鄉(xiāng)村振興視域下的江蘇民宿地方立法問(wèn)題探析

董稅濤

（南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300）

近年來(lái)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，民宿產(chǎn)業(yè)迅速崛起，然而因其處在初步發(fā)展階段，全國(guó)尚未制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，各種問(wèn)題層出不窮，亟需完善立法來(lái)引導(dǎo)民宿業(yè)健康發(fā)展。江蘇作為鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)達(dá)、民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的省份也應(yīng)當(dāng)加快完善地方性立法，推動(dòng)民宿業(yè)專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

1 江蘇完善民宿地方立法的必要性分析

1.1 完善民宿地方立法是江蘇推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。在各地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)揮了重要作用，鄉(xiāng)村民宿表現(xiàn)突出。民宿作為集吃、住、購(gòu)、游等多種旅游元素的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，在助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、促進(jìn)農(nóng)民增收、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。因其具有較高的附加值，在我國(guó)不少地區(qū)正成為“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，地方政府有著推動(dòng)其發(fā)展的巨大動(dòng)力[1]。蘇省內(nèi)自然景觀與人文景觀交相輝映，鄉(xiāng)村旅游及民宿業(yè)發(fā)達(dá)，民宿能否健康發(fā)展直接影響著江蘇推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)度和質(zhì)量。

1.2 完善民宿地方立法是解決民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范化管理的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前江蘇民宿發(fā)展勢(shì)頭良好，但在發(fā)展中仍存在較多的法律問(wèn)題亟待解決：

首先，缺乏統(tǒng)一規(guī)定和規(guī)范。雖然《江蘇省“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等政府文件中提及要發(fā)展精品民宿，但是江蘇省對(duì)民宿的界定和規(guī)范仍屬于空白，規(guī)則缺位致使民宿從業(yè)者無(wú)所適從，政府部門無(wú)法有效引導(dǎo)民宿行業(yè)健康發(fā)展。

其次，民宿經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)定困難，糾紛解決機(jī)制不完善。由于沒(méi)有專門針對(duì)民宿的行政登記和管理流程，現(xiàn)實(shí)中很多民宿都沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，欠缺合法的經(jīng)營(yíng)主體身份。這些問(wèn)題僅依靠從業(yè)者自我監(jiān)督效果有限，消費(fèi)者與民宿之間各類糾紛常見(jiàn)諸報(bào)端。因民宿經(jīng)營(yíng)主體資格認(rèn)定的不確定性，相關(guān)糾紛是否適用如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律解決也不明確，致使消費(fèi)者的合法權(quán)益無(wú)法得到保障。

最后，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)難以有效懲罰。民宿經(jīng)營(yíng)涉及衛(wèi)生、消防、安全等多個(gè)方面，在缺少統(tǒng)一規(guī)范的情況下，相應(yīng)的監(jiān)管部門也較為分散，造成了監(jiān)管資源重疊與監(jiān)管缺位并存的現(xiàn)象。因?yàn)闆](méi)有明確的監(jiān)管主體和明確的懲罰機(jī)制，行政處罰不規(guī)范，違法行為懲處效果不明顯等問(wèn)題隨之而來(lái)。

2 我國(guó)民宿立法現(xiàn)狀分析

2.1 國(guó)家逐步開(kāi)始民宿相關(guān)立法

民宿作為一種新型的住宿形式，國(guó)家和政府對(duì)它的監(jiān)管是隨著民宿業(yè)的發(fā)展而不斷深入的。2017年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國(guó)家旅游局針對(duì)民宿制定了首部專業(yè)性的規(guī)章《農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》（建村[2017]50號(hào)），強(qiáng)調(diào)要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火安全，保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，推動(dòng)農(nóng)家樂(lè)（民宿）健康發(fā)展。2017年10月，民宿行業(yè)首個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》正式頒布，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了國(guó)內(nèi)民宿業(yè)野蠻發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2019年5月國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更新修訂，對(duì)民宿規(guī)范性發(fā)展進(jìn)行了更加細(xì)致的要求，對(duì)促進(jìn)我國(guó)民宿行業(yè)健康有序發(fā)展有著重大意義。

