農(nóng)村五保老人供養(yǎng)制度現(xiàn)狀及問題研究
——以甘肅省H鎮(zhèn)為例

張思杰

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

1 問題提出

截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%[1]。日趨嚴重的人口老齡化對農(nóng)村的沖擊尤為巨大，隨著社會結(jié)構(gòu)變化加快，使以往的家庭養(yǎng)老難以為繼，同時由于農(nóng)村經(jīng)濟的落后，農(nóng)村老人的保障問題更為突出，需要轉(zhuǎn)變以往的養(yǎng)老和保障思路。其中農(nóng)村五保戶作為無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)人的一類群體，其養(yǎng)老問題只能依靠國家和政府的救助解決。對于五保老人來說，家庭作為一種動態(tài)的社會結(jié)構(gòu)，一直隨著社會發(fā)展而變化，以往依附于家族養(yǎng)老的獨身老人，伴隨著家庭規(guī)模的縮小，這一社會弱勢群體中最困難、最脆弱的特殊群體面臨著巨大的挑戰(zhàn)。核心化、小型化家庭成為了當(dāng)代家庭的主要形式，傳統(tǒng)農(nóng)村原有的家庭結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，家庭代際關(guān)系弱化。家庭對于五保老人而言，與其說是一種歸宿，不如說是一種需要。

從全國范圍看，農(nóng)村地區(qū)的五保老人生活處境尤為困難，但在精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，老人們的生活條件已得到全面改善，自2019年國務(wù)院發(fā)布取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可決議后，為養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境，鼓勵多元養(yǎng)老模式的形成。同時由于我國經(jīng)濟發(fā)展的城鄉(xiāng)差異以及供養(yǎng)需求的復(fù)雜性，在農(nóng)村地區(qū)五保老人供養(yǎng)制度仍存在很多急需解決的問題。了解五保老人切實需求什么，怎樣改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念與行為習(xí)慣以提高老人機構(gòu)養(yǎng)老意愿，怎樣滿足老人自我實現(xiàn)需求，怎樣通過五保戶養(yǎng)老問題的解決進一步促進社會和諧穩(wěn)定，這些問題仍值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>

2 田野點概述

H鎮(zhèn)位于甘肅省L縣中部，總面積為77.73km2，下轄8個村，鎮(zhèn)政府距縣城約55km。截至2017年年底，轄區(qū)共約11，557人，全鎮(zhèn)共有五保戶76人，其中分散供養(yǎng)五保戶69人，集中供養(yǎng)五保戶7人。H鎮(zhèn)中心養(yǎng)老院作為鎮(zhèn)上唯一一家提供養(yǎng)老床位的機構(gòu)，地理位置優(yōu)越，交通便利，位于附近幾個村落的中心位置，養(yǎng)老院資源設(shè)施配備齊全。這家養(yǎng)老院于2018年投入使用，占地面積2120m2，基礎(chǔ)設(shè)施完備環(huán)境優(yōu)越，老人可單間居住有獨立衛(wèi)生間，屋內(nèi)裝有電暖氣，院內(nèi)配備日間照料室、公用食堂、閱覽室、棋牌室等休閑娛樂空間。

在甘肅省L縣“三結(jié)合”創(chuàng)新建設(shè)互助老人幸福院，“四統(tǒng)籌”率先新建村級養(yǎng)護點，“PPP”融資共建老年養(yǎng)護院，科學(xué)布局優(yōu)化老年活動陣地等舉措的帶動下[2]，全縣各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)達到156個，其中包括8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，1個縣社會福利服務(wù)中心，9個民辦養(yǎng)老院，138個農(nóng)村互助老人幸福院。截至2019年11月，L縣共設(shè)床位224個，已住93人，入住率40.2%；H鎮(zhèn)中心養(yǎng)老院共設(shè)床位60個，已住7人，床位空置率高達90.8%?？梢钥吹剑贚縣養(yǎng)老的資源設(shè)施已經(jīng)達到了一定的飽和，但是養(yǎng)老的主體“老人”卻是缺失的。

本文選取L縣H鎮(zhèn)作為典型案例，全面了解五保老人養(yǎng)老現(xiàn)狀，針對當(dāng)前存在的問題，有針對性地提出改進建議。通過分析五保老人所面臨的困境，提升五保老人的養(yǎng)老質(zhì)量，推進農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的進步發(fā)展，最終實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)五保老人老有所養(yǎng)、養(yǎng)有所樂的目標。

