脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯及有機(jī)銜接

吳伯特

（重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 重慶 402160）

在全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)踐中，協(xié)調(diào)推進(jìn)兩者的有機(jī)聯(lián)系和互通，不僅有助于貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)理想化的脫貧效果，而且促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。中共十九大報(bào)告明確指出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”已成為新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的核心工作。當(dāng)前，中國(guó)正處在扶貧與鄉(xiāng)村振興融合的歷史時(shí)期。一方面，消除貧困工作已經(jīng)進(jìn)入決勝階段。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打響了頭陣。各種資源要素已逐漸被激活，并已開始進(jìn)入深度發(fā)展階段。在此背景下，為了更好地鞏固扶貧成果，建立長(zhǎng)效扶貧機(jī)制，應(yīng)對(duì)兩個(gè)戰(zhàn)略的銜接問題進(jìn)行科學(xué)研究和總體規(guī)劃，這將更有效地優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村全面振興。

1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景及部署

自中共十八大以來，中央政府集中力量全面解決了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村農(nóng)民的問題，并進(jìn)行了一系列重大戰(zhàn)略部署。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合的指導(dǎo)思想在2018年由中央一號(hào)文件首次提出。同年8月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)扶貧與鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)進(jìn)行良好的銜接。9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》再次提出，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應(yīng)首要進(jìn)行精準(zhǔn)抗擊貧困，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合。2019年第一號(hào)中央文件進(jìn)一步提出要在扶貧與鄉(xiāng)村振興方面做好工作，鞏固貧困縣的發(fā)展成果，發(fā)展和改善農(nóng)民的生活。李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中指出，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重中之重，加強(qiáng)扶貧與鄉(xiāng)村振興的結(jié)合，確保按時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)以及農(nóng)民生活達(dá)到全面的小康標(biāo)準(zhǔn)。這些都為2020年以后的扶貧戰(zhàn)略和政策方向提出了新的要求，指明了新方向。

2 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接的必要性

鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)是與我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展有關(guān)的重大決策安排。盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但它們都是系統(tǒng)性的國(guó)家項(xiàng)目，具有廣泛的融合空間。兩者之間聯(lián)系的必要性主要體現(xiàn)在基層實(shí)踐的實(shí)際需要和制度銜接的理論訴求上。

2.1 基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要

首先，扶貧和鄉(xiāng)村振興在實(shí)踐中的銜接融合并不理想。盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已寫入地方政府的政策文件中，但如何將實(shí)踐中消除貧困、解決問題的積累經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及如何利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所依附的政策和支持去服務(wù)于扶貧，仍然沒有清晰成熟的想法和實(shí)踐。許多地方政府仍未采取適合當(dāng)?shù)貤l件的措施，協(xié)調(diào)并推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和扶貧規(guī)劃。

其次，扶貧和鄉(xiāng)村振興的“兩張皮”操作存在地區(qū)差異。鄉(xiāng)村振興和扶貧的性質(zhì)和地位的異質(zhì)性進(jìn)一步加劇了兩者之間的聯(lián)系困難，這可能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和尚未扶貧地區(qū)的側(cè)重點(diǎn)主要集中在扶貧上。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或已貧困的地區(qū)，主要側(cè)重點(diǎn)是鄉(xiāng)村振興。

最后，銜接實(shí)踐探索呈現(xiàn)出碎片化和零散化的特征，并且缺乏系統(tǒng)的銜接設(shè)計(jì)。在基層實(shí)踐中，我們必須保持警惕，以防簡(jiǎn)單地將扶貧理解為鄉(xiāng)村振興，盲目擴(kuò)大有針對(duì)性的扶貧目標(biāo)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致扶貧偏離預(yù)期。在實(shí)踐上，如果不能將鄉(xiāng)村振興和扶貧工作系統(tǒng)地、有效地聯(lián)系起來，不僅會(huì)導(dǎo)致多余的建設(shè)和資源浪費(fèi)，而且可能給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作帶來更大的問題。

