培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的疑難問題與法律應(yīng)對

中共中央近期發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）中首次將數(shù)據(jù)列為五大生產(chǎn)要素之一，從國家層面具體勾勒出培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的三大方向，即推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。《意見》的要旨在于，通過調(diào)整完善相關(guān)法律法規(guī)、政府調(diào)控流程和具體監(jiān)管措施，健全數(shù)據(jù)要素市場的運行機(jī)理，完善數(shù)據(jù)價格市場化改革方案，推動數(shù)據(jù)要素自主有序流動，提升數(shù)據(jù)要素的質(zhì)量、效率、動力，進(jìn)一步釋放市場活力并激發(fā)全社會的創(chuàng)造潛能，為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制添磚加瓦。

萬物互聯(lián)的泛在網(wǎng)絡(luò)時代，眾多數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動引擎的底層邏輯是對海量數(shù)據(jù)資源的有效占有。從習(xí)近平總書記在中共中央政治局主持“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的第二次集體學(xué)習(xí)”時強(qiáng)調(diào)的“數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素”①到十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出健全數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素市場的報酬機(jī)制②，再到中共中央此次發(fā)布的《意見》對培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的重點關(guān)注，充分反映出數(shù)據(jù)資源作為加速降低社會生產(chǎn)與居民生活中信息獲取成本、產(chǎn)品邊際成本、信任驗證成本等的關(guān)鍵要素逐漸獲得愈加完善的政策法規(guī)的強(qiáng)力支撐。

雖然在新科技周期中迅速崛起的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素[1]不僅貫穿了經(jīng)濟(jì)價值創(chuàng)造的整個過程，還陸續(xù)展現(xiàn)出倍增其他生產(chǎn)要素效率的潛在動能，但相關(guān)市場處于初發(fā)階段，在數(shù)據(jù)權(quán)屬、交易配置、定價方案、競爭秩序、流程安全和隱私保障等諸多領(lǐng)域暴露出一些疑難問題，加之如火如荼的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)釋放經(jīng)濟(jì)活力并提高發(fā)展質(zhì)量的可期場景下數(shù)據(jù)處理的量級與模式發(fā)生巨大變化，難以精準(zhǔn)辨識行為性質(zhì)與未來影響。

培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場亟待基于多元共治、有序競爭、透明開放、共享利用、安全高效等指導(dǎo)性原則，綜合運用法律規(guī)范、政策監(jiān)管、技術(shù)革新和市場調(diào)節(jié)等多元手段進(jìn)行數(shù)據(jù)要素市場化配置的頂層設(shè)計，動態(tài)調(diào)整和完善數(shù)據(jù)采集、存儲、使用、流轉(zhuǎn)、清理和銷毀的全生命周期的規(guī)范監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)管，在試錯容錯的持續(xù)調(diào)整中穩(wěn)扎穩(wěn)打地搭建起常態(tài)化、合法化、透明化的數(shù)據(jù)治理框架，確保數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素充分參與市場配置，實現(xiàn)科技創(chuàng)新引領(lǐng)下的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1? ?明辨數(shù)據(jù)權(quán)屬與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)，釋放數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的龐大紅利

生產(chǎn)要素（Factors of Production）是指進(jìn)行社會生產(chǎn)經(jīng)營活動時的一切必備資源和環(huán)境條件，相應(yīng)的具體形態(tài)與主次序列隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變遷[3]。5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等合力作用之下，數(shù)據(jù)成為具有多重價值的生產(chǎn)資料，不再局限于特定用戶應(yīng)用價值的整合[2]，而是包括了那些散布在眾多物理傳感器和其他電子介質(zhì)之中、能夠經(jīng)深度挖掘處理以輸出全景畫像的海量資源。

數(shù)據(jù)權(quán)屬確認(rèn)是進(jìn)行數(shù)據(jù)出資、繁榮數(shù)據(jù)交易市場、開展數(shù)據(jù)估值、實現(xiàn)數(shù)據(jù)維權(quán)的前提條件。通過已經(jīng)達(dá)成共識的實操性法律條文和審慎包容的監(jiān)管機(jī)制清晰界定數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)使用者、技術(shù)提供者等數(shù)據(jù)利益關(guān)聯(lián)方的權(quán)利界域，不僅是加快培育數(shù)據(jù)要素市場的基石，亦是實現(xiàn)科技創(chuàng)新與數(shù)據(jù)保護(hù)動態(tài)平衡的關(guān)鍵。問題在于，這一全新的生產(chǎn)要素形式已經(jīng)呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的諸多特征，嚴(yán)重影響權(quán)屬認(rèn)定與價值評估。

