淺談耕地休耕模式及實(shí)現(xiàn)路徑

趙 敏，黃明鏡，趙 聰，黃學(xué)芳

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)山西有機(jī)旱作農(nóng)業(yè)研究院/黃土高原東部旱作節(jié)水技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室/有機(jī)旱作山西省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，太原 030031）

0 引言

耕地是中國的核心資源，是保證糧食安全的核心[1]。2004—2019 年中國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十五連豐”，2019 年國內(nèi)糧食產(chǎn)期量為66384 萬t，比2018 年增長0.9%，口糧已經(jīng)實(shí)現(xiàn)完全自給[2]。這一巨大的成績背后是國內(nèi)土地資源的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境和地下水資源遭受巨大壓力，耕地質(zhì)量下降[3]。2014 年的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》中指出，國內(nèi)已有約20%的耕地被污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，化肥和農(nóng)藥使用量占全球的1/3[4]，而且城市化過程中大量優(yōu)質(zhì)耕地資源被侵占[5]，耕地基礎(chǔ)地力不斷下降，有機(jī)質(zhì)含量持續(xù)降低，長期處于這種狀態(tài)會導(dǎo)致國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受巨大挑戰(zhàn)。因此，黨的十八屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確要求，在現(xiàn)階段國內(nèi)外糧食供給較為寬裕的時(shí)期，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。在部分地區(qū)試點(diǎn)實(shí)行耕農(nóng)場主一定的自主性，但是農(nóng)場主地輪作休耕制度，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。土地休耕政策制定與國內(nèi)糧食安全密切相關(guān)，且不同地域耕地類型要因地施策，目前可供參考案例較少。筆者綜述國外休耕案例以及國內(nèi)不同類型耕地休耕改良方法，以期為國內(nèi)推行休耕政策提供借鑒。

1 休耕的內(nèi)涵

中國有5000年的農(nóng)耕文明，對于耕地的保護(hù)措施一直在發(fā)生改變，但根本上都是用養(yǎng)結(jié)合，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。古代對于休耕多有記載，《呂氏春秋·任地》提到“凡耕之大方，力者欲柔，柔者欲力；息者欲勞，勞者欲息”，說明在當(dāng)時(shí)已經(jīng)意識到了休耕制度的重要性。但是由于不同時(shí)代面臨的情況不同，古代菑新畬制、田萊制和易田制實(shí)際上是“休不耕”的撂荒制，與當(dāng)前所提的藏糧于技、藏糧于地的現(xiàn)代耕作制度是完全不同的[6]。耕地休耕制度是應(yīng)對耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)環(huán)境惡化等方面出現(xiàn)問題而提出的新命題，國內(nèi)的休耕不等同于拋荒、撂荒，而是在保證國家糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，由政府統(tǒng)籌安排，以可持續(xù)利用為目標(biāo)，主動降低土地利用強(qiáng)度，對于一些水資源缺乏、生態(tài)薄弱、耕地污染的耕地進(jìn)行休耕養(yǎng)地，一定時(shí)期內(nèi)耕地停止耕種，以保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力[7]。

2 國外耕地的休耕模式

2.1 美國耕地休耕模式

20世紀(jì)30年代，在生態(tài)惡化、水土流失、自然災(zāi)害嚴(yán)重以及糧食過剩等背景下，美國將土地休耕制定為一項(xiàng)基本國策，到2014年已經(jīng)形成以法律為依據(jù)的完備的休耕政策補(bǔ)償制度。采取的方式是自愿參與休耕計(jì)劃的農(nóng)戶主動提出休耕申請，政府總體性調(diào)整（休耕面積不能超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)土地總面積的25%），在休耕土地上采取植被保護(hù)性措施（種植耐久性草木等），同時(shí)給予農(nóng)戶資金補(bǔ)貼[8-9]。這一方式給予當(dāng)?shù)厣暾埡?，會簽訂一個(gè)有一定時(shí)間限制的休耕合同，合同期內(nèi)每年進(jìn)行土地恢復(fù)性評估，評估合格后方能領(lǐng)取休耕補(bǔ)貼。若是在休耕土地上種植草坪和樹木，還能領(lǐng)取成本50%的補(bǔ)貼。但是農(nóng)戶一旦違約，就必須退還補(bǔ)貼，并且失去申請資格[10-12]。

2.2 歐盟耕地休耕模式

為了控制農(nóng)產(chǎn)品過度供給，歐盟自1998年開始采取自愿性休耕政策，但是嚴(yán)格控制休耕農(nóng)田比例，只有休耕15%以上才能領(lǐng)取休耕補(bǔ)貼。1992 年以后開始強(qiáng)制休耕，采取輪作休耕和完全休耕2種模式，將農(nóng)田強(qiáng)制休耕比例定為10%，2003年由于谷物減產(chǎn)又調(diào)減為5%，2009年后又恢復(fù)自愿性休耕。長時(shí)間的休耕，對歐盟的糧食供給調(diào)控和生態(tài)環(huán)境改良均產(chǎn)生積極意義，但是歐盟內(nèi)部不同國家執(zhí)行的情況不同，導(dǎo)致休耕效果不是很顯著[13-15]。

