新時代黨的紀律建設：問題癥候、成因分析、實踐進路
——以運行機理為視域

趙慧禮

(中共中央黨校[國家行政學院] 黨建教研部，北京 100091)

在黨的十八大上，黨的紀律建設首次出現(xiàn)在黨代會的政治報告中。黨的十九大報告把紀律建設納入黨的建設總體布局。紀律建設在黨建格局中的地位上升，體現(xiàn)了黨的紀律建設與執(zhí)政黨治理、國家治理的邏輯互動。保持現(xiàn)實清醒，堅持問題導向，探析新時代黨的紀律建設存在的問題及其成因，進而明晰實踐進路，對于推進新時代黨的紀律建設研究具有一定的理論意義和學術價值，對于提升政黨治理水平和紀律建設質(zhì)量具有重大的現(xiàn)實意義。近年來，學界多是遵從一般意義上的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的研究范式。黨的紀律建設的實踐性取向，決定了探求其規(guī)律的關鍵在于揭示其運行機理。由此可見，以運行機理作為對其深入研究的邏輯主線，為新時代黨的紀律建設研究提供了新視角。

一、黨的紀律建設的運行機理

基于無產(chǎn)階級政黨學說、黨長期以來的紀律建設實踐以及十八大以來的紀律建設實際情況，立足于政治系統(tǒng)論，黨的紀律建設的運行機理體現(xiàn)為三個向度：微觀內(nèi)部運行機制、中觀政黨建設系統(tǒng)、宏觀國家治理體系。

(一)黨的紀律建設的內(nèi)部運行機制

黨的紀律建設是黨為了發(fā)揮紀律功能、實現(xiàn)紀律效力，圍繞紀律體系的建構與實施而進行的實踐活動。從過程論的維度看，紀律建設是黨把創(chuàng)制的紀律規(guī)范轉化為黨組織和黨員行為的過程，也是依據(jù)實然狀況發(fā)揮紀律的應然功能、優(yōu)化要素配置、調(diào)適運行機制的過程?；隈R克思主義政黨理論、黨自身建設的長期實踐和歷史經(jīng)驗，黨的紀律建設是由立紀、執(zhí)紀、普紀三個相銜接的環(huán)節(jié)構成的運行體系。一是立紀，即紀律制定。黨的紀律建設的起點是科學立紀，即建構與政黨使命、政黨治理需求相適應的紀律體系，實現(xiàn)有紀可依。二是執(zhí)紀，即紀律執(zhí)行。黨的紀律建設的重點是實現(xiàn)執(zhí)紀必嚴、違紀必究。負有執(zhí)紀職責的黨組織和紀檢機關貫徹落實紀律體系，調(diào)整黨務關系，規(guī)束管治范圍內(nèi)黨組織和黨員的行為，實現(xiàn)紀律的效力。三是普紀，即紀律教育。黨的紀律建設的基點是黨組織廣泛傳播紀律體系，實現(xiàn)黨員人人學紀、知紀、懂紀。黨對思想建黨和黨性修養(yǎng)的倚重，要求黨組織和黨員主動認知紀律建設的動因和內(nèi)容，明晰紀律要求，積極主動地踐行預設的行為模式。

(二)黨的紀律建設與黨的建設的互動邏輯

黨的十九大報告完善了黨建布局，其組成為：政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設和反腐敗斗爭。紀律建設是政黨建設系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，與黨的其他各項建設共生共存、相互作用。一方面，黨的紀律建設為黨的其他各項建設提供落地保障。黨的紀律建設通過發(fā)揮負面的懲戒警示功能、正面的預測引導功能，保障黨對各項建設的要求、措施、具體制度的剛性執(zhí)行和落實到位。它通過對黨組織活動和黨員行為的監(jiān)管、對違紀行為的懲戒，保障和引導黨組織履行黨建責任、落實黨建要求，保障和引導黨員按照黨的預設角色定位和行為模式強化行為自律、養(yǎng)成行為自覺。另一方面，置身于政黨建設系統(tǒng)，紀律建設的實施需要黨的政治建設為之提供統(tǒng)領，思想建設為之夯實思想根基，組織建設為之提供組織條件，作風建設為之夯實群眾基礎，制度建設為之提供制度支撐，開展反腐敗斗爭與之形成廉潔政治建設的合力。

(三)黨的紀律建設與國家治理的互動邏輯

由于中國共產(chǎn)黨擁有全面領導和長期執(zhí)政的政治地位，黨的紀律建設不再局限于政黨建設的范疇，而處于國家治理體系之中，從而形成了黨的紀律建設與國家治理相互作用的政治邏輯。一方面，黨的紀律建設成為以政黨治理統(tǒng)領、帶動國家治理的重要方式。先有中國共產(chǎn)黨、后有現(xiàn)代政治國家的建構邏輯，決定了國家治理的關鍵在于執(zhí)政黨治理。紀律建設在執(zhí)政黨治理中的功能理應傳導到國家治理中，適度發(fā)揮其示范效應和輻射效應。依托紀律監(jiān)督與國家監(jiān)察監(jiān)督融合貫通的機制，通過對國家治理各個領域黨員干部的紀律約束和行為引導，黨的紀律建設能為推進國家治理發(fā)揮一定的保障作用。另一方面，國家治理為黨的紀律建設提供宏觀運行環(huán)境。黨的紀律建設是國家治理大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，黨的紀律建設的順利進行，需要國家治理為之提供良好的宏觀運行環(huán)境。換言之，黨的紀律建設的實施及其效力的發(fā)揮，需要通過國家治理能力的提升來優(yōu)化其政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。

