新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給實(shí)現(xiàn)途徑研究—以安徽省金寨縣長嶺鄉(xiāng)為例

沈川皓 王昊 曹陽 田元霞 盛歡歡

（沈川皓、曹陽，安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；王昊，安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院；田元霞、盛歡歡，安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）

■引言

隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程的深入推進(jìn)，實(shí)踐證明“村改居”改革能有效推動城鎮(zhèn)化。在“村改居”社區(qū)改革下，形成了別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)的新型農(nóng)村社區(qū)。從全國來看，在我國的中部地區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐取得了比較大的成功，推動了城鄉(xiāng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有力地推動了城鄉(xiāng)一體化。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，各種社會矛盾層出不窮，在城鄉(xiāng)關(guān)系的處理上尤為突出。在這一關(guān)鍵時期，我們需要保證農(nóng)村居民能夠享受到基本的公共服務(wù)和產(chǎn)品。避免他們在公共政策的制定上被邊緣化。因此，我們需要探究新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的途徑。

■社區(qū)公共服務(wù)供給的“金寨經(jīng)驗(yàn)”

金寨縣政府圍繞扶貧重點(diǎn)，推動全縣“移遠(yuǎn)遷近”“村改居”社區(qū)建設(shè)。村政府將受村鎮(zhèn)建設(shè)、土地征收、道路改造影響的村民集中，建設(shè)新型農(nóng)村集中居住區(qū)。2019年，僅長嶺鄉(xiāng)政府就完成了40個搬遷安置點(diǎn)的配套建設(shè)，整合24個交通項目、25個水利項目，實(shí)現(xiàn)553戶危房舊房處置，異地搬遷54人。金寨縣政府通過建設(shè)新型社區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)村民向居民、村落向社區(qū)、土地集體所有向國家所有、集體經(jīng)濟(jì)向股份經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變[1]，成功獲批創(chuàng)建“全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)”。金寨縣在社區(qū)建設(shè)中的實(shí)踐，為新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）通過新型村級治理體制推進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型

金寨縣是從上而下進(jìn)行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，通過地方政府牽頭，實(shí)行“村改居”建設(shè)。從2003年開始，縣政府出臺了一系列的鄉(xiāng)村治理指導(dǎo)意見及制度，逐步形成初級的新型村級治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，政府通過 “五微”模式管理農(nóng)村社區(qū)，基于“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格”模式進(jìn)行村級服務(wù)管理，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)“綜合治理中心”，成立村民議事會、紅白理事會、鄉(xiāng)賢會，形成一套由“政府主導(dǎo)，村民議事會商議，村委會實(shí)行”的自治管理機(jī)制，來解決村（居）民的多元化利益訴求。一方面可以規(guī)制村委會的權(quán)力，又向基層群眾授權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)村民的民主權(quán)利，緩解村民之間利益訴求的沖突；另一方面，通過村民議事會可以改進(jìn)基層干部的決策，多角度考量社區(qū)治理問題。

（二）通過完善社區(qū)治理體系實(shí)現(xiàn)多樣公共服務(wù)供給

公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的一種，可以由政府部門、事業(yè)單位或者其它機(jī)構(gòu)提供。它的內(nèi)涵一方面是集體享受服務(wù)，另一方面則是集體提供服務(wù)。政府可以購買、參與、發(fā)包公共服務(wù)，利用多樣化的非政府組織的力量帶動更多資源進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。金寨縣政府提出“微服務(wù)”模式，縣政府通過建設(shè)鄉(xiāng)村志愿服務(wù)平臺，促進(jìn)基層互助，協(xié)助村民融入社區(qū)樓棟生活。在實(shí)踐中，金寨縣不斷壯大志愿者隊伍，通過政府購買社會組織的公共服務(wù)等途徑，在2019年實(shí)現(xiàn)注冊志愿者5.2萬人，累計服務(wù)群眾10萬余人次，為村民提供了多樣化的公共服務(wù)，保障農(nóng)村社區(qū)走向自主、自治。在新型農(nóng)村社區(qū)管理中，為激發(fā)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生力量，金寨縣嘗試針對地方建設(shè)成效評價，建立“6+X”評議模式，打破傳統(tǒng)的單方面匯報模式，讓村民充分參與到管理中來，實(shí)現(xiàn)“民管民”的新局面。針對社區(qū)建設(shè)動力不足的問題，提出“微激勵”模式，通過政府與民營超市合作發(fā)放積分券，獎勵評優(yōu)獲獎的社區(qū)群眾，實(shí)現(xiàn)集體參與服務(wù)、集體享用服務(wù)。通過多元化的公共服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的全覆蓋和精準(zhǔn)供給，提高居民對新型社區(qū)的參與感。

■農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給問題分析

（一）農(nóng)村社區(qū)缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

我國農(nóng)村公共服務(wù)正處于轉(zhuǎn)軌時期，由于我國法制體制改革的不徹底和制度建設(shè)的不完善，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制。公共資金作為一種公共資源，常被基層領(lǐng)導(dǎo)挪為他用。由于長期缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，公共服務(wù)資金經(jīng)過多層多級的周轉(zhuǎn)，實(shí)際用于提供公共產(chǎn)品的資金所剩無幾。