2.3 日本耕地休耕模式

20 世紀(jì)70 年代，日本為了控制稻米種植面積，維持稻米單價(jià)，開始鼓勵農(nóng)戶施行休耕政策；1995 年頒布《主糧法》施行自愿性休耕政策，自1996開始正式對稻米種植田實(shí)施休耕，對配合政府的農(nóng)戶給予獎勵，對不配合政府的農(nóng)戶罰款。日本政府的補(bǔ)貼是否發(fā)放，取決于農(nóng)民采取保障土地可持續(xù)利用措施是否達(dá)到補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，采用輪作和管理休耕方式每年每公頃補(bǔ)貼18.5元，永久性休耕每年每公頃補(bǔ)貼11～133美元不等[16-17]。

3 休耕土地的類型以及改良方式

中國在2016年發(fā)布了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，要求休耕必須堅(jiān)持鞏固提升產(chǎn)能、保障糧食安全、突出問題導(dǎo)向、分區(qū)分類施策、尊重農(nóng)民意愿、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┑脑瓌t，在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地推廣輪作330000 hm2（其中內(nèi)蒙古自治區(qū)67000 hm2、遼寧省10000 hm2、吉林省67000 hm2、黑龍江省167000 hm2），在河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕67000 hm2，在湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕6700 hm2，在西南石漠化區(qū)連年休耕2600 hm2（其中貴州省、云南省1333 hm2），在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)（甘肅省）連年休耕1333 hm2。休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入。例如河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕試點(diǎn)每年7500元/hm2，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年補(bǔ)助19500元/hm2（含治理費(fèi)用），貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年補(bǔ)助15000 元/hm2，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年補(bǔ)助12000元/hm2。

耕地休耕可以改善土壤品質(zhì)、改良生態(tài)環(huán)境。徐光輝等[18]研究發(fā)現(xiàn)，長期休耕不僅利于土壤中微生物碳的顯著增加，而且有利于耕層中水分和溫度保持穩(wěn)定，利于微生物的繁殖。鄧琳璐等[19]研究發(fā)現(xiàn)，休耕措施能夠增加土壤的酸堿緩沖容量，休耕后的土壤最高酸堿緩沖容量是長期連作土壤酸堿緩沖容量的2倍以上，增強(qiáng)了土壤對酸堿的緩沖性能，且降低了土壤的酸化速率。賀軍[20]研究表明，由于休耕土地被恢復(fù)和人為基本不干擾，與坡耕地種植農(nóng)作物相比，休耕土地中降水徑流量明顯降低。單純長期撂荒耕地，雖然對耕地恢復(fù)有利，但是周期較長，針對性不足。因此，針對不同類型的休耕耕地，應(yīng)結(jié)合生物、物理等方式定向治理，快速恢復(fù)地力，實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.1 資源匱乏地區(qū)

以地域性地下水漏斗區(qū)為例。農(nóng)業(yè)用水過度采取地下水導(dǎo)致了漏斗區(qū)的形成，對這些地區(qū)連續(xù)多年實(shí)施季節(jié)性休耕，可以減少水資源和生物資源的攫取[21]。通過輔助種植耐旱、耐貧瘠、雨熱同期的作物和人工物理方式減少地下水使用，加速耕地恢復(fù)。高淑琴等[22]研究表明，人工回灌和壓縮開采也可加速漏斗區(qū)地下水位的回升，維持地下水與地表水之間的平衡。當(dāng)?shù)卣€可以通過實(shí)施地表水-地下水的聯(lián)合調(diào)蓄，雨、洪水資源利用，壓采地下水等方法對地下水超采區(qū)進(jìn)行修復(fù)[23]。

3.2 耕地破壞地區(qū)

以重金屬污染耕地為例。這類耕地主要包括礦區(qū)耕地、城市周邊耕地、化工企業(yè)污水排放耕地等類型。重金屬不僅可以改變土壤的組成、結(jié)構(gòu)和功能，阻斷作物的根系生長和光合作用[24]，導(dǎo)致作物減產(chǎn)；而且還有可能通過飲食飲水進(jìn)入人體，對人類身體造成損耗，例如近年來出現(xiàn)的鎘米、砷毒、血鉛等[25]。重金屬污染耕地的休耕不是簡單的拋荒，而是要根據(jù)重金屬污染類型和污染程度采取物理、化學(xué)、生物等多種措施進(jìn)行環(huán)境修復(fù)型休耕修復(fù)治理。物理措施主要包含換土法、隔離包埋法、熱力恢復(fù)法、深耕翻土法等方法，這一措施見效快，但是可推廣使用地域小，而且修復(fù)能力有限，一般只限應(yīng)用于污染較低的地域[26-27]?；瘜W(xué)措施主要是指向土壤中加入一定量的鈍化劑、吸附劑、抑制劑等金屬離子螯合劑，減弱土壤中游離金屬離子的活力。這一措施使用方便，可以大面積推廣使用，但是不能去除土壤中的金屬離子，存在復(fù)發(fā)的可能[28-29]。生物措施是指在污染土地上種植可以吸附金屬離子的綠肥作物、能源作物等非糧食作物。這一措施成本低，生態(tài)修復(fù)最溫和，但是修復(fù)所需時(shí)間較長，而且對種植作物的育種、栽培技術(shù)要求均較高[30-31]。因此，建議國內(nèi)重金屬污染耕地結(jié)合污染耕地特性，采取環(huán)境修復(fù)型休耕措施進(jìn)行休耕。

