱苦奮斗，盡快縮小民族自治地方同發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，避免因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后而受到其他民族的歧視和不公正的待遇。“差別”意味著彼此之間的待遇抑或要求有所不同。必須正視當(dāng)下民族區(qū)域自治以及相關(guān)具體制度設(shè)計(jì)中已充分考慮到了各民族間存在的差異以及內(nèi)地與邊疆的差距，同時(shí)也考慮到了同一個(gè)自治區(qū)的范圍內(nèi)存在著“自治民族”與非自治少數(shù)民族、抑或存在少數(shù)民族與漢族的差別。解決民族問(wèn)題的關(guān)鍵是必須加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家賦予民族自治地方自治權(quán)中最重要的權(quán)利是財(cái)政稅收自治權(quán)，民族自治地方各級(jí)政府要充分利用法律賦予的“自治權(quán)利”，加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，盡快縮小民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，帶領(lǐng)民族自治地方群眾盡快走上共同富裕之路。民族區(qū)域自治制度是民族因素與區(qū)域因素的有機(jī)結(jié)合，邊疆地區(qū)安全治理必須消除對(duì)民族區(qū)域自治制度理解的偏差，充分重視發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的作用，既關(guān)注民族因素又重視區(qū)域因素，正確對(duì)待少數(shù)民族群體合理的利益訴求，切實(shí)做到政治、經(jīng)濟(jì)和文化諸方面的地位平等和權(quán)利平等。

三、邊疆民族地區(qū)安全治理的法治思維

(一)邊疆民族地區(qū)安全治理必須樹(shù)立法治思維

邊疆地區(qū)安全治理是國(guó)家治理的重要組成部分，是一種法治化程度相當(dāng)高的治理活動(dòng)，法治思維是邊疆民族地區(qū)安全治理的底線思維。在國(guó)際局勢(shì)瞬息萬(wàn)變、安全穩(wěn)定問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜的情勢(shì)下，唯有法治思維才能有效地整合各種張力、化解各種矛盾和沖突，為穩(wěn)疆固邊和邊疆社會(huì)和諧奠定基礎(chǔ)。這里所論及的“法治思維”，說(shuō)到底就是把法治的基本原理、基本規(guī)則和基本要求運(yùn)用于邊疆地區(qū)安全治理的實(shí)踐全過(guò)程，用以指導(dǎo)、分析和處置現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一種基本思路和基本方法。法治思維的基本內(nèi)核是法律至上、權(quán)利本位、權(quán)力制約和程序公正。這就要求邊疆民族地區(qū)的一切執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，都必須義無(wú)反顧地崇尚法律、尊重法律，處置任何問(wèn)題都要運(yùn)用法治方式和法治手段進(jìn)行，處理的結(jié)果也要運(yùn)用法律作為判斷正確與否的準(zhǔn)繩。在邊疆民族地區(qū)安全治理過(guò)程中，必須始終堅(jiān)持重大政策出臺(tái)“于法有據(jù)”“法無(wú)授權(quán)即禁止，法無(wú)禁止即自由”，防止公共權(quán)力的隨意擴(kuò)張和任性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部的失職瀆職以及冤假錯(cuò)案發(fā)生，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維解決社會(huì)問(wèn)題、提升社會(huì)安全治理能力。在一定程度和一定意義上講，法治思維說(shuō)到底也就是“程序思維”，必須養(yǎng)成所有執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員依照程序辦事、依據(jù)規(guī)則辦事的良好習(xí)慣。只有嚴(yán)格按照法定程序公正司法和公正執(zhí)法，才能夠避免邊疆民族地區(qū)冤假錯(cuò)案的繼續(xù)發(fā)生。

