開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制存在問(wèn)題的探討

趙宇明

（秦皇島市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，河北 秦皇島 066000）

近些年我國(guó)將目光聚焦在生態(tài)文明建設(shè)上面，為確保建設(shè)活動(dòng)有條不紊的開(kāi)展，特意修訂了水土保持法。雖然法律已執(zhí)行一段時(shí)間，但卻沒(méi)有取得應(yīng)有的效果。究其原因是編制深度不明確、編制思路不清晰、審查審批不規(guī)范。倘若放任其發(fā)展下去，勢(shì)必會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，從而造成無(wú)法挽回的損失。因此，有必要找出提升水土保持方案編制質(zhì)量的辦法，為人們創(chuàng)造一個(gè)宜居的環(huán)境。

1 開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制問(wèn)題分析

1.1 編制深度不明確

根據(jù)我國(guó)法律條款規(guī)定，任何開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目都必須制定完整的水土保持方案，并對(duì)編報(bào)時(shí)間有嚴(yán)格的要求[1]。方案報(bào)批時(shí)間要早于可行性報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。由此可見(jiàn)，水土保持方案是其余兩項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。從相關(guān)規(guī)章制度中可以看出我國(guó)對(duì)方案編制深度有一定要求，但在實(shí)際過(guò)程中仍然存在深度不一的情況，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，項(xiàng)目屬性不同，土建設(shè)計(jì)深度也有所不同。水利項(xiàng)目的工程區(qū)域基本能夠劃分出來(lái)。交通項(xiàng)目中土方數(shù)和棄渣數(shù)能夠明確。發(fā)電項(xiàng)目以安裝工程為主，土建設(shè)計(jì)相對(duì)較為薄弱。污染防治項(xiàng)目中大多不涉及土建工程?？梢钥闯觯黜?xiàng)目的主要內(nèi)容有差異，以至于有些項(xiàng)目中缺乏科學(xué)的土建設(shè)計(jì)，如若強(qiáng)行編造，只會(huì)適得其反。另一方面，我國(guó)并未制定補(bǔ)報(bào)制度。受地區(qū)發(fā)展、行業(yè)屬性、法律普及等因素的影響，導(dǎo)致補(bǔ)報(bào)制度遲遲孕育不出。制度的缺失，必然會(huì)降低水土保持方案的編報(bào)率。編報(bào)率尚且如此，編報(bào)深度可想而知。當(dāng)前，不少行業(yè)認(rèn)為“三通一平”不能視作項(xiàng)目開(kāi)工，這時(shí)已經(jīng)對(duì)土表造成了一定破壞。我國(guó)法律并沒(méi)有明確界定這種行為，使得水土保持方案的作用大打折扣。通常情況下，在項(xiàng)目主體開(kāi)工后，政府會(huì)要求工程方編制水土保持方案，也對(duì)深度作出一定要求，但落實(shí)情況著實(shí)不好。即便發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，也會(huì)由于沒(méi)有法律依據(jù)，而讓處罰流于形式。

1.2 編制思路不清晰

要想水土保持工作卓有成效，需要編制人員具有清晰思路，從而編制出科學(xué)的設(shè)計(jì)方案。編制工作要聯(lián)系主體工程，倘若主體工程方案遲遲無(wú)法敲定，那么編制工作也就無(wú)從談起。而主體工程方案中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是水土保持方案，這樣就會(huì)陷入一個(gè)循環(huán)怪圈，以至于編制人員無(wú)法確定，是水土保持在先，還是主體工程在先。正確答案是主體工程中的水土保持內(nèi)容只是對(duì)方案的一種摘錄，其中投資規(guī)模要保持一致。唯有將方案中的投資額計(jì)算在開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，才能推動(dòng)保持活動(dòng)的有序開(kāi)展。當(dāng)前，不少編制人員會(huì)根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)編制主體工程的水保章節(jié)，會(huì)估算投資額。有些開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重，會(huì)痛水土保持方案編制工作一同開(kāi)展，勢(shì)必會(huì)造成二者內(nèi)容不盡一致的情況出現(xiàn)。水土保持方案理應(yīng)由水利部門(mén)負(fù)責(zé)審批及回復(fù)，當(dāng)方案通過(guò)后即可作為概算設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實(shí)生活中并非如此，項(xiàng)目由發(fā)改委批復(fù)，投資由財(cái)政部審核。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政部會(huì)縮減投資額，這樣做就會(huì)讓水土保持工作缺乏資金支持。正是由于這一點(diǎn)，使得編制人員無(wú)法準(zhǔn)確開(kāi)展編制工作。