3.3 生態(tài)薄弱區(qū)

由于人類過度開發(fā)，這些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞、生物多樣性急劇減少、土地生產(chǎn)潛力衰竭。這類耕地需要長久性休耕，針對不同類型采用不同長期恢復(fù)性休耕措施，例如退耕還林、種植草皮、種植耐貧瘠作物等。長期休耕，減少人為干預(yù)，逐漸恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)[6]。

4 對策建議

與國內(nèi)時(shí)刻擔(dān)憂糧食紅線不同，國外實(shí)行大規(guī)模休耕的國家大多是糧食過?；蚴峭耆珴M足國內(nèi)需求，而且土地相對比較集中，補(bǔ)貼發(fā)放和申請涉及人數(shù)較少，這些國家的政策對中國有一定借鑒作用，但是也存在較大差異，要依據(jù)國內(nèi)實(shí)際情況制定具有中國特色的休耕政策。

4.1 因地施策

當(dāng)前國內(nèi)休耕試點(diǎn)耕地一部分是已經(jīng)遭到破壞處于撂荒狀態(tài)的耕地，例如漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)等，對于這類型耕地，仿照國外直接將補(bǔ)貼給予農(nóng)戶是否能起到改良作用還有待商榷。這類型耕地單純的休耕已經(jīng)無法恢復(fù)地力，需要采用專業(yè)的技術(shù)進(jìn)行恢復(fù)，因此建議對于這類型土地應(yīng)當(dāng)以耕地修復(fù)技術(shù)研發(fā)示范帶動農(nóng)戶參與為主，將補(bǔ)貼的一部分用于不同類型耕地修復(fù)技術(shù)研發(fā)示范上，結(jié)合國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，采用政府+科研單位+農(nóng)戶形式進(jìn)行示范推廣，補(bǔ)貼修復(fù)技術(shù)實(shí)施單位或是以獎勵的形式給予實(shí)施改良技術(shù)的農(nóng)戶，這樣才能真正達(dá)到國家休耕的目的。另一部分是土壤貧瘠區(qū)，這部分土地可以發(fā)展補(bǔ)貼+獎勵形式，采用類似于國外各國的休耕補(bǔ)貼政策，并對實(shí)施耕地培肥技術(shù)的農(nóng)戶給予獎勵，例如種植綠肥作物、種植耐貧瘠作物還田等方法。

4.2 加強(qiáng)預(yù)測模型建設(shè)

美國、歐洲等地區(qū)休耕效應(yīng)主要包括生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這些國家主要依靠當(dāng)年度的政策實(shí)施情況、國內(nèi)外效益來調(diào)節(jié)下一年度的休耕計(jì)劃安排。但是中國休耕計(jì)劃的實(shí)施既要考慮生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，又要保障國內(nèi)糧食供應(yīng)安全。為此國內(nèi)的休耕尚未涉及產(chǎn)糧耕地，但是這部分耕地也存在復(fù)種指數(shù)較高、地力消耗快的問題，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)耕地、糧食預(yù)測模型的建設(shè)，綜合分析國內(nèi)外糧食供應(yīng)情況，在保證糧食安全的情況下，對主要耕地進(jìn)行短時(shí)的休耕輪作。

4.3 政府統(tǒng)籌管理

休耕政策的實(shí)施會影響國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，因此必須要統(tǒng)一安排，各地政府必須服從中央大局。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)看，政府的執(zhí)行力度、宣傳力度對于休耕制度的實(shí)施有重要影響，因此國家應(yīng)建立專業(yè)的預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等多部門密切配合，信息共享，避免出現(xiàn)糧食短缺。休耕制度是一項(xiàng)長期的農(nóng)業(yè)措施，必須有強(qiáng)有力的監(jiān)管調(diào)研，確保休耕土地能夠真正恢復(fù)地力，保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，保證休耕期間農(nóng)民對土地的占有使用流轉(zhuǎn)權(quán)，避免休耕土地使用用途發(fā)生變化。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民的專業(yè)知識培訓(xùn)，保證復(fù)耕土地的地力穩(wěn)定。