一方面，土地、資本、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素普遍具有消耗性、有限性、排他性、短時性、不可復(fù)制性等特征，往往可以通過計算成本、收益、市場等一般性方法進(jìn)行價值評估。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素卻是在參與人類社會的各種活動中自然形成的新型資源形式，不僅可以同時供應(yīng)給多個主體長期反復(fù)使用，還有可能隨著分享范圍的擴(kuò)大和挖掘深度的增加而提升價值。也就是說，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素越用越少，對應(yīng)的價值在通常情況下也會越來越低;數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素則不會隨著使用增多而減少，對應(yīng)的價值甚至有可能隨著用量上升而增加。這一可復(fù)用的特殊模式打破了自然資源有限供給的一般規(guī)律，無法直接套用傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)認(rèn)定與保護(hù)制度。

另一方面，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素往往附著在復(fù)雜的社會關(guān)系之上，能夠永久保存的特質(zhì)導(dǎo)致其有著漫長的衍生鏈條。數(shù)據(jù)處理的全生命周期中涉及到復(fù)雜多樣的權(quán)益主體且難以進(jìn)行單一授權(quán)，無形之中增加了數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、管理權(quán)等權(quán)益分割的難度。飛速躍遷的物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等進(jìn)一步加劇了實際操作中數(shù)據(jù)權(quán)屬的誤判風(fēng)險。

基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的固有特性及其深度挖掘和開發(fā)利用對于社會發(fā)展的重要意義，以及數(shù)據(jù)要素開放共享中面臨的安全問題與隱私風(fēng)險，有必要在清晰辨識個人敏感數(shù)據(jù)、去標(biāo)識化的社會資源數(shù)據(jù)與政府職權(quán)數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型的基礎(chǔ)上，積極修訂相關(guān)政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全數(shù)據(jù)要素評價機(jī)制、個人數(shù)據(jù)授權(quán)方式、電子簽名規(guī)則、多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)資源管理框架以及精準(zhǔn)及時的數(shù)據(jù)資源退出方案等等，分門別類地以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的實際價值為核心構(gòu)建公平合理的收益分配指導(dǎo)計劃，統(tǒng)一高效地規(guī)范各類市場主體的數(shù)據(jù)資源利用行為，加強(qiáng)相關(guān)組織和個人的數(shù)據(jù)安全技術(shù)能力。通過公開透明的制度設(shè)計，積極搭建政務(wù)數(shù)據(jù)的社會公開機(jī)制與各級各地政府部門之間的共享框架，通過有序共享的價值模式釋放數(shù)據(jù)資源的巨大紅利。如在原初數(shù)據(jù)供應(yīng)群體來源復(fù)雜的各種情境之中，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的衍生紅利無法通過逐一個體返還的方式進(jìn)行分享，有必要構(gòu)建“誰使用、誰付費”的數(shù)據(jù)稅收機(jī)制，以便向社會公眾集中返還數(shù)據(jù)收益。

2? ?構(gòu)建合規(guī)可信的數(shù)據(jù)交易范式，培育有序競爭的數(shù)據(jù)要素市場

近年來，貴陽大數(shù)據(jù)交易所、北京大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺、浙江大數(shù)據(jù)交易中心等數(shù)十家大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺在運作過程中暴露出重復(fù)建設(shè)、擴(kuò)容困難、標(biāo)準(zhǔn)不清等諸多問題，未能搭建起持續(xù)高效地平衡數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的外部環(huán)境，亟待“通過創(chuàng)制規(guī)則，減少不必要的數(shù)據(jù)要素交易成本，最大程度地加快社會數(shù)據(jù)交易的頻次”[3]。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的效益最大化、效率最優(yōu)化與機(jī)體規(guī)?；炔粌H需要在宏觀層面搭建多方參與、內(nèi)外共治的市場環(huán)境，還需要在微觀層面明確個性化數(shù)據(jù)交易的必備條款，提升失信行為認(rèn)定與聯(lián)合懲戒的能力，完善數(shù)據(jù)交易的風(fēng)險防范機(jī)制?！?G+AICDE”①預(yù)期下的數(shù)據(jù)要素市場廣泛融入社會生活的方方面面，合乎時宜的全方位協(xié)同治理模式不僅需要平衡多方利益需求的政策法規(guī)，還需要各級各地公權(quán)部門、相關(guān)行業(yè)自律組織、企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及社會監(jiān)督與援助力量的積極參與。

