設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問(wèn)題與思考

劉清華

(遼寧省農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)中心,遼寧 沈陽(yáng) 110032)

設(shè)施農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出比高,經(jīng)濟(jì)效益可觀,屬于高效農(nóng)業(yè)。 近年來(lái),我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)如雨后春筍般的快速發(fā)展,對(duì)有效保障我國(guó)蔬菜、肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性均衡供應(yīng),增加農(nóng)民收入,改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了十分重要的作用。 隨著越來(lái)越多的人選擇發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的占地量越來(lái)越大。 因此,為了切實(shí)保護(hù)耕地,促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展,科學(xué)指導(dǎo)和規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地、加強(qiáng)和細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理十分必要。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地概念和具體用地范圍

依據(jù)國(guó)標(biāo)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)標(biāo)”),設(shè)施農(nóng)業(yè)用地歸屬為“其他土地”類別。 其含義系指直接用于經(jīng)營(yíng)性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施及附屬設(shè)施用地;直接用于作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施及附屬設(shè)施用地;直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地;晾曬場(chǎng)、糧食果品烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時(shí)存放場(chǎng)所、大型農(nóng)機(jī)具臨時(shí)存放場(chǎng)所等規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地。

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì),科學(xué)合理利用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展,自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019 年12 月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(自然資規(guī)〔2019〕4 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“兩部通知”)提出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地更加具體的用地范圍。 在此基礎(chǔ)上遼寧省自然資源廳、遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和遼寧省林業(yè)和草原局于2020 年3 月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(遼自然資規(guī)〔2020〕1 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“省廳通知”)提出了適合遼寧省的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍,明確規(guī)定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中用于作物種植和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地,按功能分為直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的生產(chǎn)設(shè)施用地和為生產(chǎn)服務(wù)、與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的輔助設(shè)施用地,具體分為3 類。 一是作物種植設(shè)施用地。 其生產(chǎn)設(shè)施用地是指直接用于農(nóng)作物種植、育種育苗的連棟溫室、日光溫室、冷棚等設(shè)施用地;其輔助設(shè)施用地是指為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放用地以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測(cè)、病蟲(chóng)害防控、農(nóng)業(yè)灌溉、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)、烘干晾曬、取暖、管理用房等設(shè)施用地。 二是畜禽養(yǎng)殖設(shè)施用地。 其生產(chǎn)設(shè)施用地是指養(yǎng)殖畜禽舍及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、飼料配制等設(shè)施用地;其輔助設(shè)施用地是指畜禽糞污處置、檢驗(yàn)檢疫、消洗轉(zhuǎn)運(yùn)、疫病防治、無(wú)害化處理、分揀包裝、冷藏存儲(chǔ)、管理用房等設(shè)施用地。 三是水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地。 其生產(chǎn)設(shè)施用地是指水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖池、育種育苗場(chǎng)所等設(shè)施用地;其輔助設(shè)施用地是指檢驗(yàn)檢疫、疫病防控、養(yǎng)殖尾水生態(tài)化處理、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放、水利設(shè)施、管理服務(wù)用房等設(shè)施用地。 另外特別明確了不得納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍類別,具體包括經(jīng)營(yíng)性糧食存儲(chǔ)、加工,屠宰和肉類加工場(chǎng)所;集中興建的農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)、銷售及秸稈、畜禽廢污等各類農(nóng)業(yè)廢棄物資源化再利用和檢疫環(huán)保處置等場(chǎng)所用地;農(nóng)資企業(yè)存放農(nóng)資場(chǎng)所,農(nóng)機(jī)經(jīng)銷維修企業(yè)的農(nóng)機(jī)存放、維修場(chǎng)所;以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂(lè);各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及餐飲、住宿、會(huì)議、停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地不屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地呈現(xiàn)的問(wèn)題

從投資主體的角度看,目前設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)主要有3種開(kāi)發(fā)形式:一是中央或地方政府財(cái)政投資的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目帶動(dòng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;二是由大型龍頭企業(yè)投資開(kāi)發(fā)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;三是中小型專業(yè)合作社、農(nóng)戶自主投資開(kāi)發(fā)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。 這些設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā),大大提升了鮮活農(nóng)產(chǎn)品的周年均衡供應(yīng)能力。 與此同時(shí),也占用了越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)用地,相伴而生出現(xiàn)一些設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地問(wèn)題。

2.1 規(guī)劃水平有待提升

在現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,以農(nóng)戶和中小型專業(yè)合作社為主體開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目占居多數(shù),其特點(diǎn)是點(diǎn)多面廣量大,但是項(xiàng)目規(guī)模小,布局零星分散偏遠(yuǎn),資金投入低,配套設(shè)施落后。 尤其缺少科學(xué)用地規(guī)劃和合理用地指導(dǎo),自行規(guī)劃不搞設(shè)計(jì),發(fā)展方式粗放,土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益不高。 整體建設(shè)較為散亂,不利于監(jiān)管,影響后期發(fā)展。 相比之下,政府和大型龍頭企業(yè)開(kāi)發(fā)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目雖然數(shù)量不多,但是資金充足,項(xiàng)目規(guī)模龐大,建設(shè)程序齊全,規(guī)劃科學(xué),設(shè)計(jì)合理,施工規(guī)范,配套設(shè)施完備,后期管理統(tǒng)一規(guī)范,建設(shè)質(zhì)量和投資效益較高。

