國際工程政府指定分包風(fēng)險(xiǎn)管理與控制

中國電建中老鐵路工程指揮部

一、項(xiàng)目基本情況

（一）項(xiàng)目的重要意義

中老鐵路是中國和老撾兩國共同推動(dòng)的重大戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，是“一帶一路”走出去的精品工程、示范性工程。項(xiàng)目立足鞏固和發(fā)展中老兩國傳統(tǒng)友好關(guān)系，共同打造具有戰(zhàn)略意義的命運(yùn)共同體，與老撾“變陸鎖國為陸聯(lián)國”戰(zhàn)略對(duì)接。習(xí)近平總書記批示：把中老鐵路建成“一帶一路”中老友誼標(biāo)志性工程?？梢哉f，中老鐵路建設(shè)意義重大，工程責(zé)任艱巨。

（二）項(xiàng)目簡介

中老鐵路磨萬段，北起中老邊境口岸磨憨，向北連接中國境內(nèi)玉磨鐵路，向南經(jīng)老撾瑯南塔、烏多姆塞、瑯勃拉邦、萬象省到老撾首都萬象，線路全長414.332 公里。全線采用中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使用中國設(shè)備，按照中國鐵路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營，設(shè)計(jì)時(shí)速160 公里/小時(shí)，合同工期:自2017年1月1日至2021年12月31日?？偣て诠?年，總概算374.25 億元人民幣。

中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司承擔(dān)的施工任務(wù)是中老鐵路ZLZQ-IV、ZLZQ-V標(biāo)段，全長165.016公里（起訖里程DK179+520-DK343+300），主要工程內(nèi)容包括30 座隧道，59 座橋梁，251 座涵洞，64.65 公里路基，11 座站場，工程中標(biāo)價(jià)58.75 億元。

（三）政府指定分包背景

根據(jù)《老撾人民民主共和國政府和中華人民共和國政府關(guān)于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和老中鐵路項(xiàng)目的協(xié)定》《施工總價(jià)承包合同》《老撾建筑企業(yè)參與施工工作的函》及《與老撾企業(yè)合作事宜》等政策性文件，老撾國內(nèi)建筑企業(yè)將作為指定分包商參與中老鐵路建設(shè)。

2016年9月13日，明確第IV標(biāo)段老撾政府指定分包企業(yè)是XX路橋公司（以下簡稱“A 公司”），第V 標(biāo)段老撾政府指定分包企業(yè)XX 公司（以下簡稱“B 公司”）。

（四）指定分包承擔(dān)任務(wù)

A 公司承擔(dān)的施工任務(wù)包括3隧2 橋1 涵洞及區(qū)間路基工程，分包合同總額1.9 億元。

B 公司承擔(dān)的施工任務(wù)包括3.5公里路基及附屬工程，涵洞13 座，分包合同總額0.59 億元。

（五）管控好政府指定分包企業(yè)的重要意義

老撾本地建筑企業(yè)作為政府指定分包方參與中老鐵路項(xiàng)目，可以很好地從總包方學(xué)習(xí)中國鐵路施工技術(shù)，取得鐵路建設(shè)施工經(jīng)驗(yàn)和鐵路工程施工業(yè)績，提高本地施工企業(yè)承攬同類大型工程的施工能力。中國鐵路企業(yè)第一次走進(jìn)老撾市場，也可以依托分包方加強(qiáng)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系，更有序、有效地推動(dòng)鐵路項(xiàng)目如征地拆遷、三電遷改等前期工作。同時(shí)鐵路項(xiàng)目引入本地大量勞務(wù)用工，總包方開辦各種勞動(dòng)技能培訓(xùn)班，很好推動(dòng)工人上崗就業(yè)，對(duì)提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)就業(yè)率有很大的積極作用。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的參與，有利于更好地宣傳中老鐵路建設(shè)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際意義。作為“一帶一路”的先頭實(shí)施項(xiàng)目，穩(wěn)妥推進(jìn)意義重大。

二、政府指定分包存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）合同履約風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)參與中老鐵路施工建設(shè)，政府指定分包方充滿美好的期待和關(guān)切，但由于其缺乏鐵路施工經(jīng)驗(yàn)、資源配資不足，尤其現(xiàn)場組織管理不到位造成的進(jìn)度滯后，安全質(zhì)量以及群體事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)極高，分包合同也存在履約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）責(zé)任連帶風(fēng)險(xiǎn)

