當前基層治理中的民意表達問題研究

劉慧敏

（西華師范大學，四川 南充 637000）

習近平總書記在論及加強黨的政治建設和推進民生工作時，多次提到民意的重要性，其在慶祝改革開放40周年大會上指出：“必須以最廣大人民根本利益為我們一切工作的根本出發(fā)點和落腳點，堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)，順應民心、尊重民意、關注民情、致力民生[1]。”在善治的理論視野下，治理過程強調(diào)多元主體通過合作、協(xié)商的方式實現(xiàn)對公共事務的管理，其良好的治理效果，取決于實現(xiàn)政府供給與社會需求的精準對接。因此，基層治理中的政治決策必須建立在民意的基礎上，而政府制定符合民眾需求的政策前提就是需求被表達，只有在民意表達的基礎上，民眾的正當訴求、合理意見才能進入到政府的政策議程中，被有效地回應，從而實現(xiàn)治理主體間的良性互動，對其他治理事項產(chǎn)生正向效應，推動基層社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展，化解潛在的社會風險。因此，保證民眾的意見和利益訴求規(guī)范、暢通地表達是實現(xiàn)基層善治的前提。

1 民意表達的內(nèi)涵及其時代特點

結合眾多學者的研究觀點，本文認為民意表達就是指公民個人或社會群體經(jīng)由一定的渠道，向公共權力機構等社會系統(tǒng)表達自己的利益訴求、意見態(tài)度，通過對抗或者協(xié)商的手段實現(xiàn)其利益目標的行為[2]。民意表達的接收對象可以是社會、企業(yè)、媒體以及各種社會組織等，但本文將重點放在對公共權威力量的研究，即以政府作為民意表達的重要構成要素，強調(diào)其在民意表達過程中的領導作用，探究基層治理中兩方重要力量治理合力的實現(xiàn)。

受政治經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)的影響，民意表達顯然地具有時代印記。當代民意表達呈現(xiàn)出利益主體多元化、表達方式多樣化的特點。我國正處于經(jīng)濟、政治體制改革的重要時期，市場經(jīng)濟高度發(fā)展、民主政治的推進以及群眾權利意識的覺醒，加劇了社會利益結構和利益主體的分化，不同利益主體的訴求表達意愿強烈，一改開放前社會結構單一、訴求表達沉默的局面。利益主體多元化發(fā)展在推動民意發(fā)展的同時也造成利益沖突的加劇?，F(xiàn)實中不同主體間掌握的表達途徑和資源有所差異，相對來說社會強勢階層更有優(yōu)勢掌握關鍵性的渠道合法表達自己的意愿，并強有力地影響政策制定，而弱勢群體則難有機會表達出自己的聲音，更遑論意見被政策吸納。表達受阻的情況下，弱勢群體會有“非法表達”的沖動，鬧訪、纏訪、群體性事件的發(fā)生就是其例證。此外，表達方式呈現(xiàn)出多樣化的特點。改革開放以來，黨始終堅持群眾路線，尊重群眾主體地位，政府也將民意視為公共政策的主要合法來源，長期探索下，形成了系列具有中國特色的民意表達機制。人民代表大會和政治協(xié)商會議、巡視制度、信訪制度、聽證會、網(wǎng)絡平臺、基層自治組織和基層協(xié)商民主等是當前我國主要的民意表達渠道。其中網(wǎng)絡表達渠道和基層協(xié)商民主均是新時代治理實踐催生的產(chǎn)物，作為對傳統(tǒng)制度化表達渠道的補充，進一步豐富了民意表達路徑，使得民眾可根據(jù)自身的意愿和特點，自由選擇不同的方式表達其訴求。

2 當前基層治理中民意表達存在的問題

2.1 民意表達渠道不暢通

暢通民意表達渠道，是民眾表達利益訴求、保證政府決策科學、實現(xiàn)基層善治的有效手段。當前我國的民意表達渠道種類多樣，渠道設置兼顧多利益主體，確保民意有效表達，但一個不容忽略的問題是渠道的暢通性值得推敲。