2.2 制度銜接的理論訴求

對(duì)鄉(xiāng)村振興與扶貧關(guān)系的認(rèn)識(shí)決定了銜接機(jī)制的探索?！盎ブ标P(guān)系強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村振興與扶貧之間有機(jī)統(tǒng)一的互動(dòng)關(guān)系，為二者之間的有機(jī)聯(lián)系打下了理論基礎(chǔ)。具體而言，“相互包容”關(guān)系體現(xiàn)在內(nèi)容的包容性上、角色的相互建構(gòu)上以及主體的一致性三個(gè)方面。

在內(nèi)容包容性方面，體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略里包含了脫貧攻堅(jiān)?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的第八項(xiàng)主要內(nèi)容就是“打一場(chǎng)有針對(duì)性的扶貧戰(zhàn)”。因此，扶貧本身就是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

在相互建構(gòu)方面，其一，扶貧效果大大減輕了鄉(xiāng)村振興的壓力，扶貧形成的組織載體和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)可為鄉(xiāng)村振興提供參考。其二，可以通過扶貧行動(dòng)來優(yōu)化和豐富鄉(xiāng)村振興中的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、思想和原則，與鄉(xiāng)村振興相匹配的政策、資源和項(xiàng)目都可以為脫貧攻堅(jiān)的決定性勝利提供物質(zhì)保障，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和扶貧的有機(jī)結(jié)合。

在主體的一致性方面，黨和政府是鄉(xiāng)村振興和扶貧的系統(tǒng)、政策的提供者和實(shí)施者，立足于廣大農(nóng)民的利益進(jìn)行了相關(guān)政策的制定。與此同時(shí)，在扶貧工作中，全社會(huì)的加入更為重要，能使我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三者的有效結(jié)合。

3 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接面臨的障礙

總體而言，盡管在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與扶貧之間的有機(jī)聯(lián)系方面取得了積極進(jìn)展，但在體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級(jí)以及內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)中仍然存在一些障礙。

3.1 體制機(jī)制銜接不暢

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作歷時(shí)較長(zhǎng)，體制機(jī)制和運(yùn)行體系相對(duì)比較完善。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目前正處于從頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃到具體對(duì)待和微觀政策的過渡時(shí)期。因此，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村振興與扶貧的協(xié)調(diào)促進(jìn)往往結(jié)合得并不理想，兩者的聯(lián)系程度和同步程度并不一致。盡管地方政府已經(jīng)開始制定鄉(xiāng)村振興的執(zhí)行計(jì)劃和扶貧的行動(dòng)計(jì)劃，但在政策銜接方面，還沒有地方政府專門發(fā)布具體規(guī)則和實(shí)施計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和扶貧的有機(jī)聯(lián)系。缺乏統(tǒng)一的銜接計(jì)劃導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)在鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的結(jié)合上呈現(xiàn)碎片化和隨機(jī)化，難以達(dá)到有機(jī)融合的效果。

3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)困難

產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于扶貧與鄉(xiāng)村振興非常重要，它推動(dòng)著整個(gè)工作的進(jìn)展。但是，難以升級(jí)、難以實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)業(yè)對(duì)接對(duì)于扶貧產(chǎn)業(yè)來說是目前最大的難題。第一，扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展較為不易，需要較大的投資，實(shí)現(xiàn)周期也較長(zhǎng)，效果體現(xiàn)慢。第二，扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性并不強(qiáng)。在扶貧壓力下，一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧行動(dòng)大多側(cè)重于早期投資，但缺乏后續(xù)保障，導(dǎo)致可持續(xù)性差。第三，扶貧產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐發(fā)展中，農(nóng)民的存在感并不高。扶貧本應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民為主體來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，“資產(chǎn)減貧”在政府扶貧工作中的占比越來越高。盡管這種方法短期內(nèi)可以達(dá)到更好的扶貧效果，但是貧困農(nóng)民并沒有真正參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中。

3.3 區(qū)域支撐能力不強(qiáng)

