數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置與深化政府?dāng)?shù)據(jù)治理方式變革

夏義堃

數(shù)字技術(shù)革命是人類歷史上最廣泛、最快節(jié)奏的技術(shù)革命，數(shù)據(jù)已成為國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素，數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提基礎(chǔ)。而數(shù)據(jù)與政府天然的內(nèi)在聯(lián)系決定了要推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)健康發(fā)展，必須深化政府?dāng)?shù)據(jù)治理方式變革。

1? ?“資產(chǎn)”與“要素”：兩個(gè)不同的觀察視角

2009年《數(shù)字英國(guó)》報(bào)告將數(shù)據(jù)描繪為“創(chuàng)新貨幣”和“知識(shí)經(jīng)濟(jì)的命脈”，2019年《加拿大數(shù)字憲章》提出支持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)以帶動(dòng)整體增長(zhǎng)。目前，數(shù)據(jù)數(shù)量、種類、內(nèi)容、流動(dòng)速度的增加以及與人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)形態(tài)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合，所蘊(yùn)含的巨大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值不僅受到各國(guó)政府的高度重視，成為拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)，也標(biāo)志著人類社會(huì)邁向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)變。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素。劉鶴副總理總結(jié)到：“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，反映了隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，數(shù)據(jù)對(duì)提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時(shí)代特征新生產(chǎn)要素的重要變化”[1]。

從強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性升華到生產(chǎn)要素屬性，概念背后揭示的是兩種不同的觀察視角與分析框架，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念與治理方式提出了不同的要求。資產(chǎn)視角下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理，聚焦于數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，要求政府像對(duì)待其他重要資產(chǎn)那樣，以戰(zhàn)略性方式管理數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的保值增值。其工作著眼點(diǎn)是從供給環(huán)節(jié)考察數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)增值加工、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)服務(wù)等關(guān)鍵問(wèn)題，并建立起覆蓋數(shù)據(jù)采集、使用、流通、存儲(chǔ)等全流程、全方位的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理框架，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;而要素視角下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理，則站在需求端，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價(jià)值的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化與數(shù)據(jù)創(chuàng)新的用戶收益。因而，需要從數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和市場(chǎng)環(huán)節(jié)入手，業(yè)務(wù)管理邊界應(yīng)在數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)上擴(kuò)展到更廣闊的社會(huì)視角，通過(guò)數(shù)據(jù)資源配置、數(shù)據(jù)確權(quán)、合作伙伴關(guān)系、數(shù)據(jù)市場(chǎng)培育與市場(chǎng)激勵(lì)等推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值輻射范圍的外移，促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，刺激數(shù)據(jù)消費(fèi)，培育數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。

站在數(shù)據(jù)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為中心的數(shù)據(jù)治理，所要解決的主要矛盾并不是數(shù)據(jù)供給量問(wèn)題，而是數(shù)據(jù)價(jià)值結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)上的供給質(zhì)量與供給能力問(wèn)題;而以數(shù)據(jù)要素培育為中心的數(shù)據(jù)治理，更加聚焦數(shù)據(jù)服務(wù)的有效供給，更加重視用戶的需求偏好、數(shù)據(jù)消費(fèi)與效益創(chuàng)造，既涉及到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展模式，也觸及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)模式與利益平衡問(wèn)題。同時(shí)，二者之間還有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯分工。一方面，均圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)這一主線建構(gòu)上下游數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)框架，前者偏重于供給端，以提供數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)為中心，后者注重從需求端解決政府?dāng)?shù)據(jù)供給與需求錯(cuò)位問(wèn)題，降低無(wú)效或低端數(shù)據(jù)供給，旨在形成以用戶需求為中心的數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系;另一方面，均統(tǒng)一于數(shù)據(jù)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中政府?dāng)?shù)據(jù)采集、加工、傳播、利用等管理職能、組織實(shí)施、技術(shù)方法等全面優(yōu)化。二者理念、目標(biāo)的差異使得它們?cè)跀?shù)據(jù)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施路徑與方法舉措上有著鮮明的特色，共同構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的整體性治理框架，內(nèi)嵌著從“政府”到“市場(chǎng)”、從“產(chǎn)品”到“要素”、從“數(shù)據(jù)管控”到“開(kāi)放共享”、從數(shù)據(jù)利用到提高數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等數(shù)據(jù)治理邏輯的遞進(jìn)與深入。