1.3 審查審批不規(guī)范

在審查審批方面存在三方面問(wèn)題：其一，執(zhí)行形式化。水土保持方案的審查審批會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)，包括發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)等，那么必然會(huì)出現(xiàn)一刀切的情況。不管開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模是大是小，也不論項(xiàng)目是在城市還是農(nóng)村，都會(huì)以“兩個(gè)一”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，如若項(xiàng)目占地面積在一公頃以上，或土石方量達(dá)到一萬(wàn)名方米，就要編制報(bào)告書(shū)，未達(dá)到要求的則編制報(bào)告表。顯然這種一刀切的做法不適合實(shí)際需要。比方說(shuō)某開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的面積達(dá)到要求，但土石方量十分小，甚至沒(méi)有，按照規(guī)定要制作方案報(bào)告。要想獲得審批，項(xiàng)目方勢(shì)必會(huì)虛構(gòu)土石方量。顯然，這種做法有失偏頗。當(dāng)前，不少市縣政府只批復(fù)報(bào)告書(shū)。要想批復(fù)報(bào)告表，需要找省發(fā)改委。該部門(mén)會(huì)讓項(xiàng)目方去找水利部門(mén)，在獲得認(rèn)可后方給審批?？梢钥闯觯瑘?bào)告表的審批流程十分繁瑣。其二，配套不完善。雖然省市一級(jí)政府成立了水土保持審查部門(mén)，但由于并未配備管理技術(shù)文件，導(dǎo)致各地區(qū)審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。即便是在同一個(gè)區(qū)域，不同審查人員會(huì)給出不同意見(jiàn)。如果編織方對(duì)審查結(jié)果有異議，苦于沒(méi)有申述的機(jī)會(huì)，最終不得不同意審查部門(mén)的意見(jiàn)。從這一點(diǎn)可以看出，審查部門(mén)具有很大的權(quán)利，為“尋租”提供了便利。其三，重審批，輕查處。我國(guó)是基建大國(guó)，每年都會(huì)有很多開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，但水土保持管理部門(mén)的人員卻比較少，無(wú)法完成所有工作，這是造成“重審批，輕查處”的直接原因。部門(mén)之間存在壁壘，導(dǎo)致信息共享不順暢，導(dǎo)致無(wú)法開(kāi)展有效的查處工作。再加上處罰過(guò)輕，使得不少開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人產(chǎn)生僥幸心理，如果被查到，繳納罰金即可。其四，審查審批時(shí)間長(zhǎng)。前文中提到，水土保持方案編制依據(jù)是主體工程報(bào)告。以規(guī)模不大、情況不復(fù)雜的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，編制方案要花費(fèi)三個(gè)月，審查方案要花費(fèi)半個(gè)月至一個(gè)月，評(píng)審花費(fèi)兩至三天，修改報(bào)送花費(fèi)一個(gè)月，方案批復(fù)花費(fèi)一個(gè)月，從編制到審批完畢，至少也要六個(gè)月，大大延緩了項(xiàng)目進(jìn)度。

1.4 預(yù)測(cè)方法不合理

我國(guó)之所以要求開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目編制水土保持方案，目的在于有效防范及治理亂挖亂堆現(xiàn)象，以避免水土過(guò)度流失。但由于預(yù)測(cè)方法選擇不當(dāng)，防止目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。通常情況下，編制人員會(huì)根據(jù)土壤侵蝕原理來(lái)推斷水土流失情況。這種方法只能確定侵蝕量，但侵蝕后果輕于流失。開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，不僅會(huì)占用大量土地，還會(huì)改變土地性質(zhì)。在建設(shè)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)引起土壤松動(dòng)，會(huì)向低洼處移動(dòng)，但移動(dòng)范圍有限，遠(yuǎn)沒(méi)到水土流失的程度，因此不能視作水土流失。判斷水土流失的依據(jù)是向外運(yùn)輸泥沙的數(shù)量，以及產(chǎn)流的增加量[2]。要想水土保持有成效，需要作出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，那么就需要調(diào)整預(yù)測(cè)方法。

