“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式研究

黃寶振

摘 要 本文通過(guò)分析“飛地經(jīng)濟(jì)”的主要做法、應(yīng)用條件、保障措施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，闡述“飛地經(jīng)濟(jì)”的成功模式，為欠發(fā)達(dá)縣采用“飛地經(jīng)濟(jì)”模式推動(dòng)縣域發(fā)展提供有效借鑒。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 縣域經(jīng)濟(jì) 飛地經(jīng)濟(jì)

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指打破區(qū)劃限制，以各類開(kāi)發(fā)區(qū)為主要載體，以生產(chǎn)要素互補(bǔ)和高效利用為直接目的，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，形成了集約用地型、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型等不同類型。本文以山東省沂水縣為例，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式進(jìn)行探究。

一、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的縣域條件

沂水縣位于沂蒙山區(qū)腹地，總面積2434.8平方公里，在山東省縣級(jí)區(qū)劃面積中居第二位，現(xiàn)轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，人口120萬(wàn)。作為傳統(tǒng)的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自然稟賦、歷史條件的制約，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，工業(yè)項(xiàng)目極少，缺乏發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)，難以招來(lái)項(xiàng)目，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。對(duì)此，沂水縣探索出了一條打破土地制約瓶頸、促進(jìn)鎮(zhèn)域競(jìng)相發(fā)展的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式。2019年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值423.1億元，完成一般公共預(yù)算收入20.7億元，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值456.1億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額86.5億元，被省政府評(píng)為“縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展先進(jìn)縣”。

二、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的主要做法

沂水縣“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，主要是通過(guò)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃限制，以沂水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為“飛入地”，提供項(xiàng)目落地平臺(tái)，將有項(xiàng)目但無(wú)落地條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“飛出地”，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的積極性，目前，全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均在開(kāi)發(fā)區(qū)建有項(xiàng)目。

一是健全激勵(lì)機(jī)制，搭建飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障平臺(tái)。一方面，建立“飛地經(jīng)濟(jì)”稅收分成激勵(lì)機(jī)制，項(xiàng)目“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)與“飛入地”經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)按照一定比例分成稅收收入，確保“飛出地”獲得大部分財(cái)稅收益、“飛入地”同時(shí)獲得收益。另一方面，明確“飛出地”和“飛入地”的權(quán)利與義務(wù)，作為“飛出地”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“飛入地”的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)按照職責(zé)共同服務(wù)企業(yè)，幫助辦理項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)手續(xù)，指導(dǎo)企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的困難，共同為“飛出地”創(chuàng)造良好的建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

二是高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，搭建飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展承載平臺(tái)。本著“園區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)先行”的原則和“開(kāi)發(fā)一片、配套一片、收效一片”的工作思路，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，加大資金投入，大力推進(jìn)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，細(xì)化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)劃建設(shè)了濱河、廬山、城北、河西4個(gè)項(xiàng)目集中區(qū)，與青島保稅港區(qū)合作打造了青島保稅港區(qū)沂水合作區(qū)，不斷提高園區(qū)綜合承載能力，優(yōu)化“硬件配置”。深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革，剝離社會(huì)事務(wù)、聚焦主責(zé)主業(yè)，實(shí)行“黨工委（管委會(huì)）+開(kāi)發(fā)公司”機(jī)制，推行全員聘任制和績(jī)效薪酬制，不斷激發(fā)開(kāi)發(fā)區(qū)的動(dòng)力活力，優(yōu)化“軟件設(shè)施”。同時(shí)，大力實(shí)施節(jié)地發(fā)展戰(zhàn)略、深度挖掘土地資源潛力，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等未利用地開(kāi)發(fā)試點(diǎn)等政策保障用地供給。

三是積極招引大項(xiàng)目，搭建飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。把招商引資作為“一號(hào)工程”，圍繞裝備制造、高端食品、新能源新材料等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，編制完善項(xiàng)目落地、產(chǎn)業(yè)鏈條、重點(diǎn)招商區(qū)域3個(gè)地圖，緊盯世界500強(qiáng)、中國(guó)500強(qiáng)、央企和行業(yè)隱形冠軍，突出產(chǎn)業(yè)招商、精準(zhǔn)招商和專業(yè)化招商，不斷提升招引針對(duì)性和實(shí)效性，招引落地了一批投資體量大、科技含量高、帶動(dòng)作用強(qiáng)的項(xiàng)目，成為動(dòng)能轉(zhuǎn)換的“強(qiáng)引擎”“硬支撐”。同時(shí)，開(kāi)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大企業(yè)家、納稅大戶“四個(gè)培植工程”，成功培育年產(chǎn)值過(guò)百億元企業(yè)1家，A股上市公司1家。

三、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的應(yīng)用條件

“飛地經(jīng)濟(jì)”模式應(yīng)用廣泛，特別適用于地理區(qū)位條件差，很難招引項(xiàng)目落戶的地區(qū)或者行政區(qū)域?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等法定生態(tài)保護(hù)區(qū)等不適宜建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的地區(qū)。

發(fā)展應(yīng)用“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，首先要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的項(xiàng)目聚集園區(qū)，為“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目落戶提供平臺(tái)，項(xiàng)目聚集園區(qū)要充分考慮到“飛入地”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)考慮到“飛出地”的用地需求，細(xì)化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局;其次要制定翔實(shí)可行的管理制度，有合作雙贏、服務(wù)為主的觀念，在項(xiàng)目選擇上要建立投資項(xiàng)目評(píng)審體系并設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和實(shí)際選擇落地項(xiàng)目，并實(shí)行合理的利益分配。