2? ?“成本”與“效益”：兩個(gè)不同的價(jià)值導(dǎo)向

數(shù)據(jù)是數(shù)字創(chuàng)新的重要來(lái)源，在數(shù)據(jù)價(jià)值的生成轉(zhuǎn)換過(guò)程中，政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)供給的成本補(bǔ)償與激勵(lì)方式對(duì)于數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置顯得尤為重要，直接影響到政府拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的公平性和效率性。沒(méi)有激勵(lì)或者激勵(lì)不足，盤活數(shù)據(jù)存量的內(nèi)生動(dòng)力有限，數(shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)量、質(zhì)量難以得到保障，而激勵(lì)過(guò)度，則導(dǎo)致數(shù)據(jù)公共空間擠壓和包容性數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，在市場(chǎng)化改革和企業(yè)家政府驅(qū)動(dòng)下，歐洲國(guó)家先后對(duì)包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)供給采取了成本回收定價(jià)、部分成本回收定價(jià)以及邊際成本定價(jià)、免費(fèi)等做法，得出的普遍性共識(shí)是政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為目的的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與出售會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扭曲與公共利益的損害。同時(shí)，數(shù)據(jù)出售的收入并不能覆蓋政府?dāng)?shù)據(jù)生產(chǎn)維護(hù)的成本。可見(jiàn)，以成本為中心的數(shù)據(jù)治理需要正視兩個(gè)問(wèn)題，一是從政府?dāng)?shù)據(jù)中得到的收益并不能精準(zhǔn)量化，數(shù)據(jù)要素升級(jí)需有持續(xù)性的資金投入以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資本的存量增加和價(jià)值提升，資金壓力會(huì)制約政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目的可持續(xù)性開(kāi)發(fā)進(jìn)而削弱政府?dāng)?shù)據(jù)供給能力;二是政府?dāng)?shù)據(jù)成本節(jié)約追求的是有限成本支出帶來(lái)的數(shù)據(jù)效益最大化，從數(shù)據(jù)治理水平提升與促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值生成著手，規(guī)范數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、優(yōu)化數(shù)據(jù)流程都能達(dá)到加速數(shù)據(jù)流動(dòng)、推動(dòng)數(shù)據(jù)利用、增進(jìn)價(jià)值生成并控制成本的目的。

如果說(shuō)以成本為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)治理系行政成本削減壓力下政府向內(nèi)挖潛的現(xiàn)實(shí)折中，那么，以數(shù)據(jù)效益最大化實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的數(shù)據(jù)治理則是政府?dāng)?shù)據(jù)賦能向外輻射的理性選擇。牛津經(jīng)濟(jì)研究院和華為聯(lián)合發(fā)布的研究報(bào)告預(yù)測(cè)，2015-2025年，由于“+智能”時(shí)代的到來(lái)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將占到全球經(jīng)濟(jì)的15%-24%[2]。隨著數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用、新模式的不斷涌現(xiàn)，以效益為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)治理在激發(fā)創(chuàng)新活力、促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)健康發(fā)展的同時(shí)，還需要擺正效益觀念，妥善處理好以下幾方面的關(guān)系：

（1）應(yīng)追求數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的同步提高。正如數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)之間存在著彼此依存互為促進(jìn)的緊密共生關(guān)系，圍繞數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析而衍生的數(shù)據(jù)價(jià)值鏈?zhǔn)且粋€(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的多元價(jià)值體系，既能夠帶來(lái)可觀可計(jì)量的直接收益，也能夠創(chuàng)造出造福社會(huì)的巨大數(shù)據(jù)紅利。因而，數(shù)據(jù)效益的聚焦點(diǎn)必須超越將成本利潤(rùn)作為目標(biāo)追求的傳統(tǒng)效益觀念，并注重?cái)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中所釋放出的行政效益、文化效益、社會(huì)效益等整體數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（2）應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)資源政府供給與社會(huì)供給的協(xié)同共進(jìn)。數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)配置意味著數(shù)據(jù)供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，以政府為主體的數(shù)據(jù)供給結(jié)構(gòu)、供給質(zhì)量與用戶需求之間的適配性較差，而以市場(chǎng)為主體的高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給則是釋放數(shù)據(jù)附加值潛力的關(guān)鍵。在鼓勵(lì)基于數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)智能等開(kāi)展的數(shù)字產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，促進(jìn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素高效利用的同時(shí)，必須清醒認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)供給的局限，需要政府在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)供給，保障數(shù)據(jù)共享，維護(hù)數(shù)據(jù)公平，發(fā)展包容性數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮積極作用。