一方面，應(yīng)當(dāng)在充實《價格法》《廣告法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當(dāng)競爭法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)透明的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價格公示流程與動態(tài)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，完善合理有序的數(shù)據(jù)要素價格監(jiān)管與異常波動調(diào)節(jié)機(jī)制。有序而充滿活力的營銷環(huán)境既能夠引導(dǎo)參與數(shù)據(jù)交易的各方主體依法行使自主定價權(quán)，又有利于預(yù)防因業(yè)內(nèi)頭部企業(yè)占有海量數(shù)據(jù)資源自然形成的價格壟斷，避免過高的準(zhǔn)入門檻和不公平的競爭環(huán)境影響中小企業(yè)的生存和發(fā)展。

另一方面，應(yīng)當(dāng)在積極梳理《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《民法總則》《合同法》《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)涉數(shù)據(jù)安全策略、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)監(jiān)管的具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完善數(shù)據(jù)交易協(xié)議的必備條款，鼓勵各參與方使用來源路徑記載清晰、具體內(nèi)容可溯且不可篡改的區(qū)塊鏈技術(shù)護(hù)航數(shù)據(jù)交易，通過透明、嚴(yán)謹(jǐn)、合規(guī)的運行流程設(shè)置提升數(shù)據(jù)交易的置信度，培育和發(fā)展有序競爭的數(shù)據(jù)要素市場。此外，有必要積極優(yōu)化數(shù)據(jù)交易相關(guān)的金融服務(wù)、征信審查、投訴查處、平臺治理與信息披露等配套機(jī)制。

3? ?完善數(shù)據(jù)自主流動的制度保障，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)

海量數(shù)據(jù)公開、透明、有序地自主流動是加快數(shù)據(jù)要素市場化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保持和擴(kuò)大我國在一些數(shù)據(jù)強(qiáng)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的國際競爭優(yōu)勢的重要助力。所謂的“自主流動”并非罔顧政策法規(guī)和數(shù)據(jù)持有者真實意愿的隨意轉(zhuǎn)移和使用，而是在不侵害國家安全、公共利益和他人合法權(quán)益的情況下分級別、分類別、分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)透明、開放、安全、可控的數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)。對此，亟待調(diào)整完善相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布合規(guī)合理的數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，建立協(xié)同聯(lián)動的數(shù)據(jù)安全流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)筑協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)交易的運行機(jī)制，暢通各級各地政府部門之間的數(shù)據(jù)共享渠道，加大公共領(lǐng)域數(shù)據(jù)的開放力度，促進(jìn)政府與企業(yè)之間以及不同企業(yè)之間的數(shù)據(jù)融通。

科技發(fā)展與制度建設(shè)既是相輔相成的共生關(guān)系，亦長期存在著一定的彈性空間。數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的新形勢下，從概念性的技術(shù)突破到產(chǎn)品級的技術(shù)應(yīng)用均處于迭代發(fā)展的關(guān)鍵時期。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的市場化配置不僅需要調(diào)整完善相關(guān)政策法規(guī)、行業(yè)自律規(guī)則、企業(yè)自檢機(jī)制和社會監(jiān)督參與，還應(yīng)當(dāng)秉持著遵循科學(xué)、保障安全、透明高效、合理有序的基本原則，持續(xù)提升各種關(guān)聯(lián)技術(shù)，以“科技向善”的理念和行動優(yōu)化“數(shù)據(jù)善用”的具體實踐。如眾多數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素在實際變現(xiàn)的過程中頻繁遭遇價值挖掘需求與隱私安全保障之間難以調(diào)和的矛盾沖突，不僅需要相關(guān)監(jiān)管部門的積極干預(yù)，包括數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者、技術(shù)提供者等在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素利益關(guān)聯(lián)方也應(yīng)當(dāng)積極提升數(shù)據(jù)安全防護(hù)能力和去標(biāo)識化處理的技術(shù)水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 郭凱天.以精細(xì)科學(xué)的制度設(shè)計，釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價值[EB/OL].[2020-04-21].http：//www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2020-04/21/c_1125886638.htm.

[2]? 徐曦.機(jī)器70年：互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能帶來的人類變革[M].北京：人民郵電出版社，2017：153.

[3]? 王夙.加快培育數(shù)據(jù)要素市場[N].經(jīng)濟(jì)日報，2020-04-16（5）.

作者簡介：蔣潔，女，南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院副教授，中國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟政策法規(guī)組副組長。