分包方和總包方在法律義務(wù)上存在連帶責(zé)任關(guān)系，如果分包方違約，合同主體單位即總包方要承擔(dān)責(zé)任，要面臨搶工趕工的被動(dòng)局面，造成較大的連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和成本風(fēng)險(xiǎn)。

（三）退場風(fēng)險(xiǎn)

由于項(xiàng)目施工條件差、鐵路施工經(jīng)驗(yàn)不足等原因造成分包方經(jīng)營虧損，無力繼續(xù)組織施工，中途退場的情況時(shí)有發(fā)生。如A 公司由于施工組織不力，截至2019年2月末，整體施工僅完成23.3%，較IV標(biāo)段整體完工比例58.5%滯后較為嚴(yán)重，且部分工點(diǎn)已經(jīng)由非關(guān)鍵工程變成全線重點(diǎn)控制工程。其提出退場申請(qǐng)，嚴(yán)重影響整個(gè)標(biāo)段的施工形象。

（四）外交風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)分包合同不能正常履約，將會(huì)導(dǎo)致分包企業(yè)經(jīng)營虧損、工人工資不能及時(shí)發(fā)放，甚至引發(fā)群體上訪事件等一系列后果。

三、應(yīng)對(duì)的管理辦法和控制措施

（一）合同談判和簽訂

合同簽訂前，做細(xì)分包方合同談判工作，召開指定分包方專題會(huì)議，并進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，把工程的難點(diǎn)和特點(diǎn)介紹給分包方。為更好地服務(wù)于指定分包方，總包方針對(duì)項(xiàng)目難易程度介紹和交底，讓對(duì)方對(duì)鐵路工程特性有更深入的認(rèn)識(shí)。

在合同談判時(shí)，要依法合規(guī)，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析清楚，約定到具體條款中。指定分包一般具有較強(qiáng)的政治因素和特性，談判難度大、周期長，為此，為推動(dòng)指定分包工作的開展，可采用“求同存異”方式，原則上達(dá)成一致意見的先簽訂框架協(xié)議，意在表明態(tài)度。再經(jīng)過合同條款細(xì)節(jié)談判，雙方意見統(tǒng)一后，簽訂正式分包合同。

（二）施工階段

為保證總包方在屬地國的品牌價(jià)值和長期的發(fā)展，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，分包方出現(xiàn)的問題都盡力解決，考慮國際項(xiàng)目的人員派遣、地域等特點(diǎn)，更換分包方將給項(xiàng)目造成難以估量的損失。項(xiàng)目實(shí)施過程中，總包方要利用自身優(yōu)勢，對(duì)分包方進(jìn)行培訓(xùn)、協(xié)助，建立誠實(shí)、守信、互助 、共贏的合作關(guān)系。

1.設(shè)專門機(jī)構(gòu)幫扶

成立專門的工區(qū)（段），配備各專業(yè)組成的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行指導(dǎo)幫扶，選派具有鐵路施工經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，管理費(fèi)用由總包方主動(dòng)承擔(dān)。同時(shí)成立督導(dǎo)小組對(duì)施工生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)督導(dǎo)。提早介入，做好幫扶和支持，積極協(xié)助其解決困難，真正當(dāng)成自己的事情來辦。

2.技術(shù)支持

分包方施工經(jīng)驗(yàn)欠缺，技術(shù)力量薄弱，總包方要及時(shí)進(jìn)行安全及技術(shù)交底，并定期組織現(xiàn)場管理及技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。如針對(duì)A公司隧道技術(shù)薄弱問題，現(xiàn)場工區(qū)對(duì)其就進(jìn)行了安全及技術(shù)交底64次，組織現(xiàn)場培訓(xùn)學(xué)習(xí)9 次。針對(duì)B 公司對(duì)路基施工標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)交底5 次，專項(xiàng)技能培訓(xùn)18 次。

3.資源支持

對(duì)分包方施工生產(chǎn)中缺管理人員、材料、設(shè)備等情況進(jìn)行積極幫扶，除了無償提供測量、試驗(yàn)、各專業(yè)技術(shù)人員外，前期自購材料大多都由總包方進(jìn)行借調(diào)；同時(shí)也主動(dòng)為分包方成本控制分憂解難，對(duì)鋼模臺(tái)車、棧橋、潛孔鉆機(jī)、仰拱模板、混凝土的供應(yīng)及鋼結(jié)構(gòu)的加工、吊車等給予先期周轉(zhuǎn)和調(diào)撥支持。

