農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》解讀

邢波

（西安培華學(xué)院，陜西 西安 710000）

近幾年來，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展逐漸向現(xiàn)代化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平不斷再提升，不斷出現(xiàn)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，除了要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營水平的提升之外，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也隨著提升。為了更好適應(yīng)時(shí)代的要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理問題非常重視，曾多次下發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的文件。但是伴隨新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的出現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，也隨著出現(xiàn)了各種新的設(shè)施用地問題，對(duì)于這些新產(chǎn)生的問題，在原有的政策并沒有提到相關(guān)的解決方法。因此此次《通知》的出臺(tái)主要也是根據(jù)現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)的新需求，進(jìn)行合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地，與時(shí)俱進(jìn)，不斷地改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，全面促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，明確農(nóng)業(yè)用地的管理方式，監(jiān)管農(nóng)業(yè)用地，明確提出支持政策。

1 主要方向

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)過了大量的深入調(diào)查研究后，為了能更好地落實(shí)政策中的內(nèi)容，明確了《通知》的主要方向?！锻ㄖ分饕菑娜齻€(gè)主要方向來對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理進(jìn)行規(guī)范，對(duì)原有政策中沒有涉及到的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，而且為了方便地方的操作，內(nèi)容上更細(xì)致，簡明扼要，更符合實(shí)際情況。

一是鑒于我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的情況比較復(fù)雜，所以總體的規(guī)定由國家來制定，而具體的管理方式則由地方自行決定。眾所周知，我國地大物博，各區(qū)域的差別比較大，農(nóng)業(yè)用地的形態(tài)各不同，而所涉及到的設(shè)施農(nóng)業(yè)種類也相對(duì)比較多。從大類別來進(jìn)行區(qū)分的話，可以分為三類，分別是水產(chǎn)養(yǎng)殖類、作物種植類和畜禽養(yǎng)殖類。這三類的種類因?yàn)樗幍淖匀坏乩項(xiàng)l件和生產(chǎn)的方式都不相同，所以在用地需求和設(shè)施建設(shè)上都存在非常明顯的不同。舉個(gè)例子來說，水產(chǎn)養(yǎng)殖類需要配置增氧、專用水循環(huán)凈化等設(shè)備；作物在種植栽培的過程中，需要的設(shè)施有大棚溫室、智能溫室、存儲(chǔ)保鮮、分揀包裝等，對(duì)于規(guī)?；筇锓N植的話，則需要配置農(nóng)機(jī)具存放、晾曬烘干等設(shè)施；畜禽養(yǎng)殖的不僅需要有合適的養(yǎng)殖場所，而且還要考慮配備糞污處置、檢驗(yàn)檢疫、洗消轉(zhuǎn)運(yùn)等設(shè)備。由于所涉及到的設(shè)施設(shè)備非常的繁多，國家很難面面俱到，無法逐一規(guī)定各地用地的情況，只能是進(jìn)行總體的規(guī)劃，從大方向進(jìn)行引導(dǎo)，把握基本原則，從宏觀層面進(jìn)行管控，至于具體的操作規(guī)定則由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行細(xì)化。

二是清楚定義設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)概念，正確把握政策的著力點(diǎn)。由于以往存在太多含糊不清、定義不明確地相關(guān)用詞，為了避免此種情況的發(fā)生，所以此次《通知》中對(duì)于水產(chǎn)、作物種植和畜禽養(yǎng)殖所用到的生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備不再進(jìn)行細(xì)分，沒有了生產(chǎn)設(shè)施、配套設(shè)施和附屬設(shè)施等概念了，而是以設(shè)施建設(shè)是否破壞耕地耕作來做為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了哪些設(shè)施可以用于進(jìn)行耕地，哪些則不能。不過由于作物種植類和畜禽養(yǎng)殖類這兩大類的用地情況和生產(chǎn)功能完全不同，因此在允許使用永久基本農(nóng)田上的設(shè)施是另外規(guī)定的。

三是各級(jí)部門要責(zé)權(quán)分明，合理劃分好各自的工作內(nèi)容，行使各級(jí)的權(quán)利，避免越位攬權(quán)。根據(jù)《通知》中下達(dá)的要求，各級(jí)部門要明確自身的職責(zé)，合理安排各項(xiàng)任務(wù)。市級(jí)地方政府要負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的日常管理事宜，其中還包含了對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的檢查監(jiān)管。而省級(jí)和國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的工作內(nèi)容除了要制定相關(guān)的政策之外，還要對(duì)各地的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行監(jiān)管。各級(jí)部門要合理劃分工作內(nèi)容，落實(shí)工作任務(wù)，實(shí)行管理責(zé)任制度。

2 具體內(nèi)容

和原有的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策相比較，《通知》在原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理方式、用地程序和使用耕地等支持政策的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充和改進(jìn)，具體的補(bǔ)充和改進(jìn)的內(nèi)容可以總結(jié)為五個(gè)比較明顯的方面：

一是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整范圍包含了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的內(nèi)容。跟鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施用地相比較起來，設(shè)施農(nóng)業(yè)還是有非常明顯的區(qū)別，一般情況下，設(shè)施農(nóng)業(yè)大多數(shù)都是用于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)上，所以在《通知》中特別強(qiáng)調(diào)了畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和作物種植設(shè)施都是屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)，在一般的耕地中基本上都可以使用，不需要另外辦理建設(shè)用地的申請(qǐng)手續(xù)，也不用落實(shí)耕地的占補(bǔ)平衡。

