旌德縣農(nóng)村土地承包政策調(diào)研報告

夏 珍

（旌德縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局，安徽 宣城 242600）

1 基本情況

1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況

近年來，旌德縣扎實推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分離”改革，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營模式，大力培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社，產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等新的經(jīng)營主體，通過推進(jìn)“交易平臺+風(fēng)險池+集儲中心”土地經(jīng)營權(quán)建設(shè)，進(jìn)一步啟動“交易平臺+風(fēng)險池+集儲中心”建設(shè)，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。截至2018年底，全縣土地出讓面積6933.33余hm2，出讓率達(dá)到59%。

1.2 社會化服務(wù)情況

旌德縣積極探索以農(nóng)田托管等社會服務(wù)形式開展適度規(guī)模經(jīng)營。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)植保、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等社會服務(wù)組織，為農(nóng)民生產(chǎn)前、生產(chǎn)中、生產(chǎn)后提供社會化服務(wù)，節(jié)約生產(chǎn)成本，解放農(nóng)村勞動力，開辟農(nóng)民穩(wěn)定增收渠道，提高規(guī)模生產(chǎn)帶來的單一生產(chǎn)收入，為農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營的自發(fā)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。目前，旌德縣有一個農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)示范鎮(zhèn)、示范主體12個，2018年共完成糧油及茶葉等作物社會化服務(wù)面積達(dá)7240hm2，其中代耕1433.33hm2、代機(jī)插秧1213.33hm2、代機(jī)收油菜1040hm2、代機(jī)械植保1653.33hm2、代機(jī)收水稻1900hm2。實現(xiàn)社會化服務(wù)收入2000萬元，解決320余戶無勞動力家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需，從事社會化服務(wù)人員增收1629萬元。

2 存在的突出問題及原因

2.1 集體土地的回收調(diào)整難

二輪土地承包已經(jīng)過去20年，從最初的交農(nóng)業(yè)稅到現(xiàn)在的國家實行耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，即使農(nóng)戶自己不耕種也有收益，同時隨著城市建設(shè)的步伐加快，部分集體土地被征用，農(nóng)民可以獲得征地補(bǔ)償。農(nóng)民的占地欲望不斷增強(qiáng)，因此，一些村集體應(yīng)收回的集體土地被占用情況十分普遍，如孫村鎮(zhèn)合慶村的葛大順戶整戶消亡后其名下承包的1733.33m2集體耕地現(xiàn)在由其侄子葛書華耕種；三峰村的胡春華戶整戶消亡后其名下的933.33m2承包地由其弟弟耕種，根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)基本都是幫助消亡戶進(jìn)行安葬，承包地作為補(bǔ)償被占用。

2.2 農(nóng)村土地拋荒問題解決難

2019年開展的土地確權(quán)“回頭看”工作中，排查出的問題有280個屬于漏登情況，占總排查問題的50%，涉及土地面積16.4hm2。旌德縣屬于山區(qū)小縣，這些土地漏登都是因為地塊位于山坡或山腰（這些地塊旌德縣統(tǒng)稱山膀田），2003年旌德縣實施退耕還林后，部分山膀田退耕變?yōu)榱肆值?，仍有大部分屬于耕地，這些耕地普遍地力低下，田塊面積小，水源不足，交通不便，耕作成本高，拋荒現(xiàn)象隨之而來，土地確權(quán)時很多這種地塊四至根本無法分辨，航拍圖中就是一片雜木林，如合慶村羅春寶、汪志勇兩戶都是整戶外出務(wù)工，承包的土地就是山膀田，想進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)卻根本找不到受讓方，只能任其荒廢；柳溪村施之虎戶，整戶外出務(wù)工，確權(quán)指界時根本找不到二輪土地承包證載的地塊，2017年春節(jié)其子回家后才確定地塊四至。

3 解決問題的措施及建議

3.1 落實土地集體所有權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離辦法的意見》，其中指出，要始終堅持農(nóng)村土地集體所有制的根本地位。農(nóng)民集體是土地集體所有制的權(quán)利主體。在完善“三權(quán)分離”辦法的過程中，要充分保障農(nóng)民集體承包、調(diào)整、監(jiān)督、收回承包土地的權(quán)利和職能，充分發(fā)揮集體土地所有權(quán)的優(yōu)勢和職能[1]。但是具體到農(nóng)村如何實現(xiàn)監(jiān)督、收回等權(quán)能是我們目前亟待解決的問題，建議上級出臺相關(guān)的規(guī)定明確誰來監(jiān)督，誰來落實集體土地的收回權(quán)能，真正把國家政策落實到位。

3.2 培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，解決農(nóng)村土地荒廢問題

山區(qū)耕地的拋荒現(xiàn)象較為普遍，這跟特殊的地理環(huán)境分不開，旌德縣一直在探索解決拋荒問題的路徑，如旌德縣云樂鎮(zhèn)梯云橋家庭農(nóng)場，流轉(zhuǎn)耕地240畝從事水稻種植，其流轉(zhuǎn)的耕地基本都是山膀田，大部分承包方流轉(zhuǎn)時都是承諾不要流轉(zhuǎn)費用，只要受讓方保持土地耕地地力水平，由此旌德縣特別將梯云橋家庭農(nóng)場優(yōu)先申報省級家庭農(nóng)場，鼓勵其在解決耕地拋荒方面做出的積極貢獻(xiàn)。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2017〕38號）精神，建議各級政府對此類在保護(hù)耕地過程中作出積極貢獻(xiàn)的經(jīng)營主體加大扶持力度，切實保護(hù)國家的糧食安全。

3.3 完善土地承包管理機(jī)制，切實解決無地農(nóng)民訴求

要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理平臺建設(shè)，建立符合農(nóng)村實際需要土地承包管理機(jī)制，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地承包法》第二十九條規(guī)定下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口；①集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地；②通過依法開墾等方式增加的；③發(fā)包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。因此要建立農(nóng)村土地承包農(nóng)戶檔案，對于各種情況集體收回的承包地要及時發(fā)包給有需求的農(nóng)戶，切實解決缺地少地農(nóng)戶的需求，維護(hù)農(nóng)村土地承包的長期穩(wěn)定[2]。