3 五保老人的養(yǎng)老困境

在H鎮(zhèn)五保老人的走訪中我們了解到，當(dāng)?shù)乩淆g化率已經(jīng)超過了30%，這個比例遠遠高于甘肅省城鎮(zhèn)的老齡化率。獨居、空巢、留守已是農(nóng)村常態(tài)，與現(xiàn)代社會脫軌、無力感與無用感并存、精神極度空虛也是農(nóng)村老人的真實寫照。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給可分為人力、物力和財力，提供者主要為家庭其他成員、親戚、鄰里、社會、政府，按照當(dāng)?shù)亍靶枨蟆焙汀肮┙o”的匹配程度，可以判斷出五保老人的真實所需。

3.1 傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念限制選擇

家庭作為最基礎(chǔ)與最重要的社會單元，由此也形成了傳統(tǒng)文化崇尚“安居樂業(yè)”的家庭觀和“養(yǎng)兒防老”的孝道觀，居家養(yǎng)老成為傳統(tǒng)社會基本的養(yǎng)老模式[3]。在中國，遇到的老齡化問題比其他發(fā)達國家要困難得多。為了維持基本的生活水平，老人們必須依靠養(yǎng)老金、個人儲蓄或子女與其他親戚的供養(yǎng)。但是，五保老人們由于缺乏婚姻家庭，隨著農(nóng)村五保戶走向生命歷程的老年階段，不僅對其雙親的支持逐漸減弱，而且對自身的養(yǎng)老也缺乏有效保證，其家庭發(fā)展面臨著多重貧困風(fēng)險[4]。因此，村民通常依靠他們的大家庭來支持他們的晚年，家庭在維持老年人的生計中發(fā)揮了重要作用。但是，五保老人們因為沒有家庭的支持，面臨著更多的問題，他們的生活全部靠政府和種地維持，條件稍好有親戚子女在身邊的還能享受到“非正規(guī)”的社區(qū)照顧，幫忙照顧解決吃飯問題；親戚離得遠的，老人更像是被“遺棄”無人照料。

在對H鎮(zhèn)中心養(yǎng)老院院長的訪談中了解到，養(yǎng)老院和村干部一直在做一些獨居分散供養(yǎng)五保老人的思想工作，但效果并不顯著，經(jīng)常前腳“請”進養(yǎng)老院，第二天老人就立馬回家了，一方面干部在與老人的溝通中只關(guān)注了表面上的日常生活照料問題，忽視了背后老人在經(jīng)濟、面子、喪葬等方面的擔(dān)憂，沒有切實從五保老人的顧慮出發(fā)；另一方面，五保老人一直以來呈現(xiàn)出的負面公共印象，使他們成為“無價值的人”，不斷地被邊緣化直至丟失了自身的社會地位，他們的社會支持網(wǎng)絡(luò)非常薄弱，社會角色的缺失和社會支持的減少使老人們?nèi)鄙賲⑴c感，甚至覺得逐漸與社會脫離，慢慢封閉自己。

3.2 貧困成為五保老人生活現(xiàn)狀

在農(nóng)村，人們往往和他們的土地連接在一起，他們“生于斯，長于斯，死于斯”，人和地的姻緣因此而固定，所有的日常生活、親友關(guān)系、生老病死都在這片土地上，地緣聯(lián)系著所有農(nóng)民，土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。直到今天還有一大部分60歲及以上的五保老人，依靠政府補貼并沿襲著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生存方式，將種植或養(yǎng)殖視為主要謀生手段。有些五保老人因為家庭貧困或者身體殘障而不能成婚，一般可以從同住的大家族內(nèi)部獲取支持而滿足家庭生活所需。但隨著家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，這一部分人群逐漸邊緣化，在滿足家庭需求和實現(xiàn)家庭功能方面受到制約。

五保戶們的家庭發(fā)展面臨著多重貧困風(fēng)險貫穿個體整個生命歷程與家庭生命周期，交織反映在資本、婚姻、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、養(yǎng)老等諸多日常生活場域，而不僅局限于某一特定生活場域[5]。核心家庭呈現(xiàn)出的利己主義使得人們越來越關(guān)注于自己的小家庭，而放棄對大家庭的付出，老年人日益減少的體能及以勞動力為資本的貢獻越來越弱，在過于看重社會地位這樣一種觀念占統(tǒng)治地位的社會環(huán)境中，老年人從勞動力市場中不斷地被排斥，使他們產(chǎn)生一種被邊緣化的感覺。五保老人作為生活中的“失敗者”，只能依附于后輩的小家庭中，但缺乏經(jīng)濟安全和丟失社會地位的身份特點，五保老人的生活舉步維艱，同時也更容易陷入貧困當(dāng)中。

