設施農用地管理現(xiàn)狀研究及對策建議
——以福建省清流縣為例

俞鳳華

（清流縣自然資源局，福建 三明 365300）

設施農用地是指用于農業(yè)生產和輔助農產品生產的設施用地，如畜禽水產養(yǎng)殖、工廠化作物栽培、規(guī)?；Z食生產等[1]。隨著農村土地流轉加快，現(xiàn)代農業(yè)快速發(fā)展帶來的經濟效益吸引了眾多投資者，設施農用地不斷增加、規(guī)模也不斷擴大，引發(fā)了不少用地問題，給政府部門日常監(jiān)管帶來了不少壓力。本文通過對相關用地政策進行梳理，并以清流縣為例對設施農業(yè)用地現(xiàn)狀和存在的問題展開研究，為下一階段設施農業(yè)用地管理工作提出解決對策及建議。

1 相關用地政策梳理

1999年12月原國土資源部和農業(yè)部聯(lián)合下文規(guī)定溫室大棚、臨時的家禽、水產等養(yǎng)殖場占用耕地的，只需到縣土地局備案即可[2]。此類項目用地作為農業(yè)結構調整用地，尚未對設施農業(yè)用地進行定義。為了促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的發(fā)展，2007年9月原國土資源部和農業(yè)部下發(fā)通知要求畜禽養(yǎng)殖用地統(tǒng)籌規(guī)劃，采取差別化扶持政策，簡化相關審批程，雖未對設施農用地單列提出，但早在同年8月份出臺的《土地利用現(xiàn)狀分類》首次將設施農用地作為二級地類進行獨立分類，并按農用地進行管理。2009年3月，原國土資源部提出要完善設施農用地管理，支持設施農業(yè)發(fā)展。在設施農業(yè)項目范圍內，凡未使土地表層受到破壞并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續(xù)，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標[3]。該意見對設施農用地辦理用地手續(xù)和耕地占卜平衡任務提出意見，但如何界定臨時和永久設施沒有闡述。2010年9月原國土資源部和農業(yè)部對設施農用地的概念和范圍進行明確界定，明確了設施農用地的管理方式和用地規(guī)模，規(guī)范了用地審核程序，提出了具體的監(jiān)督管理機制。形成了一套比較完整的用地管理方案，很大程度上完善了設施農用地的管理。2014年根據現(xiàn)代農業(yè)的生產特點，將設施農用地具體劃分為生產、附屬及配套設施用地[4]。2019年12月下發(fā)通知規(guī)定：辦理設施農業(yè)用地地農村集體經濟組織或經營者只要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門即可[5]。更加簡化了用地管理程序，同時也是延續(xù)“大棚房”問題專項整治行動中的有效舉措。2013年和2017年福建省也出臺了相關政策。經過多年摸索，設施農用地的政策越來越清晰，越來越完善。

2 清流縣設施農業(yè)用地現(xiàn)狀

清流縣2012年以來辦理設施農用地項目136宗，備案面積2313.8097畝，涉及占用耕地579.3166畝。項目主要分布龍津鎮(zhèn)、林畬鎮(zhèn)、靈地鎮(zhèn)、賴坊鎮(zhèn)及李家鄉(xiāng)等五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)零星分布，產業(yè)主要以養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)及煙葉、糧食等農機服務類設施用地為主。水產養(yǎng)殖主要分布在林畬鎮(zhèn)、靈地鎮(zhèn)及李家鄉(xiāng)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，禽畜養(yǎng)殖主要分布賴坊鎮(zhèn)，此類用地主要是在耕地上建設養(yǎng)殖池，配套部分飼料堆放管理房，如三明華澤養(yǎng)殖有限公司水產養(yǎng)殖基地、宏暢（福建）農牧科技有限公司冷鏈、農產品存儲、清流縣清泉特種水產養(yǎng)殖場項目、福建省大豐山禽業(yè)發(fā)展有限公司蛋雞養(yǎng)殖場。種植業(yè)主要以靈地鎮(zhèn)的苗木種植為主，此類用地是建設小型看護等管理用房，如福建藤頭園林苗木管理房建設。

3 清流縣設施農業(yè)用地存在的問題

從目前設施農業(yè)用地的分布和產業(yè)現(xiàn)狀來看，清流縣設施農業(yè)用地存在以下問題：

3.1 缺乏規(guī)劃選址，難以產生集聚效應

近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對設施農業(yè)用地的招商引資積極性較高，除了政府部門在選址時缺乏規(guī)劃引導外，設施農業(yè)申請業(yè)主大多屬于個體戶或中小經濟合作社，缺乏資金鏈雄厚的大型龍頭企業(yè)，項目資金投入規(guī)劃少，無法配套完整的基礎設施，空間布局隨意性較大、設施農用地分布隨意零散，土地利用效率不高，集聚效應不明顯。