當前，基層社會中自下而上的民意表達受限，對政策的影響較為微弱；自上而下的民意打撈寬度和深度不足，不充分的民意影響力有限[3]。人民代表大會是我國最重要的制度化民意表達渠道之一，但基層人大代表的履職能力相對較弱，其一是自身非專業(yè)性導致的能力素質低，其二是閉會期間沒有明確的代表聯(lián)系群眾的工作規(guī)范，使得人大代表與群眾聯(lián)系并不密切，難以真切獲知民意。信訪制度是當前社會最普遍的民意表達機制，但基層信訪機構通常權輕責重，信訪處理能力和效率均不高。民眾利用信訪制度表達訴求的結果往往是上訪之后回應少，問題解決更少，作為公民利益受到損害后的權利救助渠道，其實效發(fā)揮并不理想。基層自治組織在民意表達過程中有著重要的地位[4]。當前基層自治組織的中介作用發(fā)揮有限，使得基層利益表達機制層層不暢通。很多農(nóng)村地區(qū)開始推行村干部職業(yè)化的實踐，打破了村兩委代表民眾向政府表達訴求的平衡，村干部存在“只唯上”的傾向，不能起到很好的民意表達聯(lián)系中介作用。

2.2 治理邏輯倒置以致民意表達理念扭曲

健康的治理邏輯是政府具有風險防范意識，制定有效的參與機制，兼顧各利益主體，引導其通過有序、合理、合法的行為互動方式達成目標的一致，有效維護基層社會的穩(wěn)定。但目前，我國民眾中存在著信“上”不信“下”、信“多”不信“少 ”、信“鬧”不信“理”、信“訪”不信“法”的民意表達理念，“大鬧快解決”成為其解決問題的慣性策略，群體性事件發(fā)生率每年高增不減?！吨袊鐣{皮書》統(tǒng)計顯示，2017年我國群體性事件發(fā)生數(shù)量超過10萬起，參與人數(shù)超過400萬。

這些一定程度上與政府“不鬧不解決”的管治邏輯有關，基層政府間依然存在以推諉、敷衍、施壓方式化解問題的現(xiàn)象，又由于政績考核的壓力，通常會對管治范圍內(nèi)的聚眾抗議示威活動予以特別關注，迅速采取策略滿足訴求方的相關要求以盡早實現(xiàn)息事寧人。在這種問題治理邏輯下，利益受損方會有將利益擴大的本能沖動，放棄訴求表達的正常途徑和程序，轉而將目光投向非正常途徑，從而導致“群體性事件”的多發(fā)。群體性事件已經(jīng)成為當今中國最重要的民意表達形式之一[5]。雖然群體性事件以一種特殊的形式表達了民意，使得其訴求得以解決，但這種形式成為基層社會治理的不穩(wěn)定因素，有違和諧社會建設。因此，基層政府的治理思維和治理能力應進一步轉變提升，引導民眾樹立正確的民意表達理念。

2.3 民意表達過程存在偏好隱藏傾向

基層群眾的民意表達過程中，存在隱藏真實偏好的傾向，即使民意被表達，也不見得是真實的偏好。或因決策的風險預期，或因順從多數(shù)的壓力，或因其他不愉快原因，都會導致表達偏好被隱藏[6]。

民意表達偏好隱藏存在兩種情況，一種是民眾主動隱藏自己的真實意見和訴求，一種是部分群體表達出來的訴求被隱藏，最終不會在公共政策中體現(xiàn)出來 。前者表現(xiàn)為民眾表達的意愿較為淡漠，選擇不進行表達或抱有與己無關的態(tài)度，這與當前我國民眾的政治認同感相關，我國民眾對各級政府的認同感是自上而下遞減的，認同感低從而參與度也低。因此在基層社會中，大部分人仍存在理解偏差，認為即使向政府表達了自己的訴求，也不會得到回應，或是不敢表達自己與他人不同的意見，怕會遭致“約談”或日后辦事被設門檻。因此，相較于明確表達自己的利益訴求，更多人選擇從眾，被動接受達成的結果。后者則大多表現(xiàn)為政府“代民表達”“官意主導民意”。如果我們承認利益驅動假設，就應該承認利益群體的普遍性[7]，出于實現(xiàn)自身利益最大化的考慮，一些地方政府認為部分民意表達會影響其政績考核，會對民意進行篩選過濾，或是為政策簡化順利推行，會先行替民表達，這些都導致一些決策和行政行為與真民意相去甚遠。揭示真實的偏好，對于民意表達至關重要?！拔丛磉_和未充分表達”的民意的沉默，則可能造成更大的社會治理風險的出現(xiàn)。