目前五保老人分為三個檔次，完全具備自理能力的老人有九成以上會選擇分散供養(yǎng)，即靠在地里簡單的種些蔬菜維持日?；锸?，用政府補貼自己在外買些日常生活用品。部分喪失生活能力的老人中有六成老年人選擇住進養(yǎng)老院，得到正式照料；在自己家中生活的老人從政府、監(jiān)護人處獲得照料，他們將自己手里的耕地交給監(jiān)護人種植，以期獲得親戚子女（監(jiān)護人）幫助負責(zé)日常生活用品的采購和身后事的料理。完全喪失自理能力的老人均住進了養(yǎng)老院，由政府統(tǒng)一負責(zé)吃、穿、醫(yī)、住、葬的一系列基本保障。

3.3 機構(gòu)養(yǎng)老無法滿足養(yǎng)老需求

盡管國家越來越重視養(yǎng)老問題，但是為老年人提供服務(wù)的社會組織和企業(yè)以及各類養(yǎng)老機構(gòu)仍然面臨嚴重的生存和發(fā)展困境[6]，除去由政府投資修蓋的公立敬老院外，在一些條件達不到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更多的是選擇利用原有民辦敬老院，與地方機構(gòu)建立了合同，安置集中供養(yǎng)的五保老人。這些機構(gòu)嚴重依賴公共資金，但它們?nèi)灾铝τ谥饕菫榱俗畲蠡麧?，而不是為了滿足人類需求，最大的“受害者”就是需要長期接受護理的五保老人們。但不能忽視的是，在精神需求方面，養(yǎng)老院是集體性壓倒個體性，管理性埋沒個性需求的機構(gòu)，養(yǎng)老院里的老人完全要按照養(yǎng)老院的規(guī)章制度來，其個人選擇權(quán)幾近于無。更不要說，對任何養(yǎng)老院來講，一個好的老人一定是一個“無要求、無意見、無主張”的老人。這種個人對生活控制感的喪失，個人選擇權(quán)的喪失，個人自主權(quán)的喪失，極易導(dǎo)致情緒抑郁。

此外，社交范圍的狹窄是農(nóng)村五保老人普遍存在的問題。隨著年齡的增大，及老人同時代的人越來越少，最看重血親關(guān)系卻很難實現(xiàn)經(jīng)常性的親情聯(lián)系，五保老人與其監(jiān)護人之間的親緣意識不能單純的用血緣親屬關(guān)系概念和情感來做解釋，血緣親屬關(guān)系將兩者聯(lián)系在一起，但是并沒有發(fā)揮多余的作用，更多產(chǎn)生影響的是反而是經(jīng)濟狀況、人情社會的“面子”關(guān)系，人們都在為生計而工作，為獲取或保持現(xiàn)在或?qū)淼臋?quán)利而斗爭，并照料現(xiàn)在和將來的家庭和個人利益，資源只會越來越下移，并不會過多的向上反哺，更不用說靠“一紙協(xié)議”聯(lián)系起來親屬關(guān)系。老人與監(jiān)護人之間的關(guān)系更像是一場經(jīng)濟交易，老年人必須花費大量精力來維持自己家庭和親屬家庭的資產(chǎn)基礎(chǔ)，創(chuàng)造更多價值的老人將得到較好的照料，而不能產(chǎn)生價值的老人受到更多的忽視。

4 如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)

農(nóng)村老齡化、空心化問題日益嚴重，在美國使脆弱的老年人遠離養(yǎng)老院的計劃是將護理的重擔(dān)從國家轉(zhuǎn)移到家庭，但是我們應(yīng)該思考更符合中國國情的應(yīng)對辦法，經(jīng)上述探討，中國農(nóng)村五保老人普遍徘徊在貧困邊緣，全靠政府補貼維持生計，并且絕大多數(shù)老人無人看護，只能維持簡單的一日兩餐或者一餐，此時住進養(yǎng)老機構(gòu)將是最好的選擇，同樣養(yǎng)老院質(zhì)量良莠不齊，完善養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量基本要求、管理要求的行業(yè)規(guī)范，提高護理人員護理水平等措施迫在眉睫，從源頭上解決農(nóng)村五保老人失獨、失能、失智，提高經(jīng)濟水準，改善生活質(zhì)量。