2.2 地方立法百花齊放

相較于近兩年中央對(duì)民宿立法急劇上升的關(guān)注，地方對(duì)民宿相關(guān)立法的探索更早。2008年，廈門市工商行政機(jī)關(guān)提交了一份“允許鼓浪嶼私宅經(jīng)營(yíng)民宿的可行性建議”，得到政府的重視。2008年，當(dāng)?shù)卣抻喠恕稄B門市鼓浪嶼家庭旅館管理辦法（試行）》（廈委辦發(fā)[200852]號(hào)），規(guī)范鼓浪嶼民宿的發(fā)展。2011年，哈爾濱市、寶雞市、浙江省在政府工作報(bào)告及發(fā)展規(guī)劃中開(kāi)始提及發(fā)展“民宿”。到2014年，民宿逐步引起各地的重視，一些地方開(kāi)始嘗試制定專門的民宿管理辦法，如2014年浙江永嘉縣出臺(tái)《民宿管理辦法（試行）》。進(jìn)入2015年后，由于國(guó)家的支持和要求，我國(guó)民宿進(jìn)入爆發(fā)式發(fā)展階段，各地推動(dòng)民宿發(fā)展的文件層出不窮，其中浙江省、廣東省、廈門市、南京市均出臺(tái)了專門的地方法規(guī)規(guī)章。與以往采用“紅頭文件”的方式規(guī)范民宿發(fā)展不同，2019年《廣東省民宿管理暫行辦法》（粵府令第260號(hào)）發(fā)布并實(shí)施，這是第一部以省級(jí)政府規(guī)章的形式對(duì)民宿加以規(guī)范的立法，實(shí)現(xiàn)了從省這一層級(jí)細(xì)化和規(guī)范民宿經(jīng)營(yíng)的跨越，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2.3 臺(tái)灣地區(qū)和浙江省的民宿立法

臺(tái)灣地區(qū)民宿興起于上世紀(jì)80年代，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展體系已經(jīng)非常成熟。臺(tái)灣地區(qū)一方面通過(guò)《民宿管理辦法》助力政府對(duì)民宿業(yè)的規(guī)范化管理，保障了臺(tái)灣民宿業(yè)服務(wù)質(zhì)量，從而讓臺(tái)灣民宿品牌享譽(yù)世界。另一方面，臺(tái)灣地區(qū)與民宿相關(guān)的社會(huì)組織相對(duì)成熟，在促進(jìn)臺(tái)灣民宿行業(yè)良性發(fā)展的過(guò)程中起到了重要作用。中國(guó)臺(tái)灣的民宿協(xié)會(huì)不僅推動(dòng)了相關(guān)單位對(duì)民宿發(fā)展相關(guān)規(guī)定的修改，還推動(dòng)了各地民宿合法化政策的實(shí)施[2]。

浙江省在引領(lǐng)和規(guī)范民宿發(fā)展方面走在全國(guó)前列。自2014年以來(lái)，浙江省及其下屬各市、縣（市、區(qū)）人民政府制定發(fā)布了如《關(guān)于德清縣民宿管理辦法（試行）》（德政辦發(fā)[2014]7號(hào)）《樂(lè)清市民宿管理辦法（試行）》（樂(lè)政發(fā)[2016]11號(hào)）《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于確定民宿范圍和條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)[2016]150號(hào)）等多個(gè)文件，對(duì)民宿規(guī)范進(jìn)行了較早的探索，相關(guān)試行辦法經(jīng)過(guò)實(shí)踐不斷完善修改，在一定程度上也影響了民宿業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定。

3 江蘇完善民宿立法的建議

3.1 逐步完善地方立法

通過(guò)觀察浙江對(duì)于民宿業(yè)逐步規(guī)范的過(guò)程可以看到，浙江并沒(méi)有直接制定一個(gè)全省性的民宿管理辦法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。相反，先是一些縣、市以規(guī)范性文件的形式制定民宿行業(yè)的管理辦法。在經(jīng)過(guò)一定的實(shí)踐后，再對(duì)原有的規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估、修改，從而有利于制定全省統(tǒng)一適用的意見(jiàn)。

