農村土地流轉問題成因及對策探析

彭萬力

（中共湖南省委黨校（湖南行政學院），湖南 長沙 410006）

土地是人類賴以生存和從事一切活動的最基本的物質載體，農業(yè)、農村和農民都離不開土地，土地問題是“三農”問題的核心。我國人多地少，必須高度重視耕地保護，完善農村土地保護制度，推進農村土地規(guī)范有序流轉。

1 農村土地流轉是完善市場經濟體制的必然要求

1.1 有利于促進農民增收

土地流轉使土地經營方式由分散經營變?yōu)榧幸?guī)模經營，機械化程度更高，提高農業(yè)勞動生產率，增加糧食產量，提高農民種糧收益，土地使用價值得以提升，通過調查得知，流出土地的農戶年收入均有不同程度増加。

1.2 有利于推動農村勞動力轉移

規(guī)模化土地利用促進了農業(yè)機械化普及，有利于引進現代化技術，使得用于農業(yè)土地經營的勞動力大大減少，釋放出更多農村勞動力進入城市工作并定居城市，降低了農民對土地的依賴程度，推動農村勞動力向城市轉移。農民流轉土地后，既可以通過短期培訓，在土地受讓方組織內繼續(xù)從事農業(yè)生產；也可以通過外出務工或者自主創(chuàng)業(yè)等途徑，向第二、三產業(yè)轉移，賺取工資收入，實現財富增加。

1.3 有利于維護糧食安全

一方面，科技含量增加能夠提升農業(yè)投入產出比率，提高農業(yè)生產的整體利潤水平，激發(fā)農村種糧積極性；另一方面，規(guī)模化經營有利于科學合理利用土地進行糧食生產，降低糧食生產成本，增加糧食產量，提高經濟效益和市場競爭力，為糧食安全提供堅實保障。

1.4 有利于建成全面小康社會

決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會是我國“十三五”時期工作的重中之重。加快農村土地流轉有利于促進新農村建設，建成全面小康社會。促進農村經濟發(fā)展從而增加農民收入是“三農”工作的重中之重。農民能夠因農村土地流轉增加收入，提高物質生活水平，進一步提高農民精神文明水平。

2 農村土地流轉存在問題成因分析

2.1 農村土地產權關系模糊，流轉積極性不高

產權明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地流轉的前提和基礎。農村土地屬于集體所有，集體包括村集體、集體經濟組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，但法律并沒有具體規(guī)定誰是農村集體土地所有權的代表。因此，農村土地所有權主體及其法人代表模糊不清，產權關系模糊是農村土地市場發(fā)育的制度性障礙。

土地是農民最基本的生產資料和生活保障，在土地產權關系模糊的前提下，一些農民擔心土地流轉出現不利于自身利益的負面因素，不敢參與流轉，甚至寧肯免費將土地轉給別人種，乃至拋荒也不愿參與流轉，存在明顯的思想障礙。由于農村社會保障制度還不能解決農民后顧之憂，農民擔心土地流轉后會喪失土地承包權，失去生活基本依靠，客觀上制約了土地流轉。

2.2 法規(guī)政策不健全，流轉程序不規(guī)范

土地流轉法規(guī)有2003年正式實施的《農村土地承包法》和2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，僅限于維護承包關系穩(wěn)定，鼓勵和支持土地流轉的具體法規(guī)政策比較滯后。

農村土地流轉程序不規(guī)范主要體現在三個方面，一是合同簽訂率低，只有規(guī)模較大的基地或集中開發(fā)項目流轉的土地簽訂了規(guī)范的流轉合同，很多農戶進行土地流轉沒有書面合同，僅有口頭約定，具有較大的隨意性，容易引起糾紛。二是合同簽訂不規(guī)范，少數簽訂合同農戶的土地流轉合同內容過于簡單，對雙方權利義務以及違約責任等都缺乏明確規(guī)定。三是簽訂的合同未經審查或公證，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未建立符合要求的土地流轉合同檔案，土地流轉資料檔案缺失。農村土地流轉程序不規(guī)范加大了流轉雙方發(fā)生侵權事件的概率，增大了依法解決土地流轉問題的難度。

2.3 流轉服務滯后，農民利益難以保障

就政府服務看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應建立農村土地流轉服務中心和土地承包經營糾紛仲裁機構，村一級有土地流轉服務所，但實際上這些機構普遍有名無實，只是掛掛牌子，方便數字統(tǒng)計。就社會服務看，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經營權流轉市場，流轉中介組織較少，缺乏流轉價格評估機構，即使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了流轉中介組織，但服務明顯滯后，更談不上形成市場運作機制，限制了土地承包經營權流轉。

農民利益難以保障的農村土地流轉是難以持續(xù)發(fā)展的。土地流轉服務要力求最大程度發(fā)揮市場經濟條件下利益驅動機制作用，充分重視并保障農民獲得土地流轉收益，政府層面應致力于完善土地流轉政策制度，切實保障土地流轉過程中農民的利益現實。

2.4 土地分散阻礙流轉，土地用途發(fā)生改變

新型農業(yè)經營組織需要流轉連片土地從事大規(guī)模農業(yè)生產經營，如果某塊土地上有個別農戶不同意流轉，就不能實現土地成片經營，阻礙了農業(yè)規(guī)?；洜I。