2 開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制問(wèn)題的改善建議

2.1 施行雙軌制度

開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程中要始終貫徹水土保持觀念，這樣才能拉近主體工程設(shè)計(jì)與水保方案編制之間的距離，確保設(shè)計(jì)深度保持高度一致。項(xiàng)目方在遞交工程設(shè)計(jì)前，要先呈交給審查部門(mén)，讓其根據(jù)有關(guān)法律條款判斷設(shè)計(jì)方案的合理性。如果不滿足相關(guān)要求，要對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行修改，直至通過(guò)審查。如果滿足，那么就能進(jìn)行立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，最終獲得批復(fù)。審查部門(mén)要主動(dòng)聯(lián)系水利部門(mén)，共同對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，確保審查結(jié)果的準(zhǔn)確性。當(dāng)然，項(xiàng)目方可選擇具有編制資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，讓其全權(quán)負(fù)責(zé)一切事宜。編制機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際狀況，編制出方案，交由評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。雙軌制度的實(shí)行，大大減少了編制問(wèn)題，提高了編制審查效率。

2.2 采取分類(lèi)審查審批

推進(jìn)分類(lèi)審查審批制度，可有效解決審查審批時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，從而為開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目留出充足時(shí)間[3]。當(dāng)然，并非所有項(xiàng)目均可采用此方法，需滿足這幾點(diǎn)要求：其一，在水土流失治理較好的區(qū)域，可實(shí)行報(bào)告表備案。例如，碼頭擴(kuò)建項(xiàng)目、河堤加固項(xiàng)目、建城區(qū)改造項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的約束條款比較健全，通過(guò)項(xiàng)目的開(kāi)展，水土流失狀況得到一定程度緩解，并不需要制定水土保持措施。其二，如果一個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)編制水土保持方案，那么當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行擴(kuò)建改造時(shí)，就可適當(dāng)簡(jiǎn)化審查審批流程。其三，我國(guó)要為不同屬性的項(xiàng)目制定相應(yīng)的制度。審批制的建立有助于提升審查效率，著重審核防治措施的有效性，以及投資的合理性。核準(zhǔn)制的建立有助于優(yōu)化審查流程，主要看防止措施是否實(shí)用，防止效果是否顯著。備案制的建立有助于提升水土保持方案的品質(zhì)，專(zhuān)家組會(huì)根據(jù)這條制度對(duì)項(xiàng)目方進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)，該制度也成為水利部門(mén)批復(fù)的重要依據(jù)。其四，每個(gè)地區(qū)的生態(tài)情況不同，按照項(xiàng)目屬性劃分，可提升審批治理。對(duì)于土方適量比較大的項(xiàng)目，諸如公路項(xiàng)目、水利水電項(xiàng)目，要實(shí)行嚴(yán)格審批制度。對(duì)于占地面積小的項(xiàng)目，要適度簡(jiǎn)化流程，如房地產(chǎn)項(xiàng)目等。

2.3 加大預(yù)測(cè)方法研究

我國(guó)實(shí)施水土保持方案編制審核工作已經(jīng)很長(zhǎng)年頭，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但由于預(yù)測(cè)方法的缺失，使得水土保持效果不佳。為此，我國(guó)要加大科研力度，推動(dòng)方法研究。主要途徑有這幾個(gè)：其一，整合現(xiàn)有方法，并分析方法的優(yōu)劣。積極改進(jìn)預(yù)測(cè)方法，提升預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性。其二，組建研究隊(duì)伍，收集國(guó)內(nèi)外資料，積極探索行之有效的預(yù)測(cè)方法。其三，聯(lián)系各大高校，加大預(yù)測(cè)方法的研究。當(dāng)成果出來(lái)后，要進(jìn)行測(cè)試。在測(cè)試中不斷完善方法的合理性。一旦試驗(yàn)成功，在全國(guó)推廣。其四，給予企事單位資金和政策支持，鼓勵(lì)他們不斷創(chuàng)新，以促進(jìn)新方法的產(chǎn)生。

3 結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)期下，水土流失問(wèn)題凸顯，影響了人們的正常生活。要想根除此類(lèi)問(wèn)題，需要嚴(yán)把水土保持方案編制質(zhì)量。然而受種種因素限制，編制的準(zhǔn)確性不足。為此，需要我國(guó)政府施行雙軌制度及分類(lèi)審查，加大研究，完善體系。久而久之，水土流失情況勢(shì)必會(huì)有緩解。