4.管理支持

總包方組織專人與地方政府、設(shè)計(jì)院對(duì)接溝通，幫助分包方在征地拆遷、設(shè)計(jì)變更和施工電力供應(yīng)等方面開展工作。

針對(duì)分包方現(xiàn)場存在的問題，各層級(jí)管理機(jī)構(gòu)及時(shí)召開相關(guān)專題會(huì)議，對(duì)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題和存在的隱患及時(shí)協(xié)調(diào)解決。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，各層級(jí)管理機(jī)構(gòu)（建設(shè)方、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)院、電建指揮部等）共召開專題會(huì)議17 次，總包方下發(fā)函件、通知、聯(lián)系單等共計(jì)207 份。共同協(xié)助分包方施工生產(chǎn)工作的推進(jìn)。

5.資金支持

在資金方面施工總承包單位多方籌措落實(shí)，通過暫緩應(yīng)扣材料款、返還保證金、代付工資等方式解決資金困難，保障其勞務(wù)工工資的發(fā)放，消除影響穩(wěn)定的隱患。

四、中途退場應(yīng)對(duì)

為妥善解決政府分包企業(yè)退場的風(fēng)險(xiǎn)問題，盡快恢復(fù)施工生產(chǎn)，應(yīng)本著“大局為重、平穩(wěn)過渡、影響最小”的原則，防止事態(tài)升級(jí)，維護(hù)企業(yè)品牌及信譽(yù)，確保順利實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)施工既定目標(biāo)。

（一）啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案

總包方應(yīng)立即啟動(dòng)分包方中途退場應(yīng)急預(yù)案。將相關(guān)情況正式上報(bào)發(fā)包方、兩國項(xiàng)目管理組，以及前方、后方單位所屬各層管理機(jī)構(gòu)。

根據(jù)退場應(yīng)急預(yù)案，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定實(shí)施方案，從如何有效談判和如何快速平穩(wěn)清退兩個(gè)方面入手，深入研究，制定詳細(xì)的處理措施。第一時(shí)間將不能正常履約的分包方清除出場。

（二）快速恢復(fù)生產(chǎn)

指定分包方剩余施工任務(wù)由原總包方接手承擔(dān)，由其負(fù)責(zé)退場談判和后續(xù)施工組織。盡最大可能減少損失、盡快組織恢復(fù)施工，保證按工期要求完成施工任務(wù)。

資金保障成為解決剩余工程的瓶頸。總包方要講政治、講大局、講國企責(zé)任，采用各種方式解決資金應(yīng)急問題，落實(shí)好剩余工程補(bǔ)充資金，防止資金斷供。

落實(shí)好后續(xù)施工。嚴(yán)把新增勞務(wù)工進(jìn)場關(guān)，組織好培訓(xùn)工作，在確保工期和質(zhì)量基礎(chǔ)上，扭轉(zhuǎn)指定分包段剩余工程擱置的被動(dòng)局面。

（三）收集好賠償資料

談判中涉及退場補(bǔ)償費(fèi)用（若有）及后續(xù)趕工費(fèi)用?？偘絼?wù)必收集好資料，據(jù)實(shí)上報(bào)發(fā)包方和項(xiàng)目管理組，做好后期索賠補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)備。

積極向發(fā)包方匯報(bào)分包方退場提出的訴求，協(xié)商指定分包方退場的方法和步驟，力爭取得業(yè)主更多的理解和支持。

五、分包管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防控建議

（一）分包合同管理

本項(xiàng)目為初步設(shè)計(jì)招標(biāo)，不確定因素較多，在合同履行過程中，一旦分包方發(fā)生自身難以承受的風(fēng)險(xiǎn)，都將會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目順利實(shí)施帶來影響，若風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)，總包方將是最大受害者。如本項(xiàng)目指定分包商A因施工經(jīng)驗(yàn)不足、對(duì)總包方提供的施工總承包合同清單的不信任、對(duì)有關(guān)條款及現(xiàn)場實(shí)際不了解、對(duì)項(xiàng)目具體實(shí)施的評(píng)估不準(zhǔn)確、在履約過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目成本費(fèi)用與預(yù)期估算理解有較大偏差，致使無法順利履約最終選擇退場，并提出彌補(bǔ)損失的無理要求。因此，除了分包合同的有關(guān)條款要經(jīng)過專業(yè)法務(wù)部門把關(guān)外，建議最好簽訂三方合同，即發(fā)包方、總包方及指定分包方。合同要明確約定三方的責(zé)權(quán)利，特別是計(jì)量付款、工期、安全質(zhì)量等條款，要對(duì)發(fā)包方的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行約定且切實(shí)可行，避免增加總包方風(fēng)險(xiǎn)。