江蘇已有一些縣、市進(jìn)行了相關(guān)探索。2016年，在江蘇省鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)——吳中區(qū)正式下發(fā)實(shí)施了《關(guān)于印發(fā)吳中區(qū)民宿（農(nóng)家樂(lè)）管理辦法（試行）的通知》（吳政規(guī)字[2016]9號(hào)）。2017年1月22日，南京市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿業(yè)規(guī)范發(fā)展實(shí)施辦法》（寧政辦發(fā)[2017]22 號(hào)）的通知，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿業(yè)規(guī)范發(fā)展。2017年7月14日蘇州市出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)蘇州市鄉(xiāng)村旅游民宿規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇府辦[2017]215號(hào)）。可見(jiàn)，江蘇省一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始嘗試探索制定專門的民宿管理辦法，但總體來(lái)說(shuō)進(jìn)展緩慢。2020年，《江蘇省民宿業(yè)促進(jìn)條例》作為人大地方性立法調(diào)研項(xiàng)目已列入省政府2020立法工作計(jì)劃項(xiàng)目，標(biāo)志著江蘇省已將民宿立法提上日程。

3.2 明確民宿的范圍

在《農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》中，將農(nóng)家樂(lè)（民宿）定義為“位于鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)、村莊的，利用村民自建住宅進(jìn)行改造的，為消費(fèi)者提供住宿、餐飲、休閑娛樂(lè)、小型零售等服務(wù)的場(chǎng)所”，這是我國(guó)首部具有全國(guó)性效力的文件對(duì)民宿進(jìn)行解釋。在此規(guī)章中將農(nóng)家樂(lè)位于民宿之前，可以認(rèn)為民宿是限定在農(nóng)家樂(lè)范圍之內(nèi)的，位置是限定于鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)、村莊的，民宿房屋的性質(zhì)只能是村民自建住宅。南京的文件中直接將民宿限定是“鄉(xiāng)村民宿”，而在浙江省以及廈門市的意見(jiàn)中，民宿的范圍不限于鄉(xiāng)，還包括城，房屋的性質(zhì)也不局限于自由住宅，還包括集體用房或其他配套用房?！稄V東省民宿管理暫行辦法》則定義為“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自己擁有所有權(quán)或者使用權(quán)的住宅或者其他條件開(kāi)辦的小型住宿設(shè)施”，沒(méi)有直接限定民宿具體使用的土地、房屋的性質(zhì)，進(jìn)一步拓寬了民宿從業(yè)者的選擇路徑。

3.3 細(xì)化行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制

在實(shí)際生活中，民宿的具體運(yùn)營(yíng)方式是多種多樣的，對(duì)于民宿經(jīng)營(yíng)必須明確準(zhǔn)入的基本限制，方便相關(guān)從業(yè)者進(jìn)行登記申請(qǐng)。《廣東省民宿管理暫行辦法》的規(guī)定值得江蘇借鑒，其沒(méi)有采用傳統(tǒng)的事前行政許可準(zhǔn)入模式，而是首設(shè)民宿登記備案制度，要求民宿經(jīng)營(yíng)者在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起20個(gè)工作日內(nèi)申請(qǐng)登記。同時(shí)，將民宿登記信息與有關(guān)監(jiān)管部門共享，并且針對(duì)民宿往往無(wú)法符合傳統(tǒng)旅館業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，對(duì)民宿在房屋建筑安全、消防安全、治安、衛(wèi)生、食品安全以及環(huán)保方面做出特別規(guī)定，明確了民宿經(jīng)營(yíng)的基本規(guī)范與要求。此種強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管的模式有助于節(jié)約行政資源，在能夠獲得民宿信息的同時(shí)方便政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，提高政府工作效率的同時(shí)也激發(fā)了民宿經(jīng)營(yíng)者的積極性[3]。此外，結(jié)合臺(tái)灣民宿的經(jīng)驗(yàn)，如果江蘇省也采用民宿登記備案制，有必要有意識(shí)地培育社會(huì)組織，做大做強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理。

綜上所述，民宿已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合體，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展最有效的切入點(diǎn)。江蘇省應(yīng)該不斷完善地方立法，引導(dǎo)民宿行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的民宿力量，從而推動(dòng)江蘇高質(zhì)量發(fā)展。