(二)“習(xí)慣法”治理是邊疆地區(qū)安全治理的普惠舉措

邊疆地區(qū)安全治理宜從村寨基層治理抓起。人們對(duì)社會(huì)規(guī)則遵從的內(nèi)在約束，從來(lái)不在于官方懲罰的威脅，而在于社會(huì)與個(gè)人道德控制交織力量的影響。譬如，通過(guò)人們的口傳、身教等方式沿襲下來(lái)的“民族習(xí)慣法”，其合法性就來(lái)源于普通民眾的廣泛認(rèn)同。習(xí)慣法是邊疆民族地區(qū)“禮治”的重要形式，它隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，決不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)政治環(huán)境的改變而消亡。盡管習(xí)慣法來(lái)自于民間且未得到官方授權(quán)認(rèn)可，但它在長(zhǎng)期的社會(huì)運(yùn)行實(shí)踐中卻逐漸演化成為具有震懾力與強(qiáng)制力的“非正式制度”。習(xí)慣法在邊疆地區(qū)安全治理中能夠起到國(guó)家法律難于發(fā)揮的積極作用。從社會(huì)規(guī)范視角看，鄉(xiāng)約寨規(guī)、村規(guī)民約與民族習(xí)慣法具有異曲同工的作用，對(duì)邊疆村民行為規(guī)范的作用具有自覺(jué)性和權(quán)威性。地方政府要引導(dǎo)和規(guī)范邊民的認(rèn)知方式和行為方式，促使民族習(xí)慣法和鄉(xiāng)約寨規(guī)、村規(guī)民約成為成文法的必要補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)邊疆安全治理的法律法規(guī)與道德相輔相成、法治與德治相得益彰。現(xiàn)代國(guó)家治理的權(quán)力體系是一個(gè)“自下而上集中”和“自上而下滲透”的雙向過(guò)程。在“皇權(quán)不下縣”的封建社會(huì)里，國(guó)家行政權(quán)和司法權(quán)始終高懸于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，鄉(xiāng)村社會(huì)治理逐漸形成了以“習(xí)慣法”為標(biāo)志的“自我治理”。民族習(xí)慣法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中發(fā)揮著不可估量的作用，是邊疆民族地區(qū)安全治理最有效的、易于被當(dāng)?shù)厝罕娊邮艿钠栈菖e措。所以，2017年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《民法通則》規(guī)定，民事糾紛處理應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定的可以在不違背公序良俗的前提下適用習(xí)慣法。(10)新華社：《中華人民共和國(guó)民法總則》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月19日。2017年10月，習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中指出，鄉(xiāng)村治安的本質(zhì)是社會(huì)控制，運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約維系社會(huì)治安秩序，在鄉(xiāng)村治理中具有極為重要的地位。(11)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。只有發(fā)展才是硬道理。邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否穩(wěn)定發(fā)展和快速發(fā)展，是邊疆民族地區(qū)安全治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的決定性因素。必須逐漸縮小直至消除邊疆地區(qū)與內(nèi)地存在的差距，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而產(chǎn)生新的不滿情緒，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平并促進(jìn)各民族的大團(tuán)結(jié)。如果邊疆民族地區(qū)長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)貧困和發(fā)展不平衡狀態(tài)，極易產(chǎn)生邊民心理上新的不平衡抑或相對(duì)被“剝奪感”，甚至弱化貧困群體對(duì)法律的認(rèn)同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群體表達(dá)不同的利益訴求，同樣是至關(guān)重要的因素。因?yàn)橹挥谐浞终{(diào)動(dòng)邊民和其他諸多方面的積極因素，才能夠形成邊疆地區(qū)有效治理和快速發(fā)展的合力。與此相應(yīng)的是還必須有鐵的一手準(zhǔn)備，即善于使用法律武器和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的權(quán)威力量，隨時(shí)遏制反社會(huì)的力量并打擊境外敵對(duì)勢(shì)力的破壞活動(dòng)，法治社會(huì)的高度發(fā)展是邊疆治理的軟實(shí)力。