四、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的保障措施

“飛地經(jīng)濟(jì)”模式探索初期，“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)招引的項(xiàng)目，因建設(shè)用地指標(biāo)限制遲遲不能落地，更無(wú)法開(kāi)工投產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)效益，或者“飛入地”（園區(qū)）盲目落戶了部分科技含量、投資強(qiáng)度、畝均貢獻(xiàn)低的項(xiàng)目，容易導(dǎo)致好項(xiàng)目無(wú)用地指標(biāo)不能落地與差項(xiàng)目占用大量用地而不能產(chǎn)生預(yù)期效益的突出矛盾，對(duì)此沂水縣大膽創(chuàng)新，積極探索，成功破解了“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中的障礙，并在實(shí)踐中逐漸成熟。

一是源頭控制，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)口。不斷完善招商機(jī)制，建立大項(xiàng)目評(píng)審制度，對(duì)落地項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，開(kāi)展準(zhǔn)入審核，圍繞投資規(guī)模、投資強(qiáng)度、畝均貢獻(xiàn)、回報(bào)周期、稅收結(jié)構(gòu)、科技含量、產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度等要素，嚴(yán)格把評(píng)審關(guān)，堅(jiān)決杜絕“兩低三高”項(xiàng)目，確保項(xiàng)目擇優(yōu)落地。制定嚴(yán)格的入園標(biāo)準(zhǔn)，畝均投資和畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)分別提高到300萬(wàn)元、20萬(wàn)元，確保每寸土地都得到充分利用。探索新型工業(yè)發(fā)展機(jī)制，鼓勵(lì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，對(duì)落實(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的企業(yè)采取用地優(yōu)先、審批優(yōu)先、辦證優(yōu)先等工作措施，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地變平面開(kāi)發(fā)為立體拓展，變常規(guī)建設(shè)為向空中、地下延伸。

二是強(qiáng)化監(jiān)管，提高土地利用效益。在土地供應(yīng)方面，對(duì)一些分期實(shí)施的大型項(xiàng)目，按照整體規(guī)劃、總量控制、分期供地、限期開(kāi)發(fā)的原則，分期確定供地?cái)?shù)量，促使其盡快開(kāi)發(fā)，防止用地閑置低效。在土地效益方面，堅(jiān)持“以畝產(chǎn)論英雄”，推動(dòng)“畝產(chǎn)效益”評(píng)價(jià)改革，向存量要效益，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果制定差異化政策，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，扶持優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長(zhǎng)壯大，對(duì)于因市場(chǎng)、技術(shù)等因素而畝產(chǎn)效益較低的，積極指導(dǎo)幫助企業(yè)搭建合作平臺(tái)，謀求資本和技術(shù)合作，確保開(kāi)發(fā)區(qū)畝均產(chǎn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)。

五、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的多重效益

“飛地經(jīng)濟(jì)”模式體現(xiàn)出明顯的項(xiàng)目集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約效應(yīng)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，園區(qū)完善的基礎(chǔ)配套建設(shè)為企業(yè)發(fā)展提供了可靠的平臺(tái);對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，稅收分成機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了其招商引資的積極性，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)縣域的均衡發(fā)展;對(duì)用地需求來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目集聚減少了基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，達(dá)到了節(jié)約集約用地的綜合效應(yīng)。

一是縣域經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展。通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了資源共享，站在一個(gè)水平線上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)先進(jìn)位、跨越趕超的動(dòng)力，部分資源稟賦較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的跨越式增長(zhǎng)，為優(yōu)化鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。同時(shí)，項(xiàng)目集中落地開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)鏈條、產(chǎn)業(yè)配套上的集聚發(fā)展，加快了產(chǎn)業(yè)串“點(diǎn)”成“鏈”、連“片”成“面”，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是土地資源得到有效利用。在“飛地經(jīng)濟(jì)”節(jié)地模式下，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃園區(qū)、嚴(yán)格控制園區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)、提高供地門(mén)檻等措施，大批工業(yè)項(xiàng)目集中落地工業(yè)園區(qū)，大幅度提升了土地節(jié)約集約利用水平，不僅重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求得到了較好的保障，對(duì)土地資源也實(shí)現(xiàn)了有效利用，實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地理念、土地利用方式、節(jié)約集約管理機(jī)制3個(gè)轉(zhuǎn)變，國(guó)土資源保發(fā)展、保紅線、保民生呈現(xiàn)出空前的發(fā)展活力。

三是生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)保護(hù)。通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，工業(yè)企業(yè)集中在園區(qū)，污水、廢氣、廢物等排放實(shí)行統(tǒng)一管理和處理，最大限度地減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，也助推了旅游業(yè)的快速發(fā)展，催生了眾多“生態(tài)鎮(zhèn)”“旅游鎮(zhèn)”，生動(dòng)詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。

四是社會(huì)效益得到最大實(shí)現(xiàn)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式使工業(yè)園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，提供了大量的就業(yè)工作崗位，促進(jìn)了人口集聚和服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高，居民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和群眾的共贏。

（作者單位為沂水縣服務(wù)業(yè)發(fā)展中心）

參考文獻(xiàn)

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