基層基礎(chǔ)薄弱在我國(guó)農(nóng)村較為常見?；鶎咏M織建設(shè)往往與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)，農(nóng)村基層組織建設(shè)存在弱化、模糊化、邊緣化等問題。面對(duì)與穩(wěn)定脫貧的要求，村“兩委”班子在年齡結(jié)構(gòu)、能力和素質(zhì)等各方面都很難達(dá)標(biāo)。體現(xiàn)在貧困村黨員人數(shù)不足、缺乏后備干部、老齡化嚴(yán)重等方面。同時(shí)，農(nóng)村青年黨員的發(fā)展還受到指標(biāo)約束等諸多制約，導(dǎo)致基層基礎(chǔ)對(duì)于支撐扶貧和鄉(xiāng)村振興的能力還有待提升。

4 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接路徑

4.1 統(tǒng)籌落實(shí)體制機(jī)制

鑒于鄉(xiāng)村振興與扶貧之間聯(lián)系不緊密的問題，應(yīng)統(tǒng)籌落實(shí)相關(guān)體制機(jī)制。具體來說，一是抓好政策銜接，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定鄉(xiāng)村振興與扶貧有機(jī)銜接的詳細(xì)規(guī)則和實(shí)施方案，解決現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容的矛盾，指導(dǎo)二者的銜接。二是實(shí)施項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，將扶貧中需要升級(jí)的各類項(xiàng)目納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和實(shí)施方案，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)與鄉(xiāng)村振興的要求，充實(shí)扶貧項(xiàng)目。三是實(shí)行考核機(jī)制，扶貧工作的考核機(jī)制已較為完善，我們可以利用它來對(duì)銜接效果進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)問題后積極加以解決，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與扶貧體制機(jī)制的有效聯(lián)系。

4.2 鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展

可持續(xù)性差等問題在扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中尤為突出，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨障礙。為此，可以因地制宜制定產(chǎn)業(yè)方案，并通過政策獎(jiǎng)勵(lì)等措施發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民提供多樣化的選擇。一是依托貧困地區(qū)的獨(dú)特資源，發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，結(jié)合現(xiàn)代銷售手段提高該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是在原有扶貧產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。通過延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化，增加產(chǎn)品附加值，使貧困家庭享受增值收益，促進(jìn)小農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的有機(jī)聯(lián)系。三是探索發(fā)展小農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，減輕貧困的重點(diǎn)是幫扶深度貧困人群，其中多數(shù)是小農(nóng)。因此，以農(nóng)民現(xiàn)有的生活資源為出發(fā)點(diǎn)，直接實(shí)現(xiàn)與城市消費(fèi)者的對(duì)接。它使貧困小農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定和較高的農(nóng)業(yè)收入，而城市消費(fèi)者可以以較低的價(jià)格獲得生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)“雙贏”局面。

4.3 實(shí)施鄉(xiāng)村“骨干培育”工程

人才是扶貧與鄉(xiāng)村振興工作的基石，“骨干種植”工程有利于基層人才的培養(yǎng)，這要求持續(xù)發(fā)展黨支部成員，持續(xù)推進(jìn)貧困程度較高的村民委員會(huì)年輕化、知識(shí)化和本土化。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，可以確定“骨干標(biāo)準(zhǔn)”，并將其納入年度評(píng)估體系。除此之外，充分發(fā)揮黨校、高等學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的作用，有針對(duì)性地安排課程和教材，并定期輪換村民委員會(huì)成員以更新知識(shí)；培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，開展村民“更新”工程，改變風(fēng)俗習(xí)慣，重建現(xiàn)代農(nóng)村文化。同時(shí)為了吸引專業(yè)人才到基層工作，應(yīng)建立相關(guān)引進(jìn)機(jī)制，完善人才配對(duì)援助政策，鼓勵(lì)和支持人才“上山下鄉(xiāng)”。

5 小結(jié)

在全面建成小康社會(huì)中，做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的工作能有效補(bǔ)齊短板，成為全面建成小康社會(huì)的決勝因素。對(duì)于目前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題解決也能夠起到重要作用。在目標(biāo)上，應(yīng)將扶貧與鄉(xiāng)村振興調(diào)整為一致，立足于從根源上解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村的充分發(fā)展。