中老鐵路隧道建設(shè)工地 Tunnel construction site of China-Laos Railway （新華社 供圖）

（二）履約保證金或保函約定

國際工程項(xiàng)目一般只能開具工程所在國銀行保函，雖然對(duì)總包方有一定的兌付風(fēng)險(xiǎn)，但有總比沒有強(qiáng)，保函的比例也不應(yīng)低于合同總價(jià)款的10%?；蛘咴诤贤炇鹎耙U納不少于5%的履約保證金，既檢驗(yàn)指定分包方資金實(shí)力、誠信程度、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，又降低了總包方成本控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）做好履約資料管理

在合同執(zhí)行期間，總包方與指定分包方會(huì)產(chǎn)生大量的管理記錄，如技術(shù)交底、檢查通知、變更指令、施工過程、材料調(diào)撥等，這些文件資料管理工作要制度化、程序化、具體化、書面化，以時(shí)間為組分類管理，為以后總包方一致對(duì)外索賠準(zhǔn)備好充足的支撐資料。

（四）做好文件翻譯及公正

國際工程項(xiàng)目一般會(huì)在合同中約定雙方往來文件語言文種，當(dāng)出現(xiàn)不一致時(shí)以何種語言為準(zhǔn)。本項(xiàng)目指定分包合同約定以中文為準(zhǔn)，但作為老撾分包方，其部分資信資質(zhì)資料、當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門信函等都以老撾文或附帶中文翻譯件呈現(xiàn)。為避免因翻譯不準(zhǔn)確、理解有偏差等造成的索賠風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于此類文件要同時(shí)提供公證機(jī)構(gòu)的證明文件，尤其是資信資質(zhì)資料。

（五）明確指定分包方的權(quán)利與義務(wù)

由于標(biāo)準(zhǔn)合同文本中發(fā)包方、總包方之間關(guān)系存在諸多不一致的地方，發(fā)包方常常利用其有利地位要求總包方無條件接受，而指定分包又具有其政府來源的特殊性，總包方無法有效行使拒絕權(quán)，使得總包方對(duì)指定分包方控制力減弱，常常存在不服從或打折扣、選擇性接受總包方管理，項(xiàng)目管理指令往往難以落實(shí)，導(dǎo)致施工不暢、工期延誤。因此，為嚴(yán)肅和均衡各方的責(zé)權(quán)利，在確?？偘矫獬蚍职贤婕暗娜控?zé)任和義務(wù)的前提下，給指定分包方更多的權(quán)利范圍，允許指定分包方與發(fā)包方、設(shè)計(jì)院、監(jiān)理等單位進(jìn)行直接對(duì)接，其將承擔(dān)更大的責(zé)任和義務(wù)，能有效避免因總包方管理而導(dǎo)致的指定分包方推卸責(zé)任及索賠事件發(fā)生。

（六）合理選擇指定分包范圍

指定分包方熟悉當(dāng)?shù)卣稳宋沫h(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境及良好的語言溝通優(yōu)勢，這些優(yōu)勢是總包方所欠缺或不了解、不熟悉的地方。因此在指定分包范圍劃分時(shí)，除發(fā)包方與總包方合同有明確約定外，可選擇一些技術(shù)難度相對(duì)較低、與屬地政府或監(jiān)管部門對(duì)接較多、征拆難度相對(duì)較復(fù)雜的標(biāo)段進(jìn)行分包，一方面利用其優(yōu)勢可使施工順利推進(jìn)，另一方面也能在其能承受的范圍內(nèi)，最大程度的減少總包方的履約風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)束語

通過中老鐵路實(shí)際案例，總結(jié)出國際工程項(xiàng)目分包存在的風(fēng)險(xiǎn)多且復(fù)雜，主要風(fēng)險(xiǎn)是政府指定分包方的履約和管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)需采取有效的控制措施，建議合同談判時(shí)要依法合規(guī)、據(jù)理力爭，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)約定到條款中；合同執(zhí)行時(shí)要嚴(yán)格行使各方的權(quán)利和義務(wù)，形成定期向發(fā)包方的報(bào)告制度，有效規(guī)避總包方監(jiān)管及履約責(zé)任；積極落實(shí)發(fā)包方的政策要求，取得理解和支持，及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和化解矛盾，才能推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)雙贏局面。