(三)法治手段是邊疆地區(qū)安全治理的根本手段

法律服務(wù)于邊疆民族地區(qū)安全治理的基本要義，集中地體現(xiàn)在如何有效運(yùn)用法治方式和法治手段上。這里所論及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，有的放矢地制定有利于民族自治地方發(fā)展的差別化政策、推進(jìn)公共服務(wù)均等化；也包括在不違背上位法規(guī)定的前提下，制定適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化發(fā)展需要的“法律補(bǔ)充規(guī)定”，對(duì)法律法規(guī)“變通執(zhí)行”的補(bǔ)充條例。在中華民族多元一體的大家庭里，每個(gè)民族都是“中華民族”的一個(gè)成員，每個(gè)公民都是國(guó)家的一分子，對(duì)邊疆治理負(fù)有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。邊疆民族問(wèn)題治理是邊疆安全治理的重要組成部分，堅(jiān)持民族團(tuán)結(jié)是解決邊疆民族問(wèn)題的根本政策。加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代各民族的大團(tuán)結(jié)，既是構(gòu)建民族地區(qū)和諧社會(huì)的群眾基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，也是邊疆地區(qū)安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中國(guó)成立不久用了兩年時(shí)間，對(duì)西南邊疆地區(qū)的西藏進(jìn)行全方位整治，為邊疆治理積累了三條基本經(jīng)驗(yàn)：(1)依法保障治理措施實(shí)施，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)土安全；(2)創(chuàng)建西藏自治區(qū)，構(gòu)建西藏邊疆管理制度；(3)培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部，翻身農(nóng)奴當(dāng)家作主人。在當(dāng)下邊疆治理過(guò)程中，必須繼續(xù)堅(jiān)持文化認(rèn)同的法治原則，以文化為根脈、以經(jīng)濟(jì)為紐帶、以法治為抓手，把“民族文化認(rèn)同”與“中華民族認(rèn)同”“國(guó)家認(rèn)同”結(jié)合起來(lái)。只有當(dāng)邊民牢固樹(shù)立起“中華民族自豪感”的時(shí)候，他們才會(huì)自覺(jué)地履行定居邊疆、開(kāi)發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆、守護(hù)邊疆和鞏固邊疆的天職。法治文化建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有機(jī)構(gòu)成，制定良法、推進(jìn)良法善治，是邊疆依法治理的一個(gè)維度。這意味著“治邊主體”在行使公共權(quán)力的時(shí)候，一定要拋棄“人治”實(shí)施“法治”，善于運(yùn)用法治思維和法治手段，促使依法治理成為邊疆治理的基本價(jià)值取向。從法治邊疆本質(zhì)上看，邊疆安全治理必須是“人民之治”，絕對(duì)不只是“黨政之治”。要引導(dǎo)人們認(rèn)同和崇尚法治，把“安全治理法治”內(nèi)化為生存方式、外化為法治行為；要培育邊疆和社會(huì)安全自治主體、創(chuàng)新自治機(jī)制，為推進(jìn)邊疆地區(qū)安全和社會(huì)安全協(xié)同治理孕育多元主體。有些地方領(lǐng)導(dǎo)面臨社會(huì)治理的艱巨性和“信訪維穩(wěn)”壓力，習(xí)慣于沿襲行政手段而非法治手段處置問(wèn)題，致使矛盾糾紛非但不能得到解決反而加劇，這是與邊疆安全治理法治化背道而馳的。邊疆民族地區(qū)的立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)，要依法對(duì)公權(quán)力和公權(quán)力之間的關(guān)系進(jìn)行改革調(diào)整，擴(kuò)大公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高司法機(jī)關(guān)的公信力；必須以法治精神規(guī)范政府治理的行政行為，構(gòu)建政府與民眾協(xié)商合作的信任機(jī)制與參與平臺(tái)，通過(guò)完善政府信用制度方式杜絕政府失信于民，用法治思維和法治手段化解社會(huì)矛盾糾紛；要從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行司法體制機(jī)制改革，邊疆民族地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須善于運(yùn)用法治手段推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)踐，運(yùn)用糾錯(cuò)程序保障民族法治體系的有效實(shí)施，為邊疆民族地區(qū)安全治理提供根本遵循。