3.2 附屬設施和配套設施用地隨意擴大

由于政府尚缺乏健全的管理制度，尚未形成完善的管理系統(tǒng)和嚴謹?shù)墓芾碇贫龋瑢е乱恍┙洜I者鉆法律空子，在項目實施過程中隨意改變建設方案或附屬設施和配套設施用地不按規(guī)定規(guī)模建設，隨意擴大用地規(guī)模。另外，大部分農民缺乏普法知識，傳統(tǒng)的土地使用觀念讓農民誤以為“土地屬于農民”，也造成了農民隨意出讓、違規(guī)使用土地，政府部門缺乏相關規(guī)定監(jiān)管和處理違法、違規(guī)、不合理使用土地等問題，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化以及農業(yè)的現(xiàn)代化健康發(fā)展。

3.3 借設施農業(yè)用地變向違法用地嚴重

在自然資源部門雙巡查和“天上看、地上查、網上管”執(zhí)法監(jiān)管機制下，違法用地得到有效的遏制。但在日常監(jiān)管中，還是發(fā)現(xiàn)一些經營者借設施農業(yè)為名，從事其他經營活動。常見的變向違法用地主要類型有三種：一是以配套管理房為名建設永久住宅用房；二是因審批設施農業(yè)用地流程簡單，用地成本相對較少，門檻較低，一些企業(yè)以辦理設施農業(yè)用地為名，建設加工或倉儲用房，從事生產經營活動；三是一些水產養(yǎng)殖或種植業(yè)項目與旅游休閑，觀光、農家樂等農業(yè)旅游項目相結合，在用地紅線內修建一些棧道、涼亭等小景觀。

3.4 耕作層破壞嚴重，復墾難以到位

一些水產養(yǎng)殖項目在改造時，破壞耕作層嚴重，對備案后的用地管理相對粗放，后續(xù)監(jiān)管機制不完善。生產結束后，雖監(jiān)管單位有要求用地單位按復墾方案進行復墾，但對不履行復墾義務的沒有強制措施，經營者往往認為已繳納土地復墾保證金后不再需要履行復墾義務，約束力有限，農用地復墾難以到位。

4 解決對策及建議

在鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農業(yè)轉型升級的背景下，對設施農業(yè)用地的需求將持續(xù)增長，為做好下一階段設施農業(yè)用地管理工作，需要注意以下幾方面：

4.1 規(guī)劃先行，科學選址

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強與自然資源部門國土空間規(guī)劃相銜接，制定農業(yè)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃引導設施農業(yè)用地選址布局；同時鼓勵企業(yè)在不破壞生態(tài)環(huán)境的情況下，盡量選擇荒山、荒坡等未利用地或低效閑置土地，不占或少占耕地，提高土地使用效率。

4.2 嚴控規(guī)模，分類管理

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把好源頭關，在設施農業(yè)用地要件審查備案過程中，要認真審查項目建設方案和總平面布置圖，測算各類設施用地面積，嚴格界定生產設施和輔助設施用地；守住政策底線，嚴格把握生產設施用地和輔助設施用地的范圍和規(guī)模，執(zhí)行相關行業(yè)標準，督促企業(yè)嚴格按照批準的建設方案合法合規(guī)建設。

4.3 強化批后監(jiān)管，防止變向違法用地

設施農業(yè)用地已納入“三用地”管理系統(tǒng)，要按要求做好設施農業(yè)用地項目用地的數(shù)據錄入上圖工作；農業(yè)農村局、自然資源局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將該工作納入日常管理和“雙巡查”任務范圍，形成合力；充分利用衛(wèi)星遙感影像等現(xiàn)代信息技術，組織開展日常巡查，進行批后實地檢查監(jiān)督，對擅自改變建設方案或變向違法用地的，加大設施農業(yè)用地違法查處力度，確保農地農用地。

4.4 落實措施，保護耕地

設施農業(yè)經營者要認真組織編制土地復墾方案，生產結束后嚴格按照復墾方案落實復墾任務；進一步完善相關政策措施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強土地復墾實施跟蹤，監(jiān)督農地農用和土地復墾，落實復墾責任；縣自然資源局和農業(yè)農村局認真組織項目驗收，確保耕作層質量不降低，恢復土地原用途；對于企業(yè)未落實土地復墾任務的，經營者要向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納土地復墾相關費用。

5 結語

農民作為國家發(fā)展建設的主力軍，農業(yè)作為我國的基礎產業(yè)之一，這兩者都在我國經濟的發(fā)展過程中占據了重要的地位。隨著我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，特別是近年來農村土地承包經營權流轉進程加快，農業(yè)生產經營規(guī)模不斷擴大，農業(yè)設施不斷增加。為適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，促進設施農業(yè)健康有序發(fā)展，解決當前設施農用地使用存在的問題，防止以發(fā)展設施農業(yè)為名違法占地、用地，完善設施農用地管理辦法及配套出臺相關用地政策勢在必行，希望本文能夠為此提供參考價值。