2.2 集約用地程度偏低

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需要集中連片成規(guī)模的大片土地。 但是我國(guó)人多地少的矛盾由來(lái)已久,再加上耕地使用權(quán)的限制牽涉到很多用戶利益,要同時(shí)和所有相關(guān)農(nóng)戶達(dá)成一致較為困難,這樣就加大了土地流轉(zhuǎn)的難度,難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展,集約用地基礎(chǔ)薄弱。 另外,每個(gè)項(xiàng)目的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地都包含生產(chǎn)設(shè)施用地和輔助設(shè)施用地兩部分,二者缺一不可。 無(wú)論項(xiàng)目規(guī)模多么小,輔助設(shè)施不能少。同比,小型項(xiàng)目輔助設(shè)施用地占比高,生產(chǎn)設(shè)施用地占比低。 所以,占據(jù)多數(shù)的以農(nóng)戶和中小型專業(yè)合作社為主體開(kāi)發(fā)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地投入產(chǎn)出比不高,土地利用率不高,集約利用程度偏低。 很多農(nóng)戶和中小型專業(yè)合作社也沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的耕地保護(hù)措施,導(dǎo)致耕地資源不合理利用,土地的利用價(jià)值下降。

2.3 用地范圍尚有漏劃

省廳通知對(duì)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍做出了詳細(xì)的規(guī)定,“生產(chǎn)設(shè)施用地是指養(yǎng)殖畜禽舍及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、飼料配制等設(shè)施用地;輔助設(shè)施用地是指畜禽糞污處置、檢驗(yàn)檢疫、消洗轉(zhuǎn)運(yùn)、疫病防治、無(wú)害化處理、分揀包裝、冷藏存儲(chǔ)、管理用房等設(shè)施用地”。 但是其中未提及畜禽養(yǎng)殖園區(qū)內(nèi)配套的道路和綠化隔離帶如何界定,未提及飼料存貯區(qū)的青貯窖、干草棚、精料庫(kù)如何界定,未提及為滿足消防要求設(shè)置的消防水池、消防泵房如何界定。 致使輔助設(shè)施用地規(guī)模難以確定。 對(duì)于執(zhí)行“輔助設(shè)施用地原則上不超過(guò)項(xiàng)目用地總規(guī)模的30%”條款造成困難。

3 設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地的建議

3.1 科學(xué)規(guī)劃合理布局

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃要與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相銜接,通過(guò)規(guī)劃來(lái)控制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),輔助設(shè)施用地規(guī)模應(yīng)滿足省廳通知要求。 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地盡量利用未利用地、荒山荒坡等非耕地或質(zhì)量較差的耕地、農(nóng)村閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、存量低效建設(shè)用地。應(yīng)合理引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)布局,要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,結(jié)合各地不同的地域條件和特點(diǎn),按照因地制宜、合理安排、區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)的原則,積極推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。 在進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí),應(yīng)優(yōu)先保護(hù)耕地和基本農(nóng)田,提高土地利用率。 同時(shí)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃和布局中要以高效和可持續(xù)發(fā)展為前提,減少因短期利益對(duì)土地和生態(tài)造成的破壞。 設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目布局還應(yīng)同時(shí)滿足環(huán)保、衛(wèi)生防疫和消防等部門的有關(guān)要求。

3.2 促進(jìn)規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)

應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,穩(wěn)妥推進(jìn)土地集中流轉(zhuǎn),促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)。 在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下,合理引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)和土地的適度集中,結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)和支持企業(yè)和農(nóng)戶承包、轉(zhuǎn)包、出租土地,實(shí)現(xiàn)土地集中連片開(kāi)發(fā)利用,為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。 積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目適度集中,結(jié)合實(shí)際科學(xué)合并同類輔助設(shè)施子項(xiàng),實(shí)現(xiàn)節(jié)約投資和節(jié)省用地,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí),提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的集約利用水平。

3.3 厘清概念明確范圍

結(jié)合現(xiàn)行畜牧業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和各地生產(chǎn)實(shí)際,并考慮政策的延續(xù)性,建議合理補(bǔ)劃畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目的漏項(xiàng),建議將養(yǎng)殖畜禽舍區(qū)域的道路用地劃歸生產(chǎn)設(shè)施用地,將綠化隔離帶用地劃歸生產(chǎn)設(shè)施用地,將飼料貯存區(qū)合并入飼料配置區(qū)劃入生產(chǎn)設(shè)施用地。 其它未盡子項(xiàng)用地劃入輔助設(shè)施用地。 另外,在國(guó)標(biāo)當(dāng)中對(duì)將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按照不同行業(yè)類別分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地、輔助設(shè)施用地、配套設(shè)施用地4 類;在近期的兩部和省廳通知中將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設(shè)施用地、輔助設(shè)施用地2類;在農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)實(shí)際當(dāng)中將設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為生產(chǎn)設(shè)施、輔助設(shè)施、配套設(shè)施3 類。 這三種分類方法不統(tǒng)一,而且每個(gè)種類當(dāng)中包含的子項(xiàng)有交叉或者遺漏。 比如畜禽養(yǎng)殖設(shè)施中的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)在通知中劃歸生產(chǎn)設(shè)施用地,在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中劃歸配套設(shè)施;飼料配制用地在通知中劃歸生產(chǎn)設(shè)施用地,在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中劃歸輔助設(shè)施等等。 在設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,尤其是規(guī)劃設(shè)計(jì)階段應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分,切莫混淆。 建議行政主管部門從頂層設(shè)計(jì)的高度通力配合,規(guī)范、整合、統(tǒng)一設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中生產(chǎn)設(shè)施用地、輔助設(shè)施用地的范圍,便于準(zhǔn)確理解、正確落實(shí)國(guó)標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和通知精神。