淺談土地整治項目實施和管理要點

張海歐

(1.陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司， 陜西 西安 710075； 2.陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責(zé)任公司， 陜西 西安 710075； 3.自然資源部 退化及未利用土地整治工程重點實驗室， 陜西 西安 710075； 4.陜西省土地整治工程技術(shù)研究中心， 陜西 西安 710075)

土地整治是一項利國利民的民心工程，目前，我國土地整治工作取得了顯著成效，尤其在保障國家糧食安全、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)，土地需求日益增加，原有人均占有量較小的土地資源更加稀缺，土地作為城市發(fā)展賴以生存的資源，供需矛盾日益尖銳[1]。陜西省作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份，土地利用問題尤為突出，面臨需求量不斷增長，供應(yīng)量有限，農(nóng)業(yè)后勁不足等多方面挑戰(zhàn)，全省糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)處在嚴(yán)重威脅之中。在新形勢、新任務(wù)下，如何通過土地整治，將有限的土地資源發(fā)揮更大效用，成為地區(qū)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的重大課題[2]。由于土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟(jì)、社會背景復(fù)雜，技術(shù)要求高，政策性強(qiáng)，制約因素多，實踐中面臨各種問題，影響工程實施及項目質(zhì)量。目前相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究主要著重于指導(dǎo)土地整治的發(fā)展方向，對技術(shù)性指導(dǎo)的基礎(chǔ)理論研究仍然相當(dāng)缺乏。為此，根據(jù)我國土地整治工作特點，針對實踐中存在的突出問題，總結(jié)土地整治項目實施和管理的工作要點和方法，并對今后的發(fā)展重點作出展望，對提升我國土地整治項目實施和管理水平，促進(jìn)土地整治事業(yè)的發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

1 做好項目開工動員工作，強(qiáng)化公眾參與和支持

土地整治過程中涉及的自然、經(jīng)濟(jì)、社會背景等內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣，項目一般是在農(nóng)村及偏遠(yuǎn)山區(qū)進(jìn)行，因此會與當(dāng)?shù)卮逦瘯⒋褰M、村民等相關(guān)。更重要的是，土地是農(nóng)民的命根子，開展土地整治關(guān)乎整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)民切身利益。土地整治能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善、改善生產(chǎn)環(huán)境、增加耕地面積，對此農(nóng)民一方面希望開展土地整治，但又因項目周期長、涉及面廣更關(guān)注眼前利益而不考慮長遠(yuǎn)利益[3]，部分群眾不配合或是設(shè)法阻攔，對項目實施帶來不利影響，也造成了實施方與農(nóng)民群眾的矛盾和對立。這一矛盾是項目實施過程中最多、最棘手、最難解決的問題，如何調(diào)動農(nóng)民群眾積極、主動參與土地整治項目是關(guān)鍵，有效化解矛盾，獲得農(nóng)民的理解和支持，將會使項目建設(shè)一路綠燈，從而提高施工效率，保證施工進(jìn)度，獲得事半功倍的效果。因此，做好項目開工前的動員和宣傳工作，加強(qiáng)公眾參與和支持是順利實施土地整治項目的必要前提，對后期項目的順利實施也具有重要作用。

一方面，項目開工前必須把當(dāng)?shù)卮褰M和村民的動員和宣傳工作作為首要任務(wù)來抓，采取多種形式宣傳土地整治相關(guān)政策和理念，如群眾宣講會、動員會、標(biāo)語、圖畫等宣傳國土資源管理、土地整治知識和有關(guān)政策，多方位地讓農(nóng)民群眾理解土地整治工作重要性及意義，充分認(rèn)識到土地整治是“工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”的重要手段，是一項真正讓自己、讓大家受益造福子孫后代的民生工程，引導(dǎo)他們積極支持土地整治工作[4]。使群眾接受并支持土地整治，排除思想疑慮，調(diào)動當(dāng)?shù)卮褰M和村民參與土地整治的積極性和自覺性，把“要他整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八巍薄皳屩巍盵5]。

另一方面，開展土地整治往往以政府、企業(yè)為主導(dǎo)，忽視了對農(nóng)民意愿的充分調(diào)查和深入分析，因此，在項目實施前要重視對項目區(qū)農(nóng)民的深入調(diào)查和分析，必須就相關(guān)問題與當(dāng)?shù)馗鞣教崆皽贤?。與農(nóng)民群眾溝通項目的規(guī)劃設(shè)計方案，結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)驗進(jìn)行項目設(shè)計與施工，使設(shè)計更加符合當(dāng)?shù)貙嶋H。土地整治項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工、土地權(quán)屬確定及調(diào)整等方案，必須要在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾參與、充分論證的基礎(chǔ)上，尊重民意編制和完善[6]。所有方案必須征得整治區(qū)域內(nèi)大多數(shù)村組和村民的意愿，并且要處理好村委會和村組的關(guān)系，讓村組在土地整治過程中具有明確和實際的權(quán)利及義務(wù)，調(diào)動村組力量動員整治區(qū)域農(nóng)民群眾積極參與土地整治各項工作，防止脫離實際，盲目施工，閉門造車，違背農(nóng)民群眾意愿。