3 基層治理中提高民意有效表達的對策分析

3.1 加強民意表達的制度建設和法律保障

加快民意表達的制度建設和法律保障，能確保民意表達渠道的暢通，有效避免非正?；谋磉_行為的滋生，規(guī)范基層民眾及其政府工作人員的行為活動，使民意表達朝著理性化軌道運行，從而減少基層社會沖突的爆發(fā)。

首先，加強民意表達的制度化建設重點在于完善當前的制度設計。盡管我國已經(jīng)初步形成了以人民代表大會制度和政治協(xié)商制度、聽證制度、信訪制度等為代表的多樣化的制度化民意表達渠道，但在實際運行過程中依然缺乏具體制度的規(guī)范、細化。人民代表大會制度中代表的提名、履職制度以及閉會期間人大代表聯(lián)系群眾的制度尚需完備。信訪制度則需上層設計和具體細節(jié)同步推進以完善，當前我國的信訪制度承擔了司法系統(tǒng)的部分社會權利救濟工作，需對信訪制度的功能重新進行定位。讓司法系統(tǒng)真正承擔起社會權利救濟的重任，對我國現(xiàn)有的司法體制和社會環(huán)境進行相應的系列改革。[8]同時要具體落實信訪工作責任制，實行基層黨政主要領導負責制，完善信訪事項的受理、督辦制度。

3.2 提升基層政府的治理能力

加強基層政府建設，提升政府治理能力對于民眾理性表達訴求和民意吸納起著至關重要的作用，有利于及時回應民眾的利益關切，化解基層社會治理風險。

提升基層政府的治理能力：一是要依法治理，強化政府的法治思維。善治的基礎是實行法治，基層政府必須依法履職，依法行事，政府及其行政人員要做守法的模范，積極回應民眾訴求，不繞開法律和制度來解決問題。特別要防止形成負面導向，即不守法反而會比守法得到更大的利益；二是要關注弱勢群體，整體聽取民意。在治理政策制定和實施過程中搜集的民意應該具有廣泛性和代表性，弱勢群體在參與治理、表達訴求的渠道和機會方面比其他人少，他們在決策中是被邊緣化的，因此基層政府在制定公共政策的過程中應主動聽取他們的意見和建議，這樣才能確保決策的科學性和公平性，有利于實現(xiàn)基層良善治理；三是要創(chuàng)新基層民意表達方式。除通用的民意表達機制之外，地方政府應根據(jù)本地區(qū)政治社會發(fā)展情況，引導基層創(chuàng)新高效可行的民意表達方式，已有的實踐如“民意表達工作室”“民主懇談會”“代表工作站”等。

3.3 提高民眾自身的表達能力

民眾較高的表達能力一方面能幫助自身進行正當維權，滿足合理的利益關切，另一方面能幫助基層政府收集到更具理性、更有價值的民意，從而制定出適應性更高的公共政策以解決社會沖突。因此，提高民眾自身的表達能力是解決民意表達現(xiàn)實問題的對策之一。由于我國傳統(tǒng)國情和政策制定方式的影響，許多人在面臨恰當?shù)臅r機可以表達自身意愿和訴求的時候，反倒表現(xiàn)出無所適從的狀態(tài)甚至政治淡漠化，缺乏正確的政治參與意識和能力。首先，基層政府應通過政策宣傳和回應民意的實際行動，引導民眾意識到自我表達的重要性，增強民眾的政治參與獲得感，以正向激勵民眾的表達意愿。其次，民眾自身要努力配合，形成理性化民意表達理念，主動學習相關法律知識和政策內(nèi)容，善用制度和法律武器對政府進行監(jiān)督問責，正當維護自身利益。同時，應培養(yǎng)獨立思考的自我意識，拒絕被目的不純的人煽動，在掌握完整客觀信息的基礎上積極與公共權威溝通，根據(jù)自身情況選擇合適的表達渠道反映訴求，以免單方面沉默后的觸底反彈而產(chǎn)生的非理性民意或群體性事件。