二是規(guī)定了部分設(shè)施的使用永久基本農(nóng)田。由于新建的新型設(shè)施設(shè)備有助于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，所以在建設(shè)新型的設(shè)施設(shè)備的時(shí)候，雖說該設(shè)施設(shè)備的建設(shè)會(huì)損壞小部分耕地耕作層，且這是無法避免的占用永久基本農(nóng)田的情況，則可以酌情處理，在保證不減少永久基本農(nóng)田的同時(shí)，允許使用永久基本農(nóng)田。

三是用地規(guī)模各地政府根據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行合理的安排使用。正如上文所提及的，由于我國地大物博，各地區(qū)的地勢存在比較大的差異，而且各地的各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用情況也各不相同，所以我國不會(huì)對(duì)各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行統(tǒng)一的明文規(guī)定。各省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部只需要遵循總的方向思路即可，對(duì)于具體的用地規(guī)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際的生產(chǎn)需求和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的規(guī)劃。不過，為了鞏固大棚房整改項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)程，在《通知》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了看護(hù)房也要進(jìn)行整改，整改的標(biāo)準(zhǔn)按照大棚房的整改標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行即可。

四是許可養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑。為了避免生物疫病的傳染，傳統(tǒng)的養(yǎng)殖場所都是比較占地，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，基于集約經(jīng)營和節(jié)約資源的角度出發(fā)，再加上養(yǎng)殖實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)等等因素，所以《通知》中明確允許養(yǎng)殖設(shè)施可以建設(shè)多層建筑。不過在建設(shè)多層建筑的時(shí)候，要符合相關(guān)的建設(shè)安全、用地規(guī)劃以及生物防疫等方面的要求來進(jìn)行建設(shè)，要避免生物養(yǎng)殖過于密集，導(dǎo)致疫病的產(chǎn)生，要加強(qiáng)生物的防疫措施。

五是對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得方式進(jìn)行簡單化。設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地不用向上級(jí)部門申請(qǐng)，簡化了取得用地的程序。除了永久基本農(nóng)田的使用和補(bǔ)劃需要獲得相關(guān)部門的審批后才可以動(dòng)工建設(shè)之外，其他的農(nóng)業(yè)用地基本上已經(jīng)不用獲得上級(jí)部門審批了，僅僅只需要設(shè)施農(nóng)業(yè)用地雙方協(xié)商好即可動(dòng)工建設(shè)。雖說不需要審批，不過仍舊需要向上級(jí)備案，但是總的來說，取得用地的程序已經(jīng)得到了簡化。

3 重要意義

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分中就有設(shè)施農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要任務(wù)就是要促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展。近幾年來，我國快速發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，為了確保我國糧食作物、蔬菜肉類以及奶制品等農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定生產(chǎn)，保證市場的供應(yīng)量，增減農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源，改善農(nóng)民的生活條件發(fā)揮了極其重要的作用。不過，由于受到傳統(tǒng)農(nóng)耕的影響，我國農(nóng)機(jī)應(yīng)用率比較低，設(shè)施農(nóng)業(yè)自動(dòng)化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化和職能化的應(yīng)用程度也普遍偏低，農(nóng)機(jī)的發(fā)展水平并不高，而且對(duì)于科技的應(yīng)用也非常少，加上農(nóng)戶對(duì)農(nóng)機(jī)的資金投入不大，導(dǎo)致了生產(chǎn)條件、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和機(jī)械裝備等不相互匹配，國家的支持政策也落實(shí)不到位，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的壯大，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效益。

針對(duì)此情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)了《通知》，全面支持設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，建設(shè)長期有效的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障體系，進(jìn)一步改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用和管理?？傊?，《通知》對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展具有非同凡響的意義，主要從三個(gè)方面可以體現(xiàn)出來：

一是能促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地多樣化的需求。我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已逐步向現(xiàn)代化方向邁進(jìn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐漸再提升，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，原有的政策已經(jīng)無法適應(yīng)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以《通知》的頒發(fā)直接面對(duì)了當(dāng)前的問題，從本質(zhì)上提出了解決方案，順應(yīng)了時(shí)代的需求，更加有利于設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二是能有助于提升各地方政府發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性。原有的政策局限比較大，適用的范圍偏窄，而且內(nèi)容不全面，部分概念和標(biāo)準(zhǔn)的界限比較模板，缺乏了靈活性，不再適合實(shí)際的發(fā)展?！锻ㄖ分星宄x設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)概念，明確了政策的標(biāo)準(zhǔn)界限，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得方式進(jìn)行簡單化，有利于調(diào)動(dòng)各類經(jīng)營主體的積極性，促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展。

三是有助于推廣科學(xué)技術(shù)、新設(shè)施設(shè)備的應(yīng)用。近幾年來，隨著科技的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，也不斷出現(xiàn)新的裝備和技術(shù)。大量新型的農(nóng)機(jī)裝備被應(yīng)用于農(nóng)業(yè)種植的各個(gè)環(huán)節(jié)中，而新型的育種、栽培等技術(shù)也被應(yīng)用于農(nóng)作物的種植生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向智能化、自動(dòng)化以及標(biāo)準(zhǔn)化的趨勢邁進(jìn)，但是這些新型設(shè)施設(shè)備在應(yīng)用的同時(shí)，也都需要相應(yīng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地作為支持。在《通知》中對(duì)此提供了強(qiáng)有力的后盾支持，提升了新型裝備和技術(shù)的使用率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。