（二）基層政府有效供給不足

在農(nóng)村社區(qū)當(dāng)中，興辦某一公共事業(yè)的決策并不是通過民主來決定的，而是由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及基層領(lǐng)導(dǎo)共同決定，無法滿足農(nóng)民的真實(shí)需求。造成了公共資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給稀缺，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。由于政策偏好和利益驅(qū)動導(dǎo)致的需求識別缺失，致使基本公共服務(wù)供給不足。一方面，基層政府的主要工作目標(biāo)仍為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政策上公共服務(wù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步；另一方面，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府傾向通過市場來供給公共服務(wù)。

（三）公共服務(wù)供需嚴(yán)重失衡

我國政府的資金投入當(dāng)中城市高于農(nóng)村，大部分農(nóng)村基層政府的財力有限，公共服務(wù)的資金供給少，資金來源單一。和城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)的經(jīng)費(fèi)相對較少，經(jīng)費(fèi)主要來源是財政撥款和村原始積累，但是農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)管理都需要村集體支出，造成了“一項收入，多項支出”的失衡局面。農(nóng)村作為落后地區(qū)，缺乏新型人才，而面對社區(qū)這一新生事物時，部分干部缺乏相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)和能力，服務(wù)意識不強(qiáng)。

（四）公共服務(wù)供給效率低下

農(nóng)村公共服務(wù)供給效率即公共服務(wù)投入和產(chǎn)出之比。公共事業(yè)單位主要用來服務(wù)于國家項目，而對于小型的社區(qū)來說，所得到的服務(wù)效率低下，滿足不了農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展以及生活質(zhì)量的提高。另一方面，現(xiàn)有的公共服務(wù)供給形式單一，無法對不同的群體進(jìn)行差異化服務(wù)，這種“一刀切”的供給方式忽略了個體需求，導(dǎo)致公眾的滿意度較低。

■農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給途徑分析

我國部分農(nóng)村地區(qū)存在交通不便、教育資源缺乏、勞動效率低和生產(chǎn)力水平不高等問題，要提高農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給必須解決這些問題。裴曉勇認(rèn)為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的根本途徑是要充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)的地區(qū)優(yōu)勢、發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)[2]。本文結(jié)合此觀點(diǎn)，針對新型農(nóng)村社區(qū)自身條件分析出以下供給途徑。

（一）優(yōu)化政府公共服務(wù)機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化供給公共服務(wù)，各地區(qū)需要抓住重點(diǎn)、補(bǔ)足短板，通過教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)和基建等方面增加服務(wù)供給，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距。優(yōu)化服務(wù)模式，精準(zhǔn)識別需求。建立起政府主導(dǎo)的需求反饋和回應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)居民的需求表達(dá)意識和政府的服務(wù)意識。進(jìn)一步完善政府服務(wù)的評價體系，加強(qiáng)社會監(jiān)督，保障居民需求表達(dá)渠道的通暢。

（二）改進(jìn)公共服務(wù)供給模式

政府壟斷型供給、市場主導(dǎo)型供給和社會自愿供給是當(dāng)前中國農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的三大供給模式[3]。良好的實(shí)施方案，必須綜合考慮群眾需求、城鄉(xiāng)差距以及地區(qū)差異，方可取得成效。需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)優(yōu)勢，改進(jìn)公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建多元化的供給途徑，開拓供給主體，豐富供給內(nèi)容。在此過程中，政府需要轉(zhuǎn)變自身職能，高效地解決村民差異化的需求，提供更多的可行途徑。

（三）加大農(nóng)村社區(qū)基建力度

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是增加農(nóng)民收入的重要保障、是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和改善農(nóng)民生活的必備條件，是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，在提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)時，要著重加快農(nóng)村基建，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基建模式，切實(shí)保障居民利益。供給模式由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?，中央和?dāng)?shù)卣枰诮ㄔO(shè)過程中大力支持。

（四）發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)

依據(jù)當(dāng)?shù)靥赜械恼?、?jīng)濟(jì)、文化等條件，結(jié)合當(dāng)?shù)卣?、自然條件與人力資源等方面，尋找其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。如推出相關(guān)政策，支持地方特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸?shù)?，盡可能降低特色農(nóng)產(chǎn)品在這些環(huán)節(jié)中的阻力，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，在政府號召之下，農(nóng)村居民也需要積極挑選適配自身的項目，增加當(dāng)?shù)刎斦杖搿?/p>

（五）提高公共服務(wù)供給質(zhì)量

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的提高，關(guān)鍵在于專業(yè)人才吸納和培養(yǎng)。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)人才數(shù)量差距較大，大量的定向人才缺口使得農(nóng)村公共服務(wù)難以得到質(zhì)的提升。在推進(jìn)農(nóng)村基層建設(shè)、發(fā)展“三農(nóng)”、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等工作中，當(dāng)?shù)卣孕枰M(jìn)行政策傾斜，將更多優(yōu)秀的人才輸送至農(nóng)村地區(qū)。