(四)民族區(qū)域自治法是邊疆安全治理的法治保障

《民族區(qū)域自治法》在當(dāng)下的主要任務(wù)，就是要為14個(gè)集中連片特困區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“全部脫貧”“全面建成小康社會(huì)”提供法治保障。為此，中共中央、國(guó)務(wù)院把貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的目標(biāo)任務(wù)作為“十三五”規(guī)劃期間執(zhí)政黨和中央政府治國(guó)理政的頭等大事來(lái)抓。譬如，2011年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》中確定了14個(gè)集中連片特困地區(qū)、592個(gè)重點(diǎn)縣、3萬(wàn)個(gè)貧困村為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。邊疆民族地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困的有效治理，是邊疆民族地區(qū)安全治理的根本依靠，它既關(guān)系到憲法和民族區(qū)域自治法保障貧困群體基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，更關(guān)系到執(zhí)政黨向全國(guó)人民作出的莊嚴(yán)承諾問(wèn)題。民族地區(qū)地方政府必須把徹底根治貧困作為落實(shí)《民族區(qū)域自治法》、推進(jìn)法治建設(shè)的新亮點(diǎn)，作為“十三五”期間打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的治本之策。2012年11月，習(xí)近平在中共十八屆一中全會(huì)上指出，絕對(duì)不能讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)貧困地區(qū)掉隊(duì)。2015年習(xí)近平在云南考察時(shí)又強(qiáng)調(diào)指出：“扶貧開(kāi)發(fā)是我們第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，是最艱巨的任務(wù)。”(12)嚴(yán)天亮，馬宏：《近年來(lái)我國(guó)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的概況與思考》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期?，F(xiàn)在離2020年“收官之年”只有一年時(shí)間，邊疆民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧任務(wù)還相當(dāng)艱巨。為了保證實(shí)現(xiàn)“真脫貧”“脫真貧”，杜絕“數(shù)字脫貧”“填表脫貧”等虛假脫貧現(xiàn)象發(fā)生，民族自治地方政府要把落實(shí)《民族區(qū)域自治法》同落實(shí)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)結(jié)合起來(lái)，建立最嚴(yán)格的脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，依法落實(shí)最嚴(yán)格的脫貧考核、督察和問(wèn)責(zé)制度；要把社會(huì)保障作為邊疆民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)的制度保障，使之成為邊疆民族地區(qū)人民共享發(fā)展積極成果的基本途徑和制度安排。2019年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決影響‘兩不愁三保障’實(shí)現(xiàn)的突出問(wèn)題，防止盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口，杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧?！?13)中共中央，國(guó)務(wù)院：《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作若干意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月20日?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的法律地位和生命力，不僅在于《民族區(qū)域自治法》是一部?jī)H次于《憲法》的基本法，而且在于它把執(zhí)政黨的民族區(qū)域自治理念、自治政策和自治舉措通過(guò)法律形式使之具體化、規(guī)范化和制度化，使之有助于運(yùn)用法治思維來(lái)推進(jìn)邊疆安全治理工作。民族自治地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須深刻領(lǐng)會(huì)民族區(qū)域自治法的精髓，嚴(yán)守法治底線思維、堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)要求，逐漸在實(shí)踐中形成“為老百姓想問(wèn)題、辦實(shí)事”的思想自覺(jué)和行為習(xí)慣。政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重中之重，各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員要自覺(jué)成為社會(huì)誠(chéng)信的楷模和誠(chéng)信風(fēng)尚的引領(lǐng)者，率先垂范、遵守法律法規(guī)、社會(huì)道德和公序良俗。文化自信是社會(huì)誠(chéng)信體系構(gòu)建的思想基礎(chǔ)，它具有“內(nèi)化于心、外化于行”的功能作用，優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化能夠?yàn)樯鐣?huì)誠(chéng)信提供智慧和道義支撐。民族自治地方政府應(yīng)當(dāng)在邊疆治理過(guò)程中，加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)步伐，在全社會(huì)進(jìn)行社會(huì)誠(chéng)信道德教育和誠(chéng)信精神培育，強(qiáng)化黨員干部在社會(huì)誠(chéng)信方面的道德自律，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部的誠(chéng)信示范作用和榜樣帶動(dòng)，促使社會(huì)誠(chéng)信成為社會(huì)成員的行為自覺(jué)，形成人人崇尚誠(chéng)信自律的良好社會(huì)風(fēng)氣。《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，少數(shù)民族成員依法享有在公開(kāi)抑或私下場(chǎng)合使用本民族語(yǔ)言等特殊權(quán)利，地方政府要為邊民特殊權(quán)利實(shí)現(xiàn)和人權(quán)保障提供特殊保護(hù)。就當(dāng)下邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族群眾特殊權(quán)利而言，主要有：(1)保持民族文化特性方面的權(quán)利；(2)維護(hù)宗教信仰方面的權(quán)利；(3)保持民族語(yǔ)言特性方面的權(quán)利；(4)享有同各民族平等、自由交往的權(quán)利。黨的十九大報(bào)告提出要加強(qiáng)人權(quán)保護(hù)和提供法治保障，突出了邊疆地區(qū)人權(quán)保障在邊疆安全治理中的重要作用。邊疆民族自治地方立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)要在貫徹國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，加大實(shí)施《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予自治立法權(quán)的力度，依法推進(jìn)民族自治地方的立法進(jìn)程。要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在“立、改、廢”三個(gè)方面協(xié)同推進(jìn)，盡快形成以“自治為基、法治為本、德治先行”的基層社會(huì)治理新格局。尤其要加快制定5個(gè)自治區(qū)的自治條例和單行條例，加快不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展需要的補(bǔ)充立法，加快落實(shí)實(shí)施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的立法，加快不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展實(shí)際情況的變通立法等，構(gòu)建起適合邊疆民族地區(qū)安全治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法律法規(guī)體系。