在土地流轉中改變土地農業(yè)用途的現象時有發(fā)生。客觀上農業(yè)效益比較低，再加上愛惜和保護耕地觀念淡薄，一味追求短期經濟利益，必然忽視對流轉土地基本農田的保護，有部分流轉土地沒有按規(guī)定利用，而是用在牧業(yè)、漁業(yè)和第二、第三產業(yè)中，造成耕地減少毀壞，有損國家糧食安全。此外，還出現了將規(guī)模流轉的農用土地用于取土挖沙、建磚廠、修建永久性固定設施，違反了土地流轉政策法規(guī)，背離了土地流轉的初衷。

3 推動農村土地高效流轉的對策思考

3.1 科學規(guī)范流轉程序

首先要建立土地流轉監(jiān)控體系，重點監(jiān)控土地流轉是否反映了農民的真實意愿，是否有改變土地用途、進行商業(yè)開發(fā)等利益驅動下的短期行為，制止侵害農民土地權益的違法行為，做到土地流轉依法自愿有償和土地流轉價格公平合理，既要保障農民利益，更要確保糧食安全。其次應按照土地流轉的規(guī)范性合同文本，引導農戶履行必要的手續(xù)、程序，簽訂土地流轉書面合同，明確土地流轉的形式、數量、期限、條件和雙方的權利、責任、義務。再次是要規(guī)范流轉收益管理，合理確定流轉費用并確保兌現，不能讓農戶經濟利益受損，避免流轉收益被截留、扣繳。

3.2 加快構建信息平臺

農村土地流轉有利于土地規(guī)模經營，推進農業(yè)現代化進程，吸引更多資金投入農業(yè)。現實中存在投資者有好項目卻找不到可以通過流轉開展成片規(guī)?；洜I的土地，也有農戶希望把土地流轉給投資者但因規(guī)模太小而不受青睞，因此，構建土地流出方和流入方的信息對接平臺十分重要。實際操作中可以考慮以農業(yè)農村部門及其經營管理機構為主體，建立土地流轉綜合服務信息平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責土地承包和流轉信息收集發(fā)布。依托村級組織建立土地流轉服務機構，既要積極引導土地流轉，又要充分尊重農民意愿，不能以任何外在因素強制農戶流轉，更不得截留農戶應得的土地流轉收益。

3.3 大力發(fā)展農合組織

農業(yè)合作經濟組織既要向各成員提供生產經營服務，又要最大限度地追求利潤。在市場經濟體制下，農業(yè)家庭經營需要提供產前、產中、產后諸環(huán)節(jié)優(yōu)質服務，農業(yè)合作經濟組織是具有追求利潤和為社員提供服務雙重目標的企業(yè)組織。政府部門應盡快創(chuàng)造有利于農戶專業(yè)合作經濟組織發(fā)展的環(huán)境，建立多種形式的社會化服務組織，指導農合組織建章立制，促進農合組織內部管理的法制化、規(guī)范化，支持農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。探索建立農戶入股土地生產性能評價制度，按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股，獲取土地資產性質收益。

3.4 全面完善保障機制

一要建立健全農村社會保障體系。完善農村養(yǎng)老保障體系，采取科學合理的方式方法，加大對農村社會保障的資金扶持力度，讓參與土地流轉但沒有其他生活來源保障的農民有最基本的社會保障。對放棄土地經營進入城鎮(zhèn)就業(yè)和在征地過程中失地的農民，劃入城鎮(zhèn)社會保障體系，用土地流轉、失地補償收益中部分資金，建立個人養(yǎng)老保險賬戶以解決后顧之憂。健全農村醫(yī)保制度，完善村級醫(yī)療服務站建設，實現小病不出村、大病有保障的醫(yī)療保障格局，降低農民對土地的依賴程度。二要建立健全農業(yè)風險防范體系。以政策性保險為主，鼓勵商業(yè)性保險公司提供農業(yè)保險服務，提高防災減災能力。三要大力實施農民就業(yè)培訓。一方面要從實際出發(fā)，開展有針對性的培訓，提高勞動者技術水平和綜合素質，提升再就業(yè)能力。

3.5 制定出臺激勵政策

一要制定政策。對自愿放棄土地經營權和宅基地、自留山的農民，實行一次性補償買斷，將其經營權統(tǒng)一流轉給業(yè)主大戶經營，使土地從資源轉化為資本，盤活土地存量，實現規(guī)模經營。二要整合資金。整合國家、省、市、縣下撥的農補資金、農發(fā)資金、農業(yè)綜合項目開發(fā)和土地整理項目等各類支農資金，鼓勵經營業(yè)主、種養(yǎng)大戶及土地流轉大戶開展經營，支持各類服務組織和農村基礎設施建設。三要加強招商。結合各地農村產業(yè)特色，著力引進外向度較高、科技含量優(yōu)良、帶動能力較強的農業(yè)龍頭企業(yè)，引進高效農業(yè)項目、資金、技術、人才，推動特色農業(yè)規(guī)模化發(fā)展，實現農村土地流轉效益最大化。

4 結語

農村土地流轉是城鎮(zhèn)化發(fā)展和農村勞動力轉移的必然結果，是加快轉變農業(yè)發(fā)展方式和推進農村經濟發(fā)展轉型升級的重要途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。在探索農村土地流轉良性發(fā)展的過程中，加強對農村土地流轉的監(jiān)督管理，確保農村土地規(guī)范化、法制化流轉，促進農業(yè)農村現代化早日實現。