（3）應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與數(shù)據(jù)權(quán)保護(hù)的并行遞進(jìn)。數(shù)據(jù)資源區(qū)域間和機(jī)構(gòu)間獲取利用的不平衡、平臺(tái)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中的個(gè)人數(shù)據(jù)泄露、人群歧視、數(shù)據(jù)濫用等現(xiàn)象，折射出的本質(zhì)是不同群體數(shù)據(jù)關(guān)系協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)利益平衡問(wèn)題。安全、可信任的數(shù)據(jù)利用生態(tài)是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，數(shù)據(jù)市場(chǎng)的繁榮不能以犧牲國(guó)家安全、商業(yè)秘密和公民隱私為代價(jià)。

（4）應(yīng)增進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)公平性與創(chuàng)新性的融合發(fā)展。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)是建立在“信息不對(duì)稱”之上的，具有強(qiáng)大計(jì)算能力的公司比沒(méi)有這種計(jì)算訪問(wèn)權(quán)的公司更容易提取和利用數(shù)據(jù)來(lái)創(chuàng)建新產(chǎn)品和服務(wù)[3]。盡管數(shù)據(jù)賦能蘊(yùn)含了巨大的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力，不同類型的企業(yè)在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中可以展現(xiàn)出價(jià)值創(chuàng)造的多樣性，但數(shù)據(jù)市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)會(huì)帶來(lái)贏者通吃的格局，一些平臺(tái)型企業(yè)會(huì)利用算法合謀、價(jià)格歧視、捆綁銷售等非正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)鞏固其壟斷地位，造成市場(chǎng)公平性與創(chuàng)新性的脫節(jié)，必須加以防范。

3? ?“管理”與“治理”：兩個(gè)不同的范式轉(zhuǎn)化

2012年，澳大利亞信息專員辦公室針對(duì)政府部門開(kāi)放公共信息的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多政府機(jī)構(gòu)將實(shí)施數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理視為最難實(shí)施的原則， 76.9%的機(jī)構(gòu)報(bào)告最困難的事情是建立和維護(hù)信息資產(chǎn)登記注冊(cè)[1]。由此可見(jiàn)，盡管政府在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放和大數(shù)據(jù)利用的創(chuàng)新方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和促進(jìn)作用，但數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展使得傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理方式面臨挑戰(zhàn)：如數(shù)據(jù)理念從部門管控到開(kāi)放再利用的轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)調(diào)控從指令性配置向計(jì)劃與市場(chǎng)并重的轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)流通從封閉的體制內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)到開(kāi)放的社會(huì)大循環(huán)轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)激勵(lì)從單一的部門收入和成本節(jié)約到市場(chǎng)收益、社會(huì)福祉的轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)供給從一元主體到多元共治等覆蓋數(shù)據(jù)生命周期的全面調(diào)整（見(jiàn)表1）。

我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育具有突出的數(shù)據(jù)集聚優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的政府動(dòng)員能力，但“由于數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為新型生產(chǎn)力尚處于初級(jí)階段，數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用方式、管理模式、組織機(jī)制、運(yùn)營(yíng)環(huán)境等生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整仍有待探索”[5]。換言之，政府部門應(yīng)充分把握數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，并從制度創(chuàng)新、平臺(tái)搭建、市場(chǎng)引導(dǎo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)供給等方面對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)做出靈活準(zhǔn)確的快速反應(yīng)，著力通過(guò)數(shù)據(jù)治理方式的調(diào)整真正實(shí)現(xiàn)粗放型數(shù)據(jù)供給向精準(zhǔn)集約型供給的轉(zhuǎn)型升級(jí)，并帶動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。