2 做好項目前期的調(diào)查和踏勘調(diào)研工作

做好項目前期的調(diào)查和踏勘調(diào)研工作也是土地整治項目建設(shè)的基礎(chǔ)。項目前期的踏勘和調(diào)研主要包括對項目區(qū)地點、自然條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)內(nèi)容、土地權(quán)屬狀況等，主要通過查閱當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)資料、實地勘察、走訪農(nóng)戶、群眾座談交流等多種形式，對這些內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查、實地調(diào)研、綜合性分析[7]。為有針對性地進(jìn)行踏勘調(diào)研，要求踏勘之前對整治區(qū)域內(nèi)的工作底圖進(jìn)行熟悉。

做好記錄是踏勘過程一個重要的環(huán)節(jié)。可以通過筆錄、拍照、錄像等方式進(jìn)行記錄，有時還需要采集主要樣品；完成現(xiàn)場踏勘和調(diào)研后，必須及時編寫項目踏勘報告[12]，報告的編制內(nèi)容主要包括：1) 項目地點、范圍、建設(shè)規(guī)模和性質(zhì)。2) 分析項目是否符合土地利用總體規(guī)劃或土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的規(guī)定及內(nèi)容。3) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)自然條件情況。4) 分析和總結(jié)項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀。5) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，包括正在建設(shè)、擬建、落實了建設(shè)資金及與項目建設(shè)有關(guān)的已有水利、交通、電力、林網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。6) 項目建設(shè)主要內(nèi)容，包括主體工程，即土體有機(jī)重構(gòu)工程；配套工程，包括農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)、田間道路等工程。7) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地權(quán)屬現(xiàn)狀及調(diào)整方案等情況。項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、他項權(quán)利的歸屬以及土地的確權(quán)登記發(fā)證等情況。

3 嚴(yán)格實行監(jiān)理制工作，確保工程質(zhì)量

土地整治項目建設(shè)的實施過程中執(zhí)行監(jiān)理制對確保工程質(zhì)量具有非常重要的作用。土地整治項目建設(shè)主要包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)工程等涉及多個學(xué)科和行業(yè)的技術(shù)，是一項綜合性、多學(xué)科交叉的工作。因此，為了確保工程質(zhì)量，需要聘請相關(guān)行業(yè)的監(jiān)理單位一起參與項目，對項目質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督[6]。聘請的監(jiān)理單位需要派駐相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)入工程現(xiàn)場跟蹤檢查，主要監(jiān)督內(nèi)容包括：1) 施工單位是否按照規(guī)劃設(shè)計方案和施工圖紙的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目建設(shè)，確保嚴(yán)格按照工程規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。2) 對工程建設(shè)過程中的各種材料按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)，取樣檢驗，杜絕使用不合格材料。3) 隨機(jī)檢查各項工程，杜絕工程質(zhì)量問題的發(fā)生，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。4) 記錄施工日志。工程監(jiān)理進(jìn)行月總結(jié)和報送、實施單位進(jìn)行每季度總結(jié)和報送，及時了解工程情況并進(jìn)行施工指導(dǎo)。5) 實行年度中期檢查匯報、年終綜合檢查和總結(jié)制度。6) 推行質(zhì)量終身責(zé)任追究制，進(jìn)入下階段工作之前現(xiàn)階段工程必須驗收合格，否則必須進(jìn)行返工，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失，以切實提高工程建設(shè)質(zhì)量和水平。

4 加強(qiáng)信息資料收集，做好項目資料歸檔管理

土地整治項目檔案資料能夠真實完整反映項目建設(shè)全過程，是項目實施管理的重要組成部分，同時是工程質(zhì)量控制的重要依據(jù)，還是管理部門進(jìn)行技術(shù)交流提高項目管理水平的重要手段和項目管理部分工作職責(zé)的體現(xiàn)[8-9]。近年來，陜西省為規(guī)范土地整治項目檔案資料管理工作，出臺了《陜西省土地開發(fā)整理項目檔案管理暫行辦法》，對項目檔案管理工作提出了明確要求，細(xì)化了項目檔案收集、整理的相關(guān)規(guī)定，對規(guī)范項目檔案管理工作起到了積極作用[10]。

土地整治項目檔案資料管理工作必須遵循真實可靠、齊全完整、統(tǒng)一規(guī)范的原則。土地整治項目建設(shè)過程中從立項、可行性研究、設(shè)計、施工、審計、竣工驗收等全過程中形成的文字、圖紙、圖表、音視頻等真實歷史記錄都應(yīng)按照歸檔標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組卷建檔，并指派專人專柜管理[8]。收集和整理的資料主要包括：1) 項目立項報告、項目可行性研究報告、項目設(shè)計文件、開工文件等批準(zhǔn)文件。2) 項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等招(投)標(biāo)文件材料。3) 反映項目工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金使用控制情況的文件材料。4) 按照項目工程實際情況繪制的圖紙。5)國家規(guī)定的其他文件材料。

5 展望

土地整治是一項利國利民的民生工程，項目實施為項目區(qū)增加耕地面積，改善耕作條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，切實增加農(nóng)民收入，具有明顯的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。從未來的發(fā)展趨勢看，土地整治工作的重點：一是新增耕地建設(shè)項目與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目實行統(tǒng)一規(guī)劃、實施和管理，走向規(guī)模化，突出綜合效益。二是由注重增加耕地面積向注重提高耕地質(zhì)量和農(nóng)田生態(tài)建設(shè)方向轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)后期管護(hù)責(zé)任落實，確保新增耕地效益發(fā)揮最大化。三是建立土地整治行業(yè)后評價機(jī)構(gòu)、政策、體系，推動土地整治事業(yè)快速發(fā)展。