4.1 完善政策支持保障

在供養(yǎng)政策標準的制定方面，首先要繼續(xù)提升供養(yǎng)標準，合理制定救助范圍、救助標準。需要居家供養(yǎng)提升農(nóng)村五保老人的幸福感，則可適當(dāng)提升居家養(yǎng)老的供養(yǎng)標準。政府的作用體現(xiàn)在構(gòu)建針對所有老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系；制定系統(tǒng)的養(yǎng)老政策、制度和標準；針對普惠和特惠人群，制定不同的項目，通過財政支持和購買服務(wù)，由社會組織和企業(yè)通過競爭來獲得項目，提供專業(yè)化服務(wù)，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求；通過引入第三方機構(gòu)來監(jiān)督和評估項目執(zhí)行情況，保證老年人能夠獲得滿意和高質(zhì)量的服務(wù)。借助社會力量并通過市場機制，以及大幅度降低養(yǎng)老社會組織和企業(yè)的準入門檻，吸引社會各方面的力量參與解決中國的養(yǎng)老問題，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。

4.2 提供以老人為本的護理理念

對于選擇集中供養(yǎng)的五保老人，在管理制度上要結(jié)合入住老人的現(xiàn)實需求進行創(chuàng)新，要從老人的人本需求出發(fā)，既要照顧敬老院全局，又要關(guān)注到敬老院成員的個體差異，把失能、半失能老人和能夠自理的老人、殘疾老人和健康老人、低齡老人和高齡老人進行有針對性的“區(qū)別”管理；養(yǎng)老機構(gòu)可以根據(jù)老年人的不同需求，結(jié)合自身優(yōu)勢，為老年人提供多樣化和個性化服務(wù)。一方面，對于尚未理解敬老院的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式而不愿進入敬老院的農(nóng)村老年人不應(yīng)有任何歧視，尤其不能對“五?！崩先瞬扇娭瓢才糯胧?；另一方面搭建起農(nóng)村老年人離家不離村、離戶不離土、“抱團取暖”的養(yǎng)老服務(wù)平臺。針對H鎮(zhèn)敬老院空床率過高的現(xiàn)狀，應(yīng)適當(dāng)放松養(yǎng)老院的準入要求，接受當(dāng)?shù)責(zé)o人照料、生活不能完全自理的留守老人。

4.3 獲得有尊嚴的家庭照顧

選擇分散供養(yǎng)的部分喪失自理能力的農(nóng)村五保老人，對其監(jiān)護人的護理照料能力要求較高，這不僅是政府、社會的責(zé)任，也是傳承和弘揚敬老、愛老優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的需要，對農(nóng)村乃至整個社會的道德和文化傳承有著無可替代的作用。引導(dǎo)具備生活自理能力、部分喪失自理能力的農(nóng)村五保老人，在政府提供照護補貼的基礎(chǔ)上，激活個人的社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，對照護服務(wù)提供者的家庭提供力所能及的反饋。由于老年階段的特殊性，老年人常?；加新圆〔殡S失能，因此產(chǎn)生了額外的生活、醫(yī)療和照料的成本需求，照料成本也成為老年人基本生活成本的重要組成部分，更需要滿足分散供養(yǎng)老人的吃飯、穿衣、洗澡、上廁所等基礎(chǔ)生存方面的保障，改善老人生活環(huán)境。提倡新時代孝道觀，以多樣化的方式全面履行子女的養(yǎng)老責(zé)任。

4.4 實施非親屬救援模式

號召各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村集體負責(zé)人為所在村農(nóng)村老年人特別是留守、獨居老人創(chuàng)造了一個相聚交流、互助互娛、消除孤獨的享樂場所，豐富農(nóng)村老年人的業(yè)余生活。讓五保老人能夠融入正常社交生活中，打破固有偏見，更好的與鄰居、親屬互動，激發(fā)其自我養(yǎng)老能力。提升其社會參與度，增強自尊心、自信心，減少孤獨感、失落感。我們應(yīng)理解“對方”的現(xiàn)實，盡可能地感受到他們的感受，這是關(guān)懷的重要組成部分。社區(qū)可以提供一種非親屬援助模式，這一模式要求老人與社區(qū)之間建立起有效的溝通與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，最重要的前提是老年人的需求被準確的接收，讓社區(qū)幫助者更好的選擇提供幫助的內(nèi)容和方式，因人施策使老人獲得長足的幸福感。