二、新時代黨的紀律建設的問題癥候

以黨的十八大為起點，黨的紀律建設步入新的歷史發(fā)展階段。黨的紀律建設在全面從嚴治黨中標本兼治的作用不斷發(fā)揮，帶動了國家政治監(jiān)督體系的發(fā)展，為履行政黨使命提供了保證。同時應關注現(xiàn)實，關注新時代黨的紀律建設存在的問題，探究其成因，這關乎新時代黨的紀律建設的功能發(fā)揮和策略選擇，關乎政黨治理和國家治理的全局。2018年，習近平在全國組織工作會議上指出，“黨內(nèi)存在的思想不純、政治不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”，“一些老問題反彈回潮的因素依然存在，實踐中還在出現(xiàn)一些新情況新問題”[1]?！八膫€不純”問題概括地反映了新時代黨內(nèi)面臨的問題，其背后往往涉及到黨員干部違反“六大紀律”的行為失范問題。具體而言，現(xiàn)階段黨的紀律建設存在的問題主要表現(xiàn)在三個方面。

(一)對紀律新要求適應滯緩

黨的十八大以來，黨對紀律建設提出一系列新要求。黨員干部對其反應，處于三個不同的地帶：健康地帶、亞健康地帶、病發(fā)地帶。處于健康地帶者，積極學紀、自覺守紀，主動選擇黨所預設的行為模式。處于病發(fā)地帶者，思想上不認同、不接受，行為上消極對抗，或者知錯不改、知錯犯錯，甚至于采取了更為隱蔽的違紀手段和方式，其中一個突出表現(xiàn)是“四風問題”呈現(xiàn)出變異的新情形，形式主義、官僚主義出現(xiàn)了新特征，奢靡享樂的違紀行為日趨隱形化。還有一些處于亞健康地帶者，其基本癥狀是適應滯緩，主要表現(xiàn)為：在思想認識層面的不適應，對其重要性認識不足，理解不透徹，呈現(xiàn)出表面化，只是形式上的敷衍了事，而沒有從內(nèi)心深處認識到其重要性；在學習貫徹層面的不適應，學習不及時、掌握不系統(tǒng)，尚未轉化為紀律新要求所預設的行為模式。適應滯緩問題比較突出表現(xiàn)在政治紀律以及生活紀律等領域。

(二)紀律強約束與黨員干部擔當作為不足的矛盾顯現(xiàn)

黨的十八大以來，隨著黨的紀律建設的加強，紀律的政治功能得以發(fā)揮，有力保障了黨的向心力和聚合度的提升，保障了黨的政治領導的實施，保障了政黨使命的履行；政黨紀律的約束懲戒功能得以發(fā)揮，嚴厲懲處了違紀者，降低了“越軌”和“脫軌”行為的發(fā)生率，增強了政黨活動的有序性。然而，值得關注的是，在紀律約束趨緊的新態(tài)勢下，也出現(xiàn)了黨員干部擔當作為不足的問題。有些黨員干部認為“緊箍咒”越來越緊，有些認為干事創(chuàng)業(yè)空間收窄，有些擔心受到打擊報復，有些“無利不起早”。也有一些黨員干部把黨的十八大以來全面從嚴治黨重大戰(zhàn)略部署和干事創(chuàng)業(yè)對立起來，認為多干事創(chuàng)業(yè)就會多出錯犯事，秉持明哲保身的處世哲學?？傊?，在新時代全面從嚴治黨的實踐中，紀律的強約束與黨員干部擔當作為不足之間的矛盾凸顯。這一矛盾如果不能得到及時化解，不僅會影響到黨的紀律建設的持續(xù)健康發(fā)展，而且會影響到黨的建設整體的良性發(fā)展，還會抑制黨員干部隊伍的作用發(fā)揮，最終影響中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展。

(三)黨的紀律建設的基礎并不穩(wěn)固

分析新時代黨的紀律建設面臨的問題，最直觀的視角是違紀體量。習近平在十八屆中央紀委五次全會上指出：“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態(tài)的工作艱巨繁重?！盵2]此后，存量和增量成為全面從嚴治黨和反腐敗斗爭中的一對重要概念，也成為把握紀律建設形勢、理解紀律建設策略的重要視角。違紀存量大與遏制增量任務重相互交織在一起，是現(xiàn)階段紀律建設面臨的基本態(tài)勢。這折射出：與新時代政黨治理的需求相比，黨的紀律建設基礎并不穩(wěn)固，立紀、執(zhí)紀、普紀這些基礎性環(huán)節(jié)，均存在著不足之處。在立紀環(huán)節(jié)，紀律規(guī)范的供給結構尚不均衡，實體性規(guī)范多、程序性規(guī)范少，文本規(guī)范多、配套措施少。在執(zhí)紀環(huán)節(jié)，一些黨組織的執(zhí)紀能力不足，一些紀委機關履行監(jiān)督執(zhí)紀問責的專門職責不力，加之受新舊違紀行為相互交織、違紀存量與增量相互疊加的客觀形勢影響，出現(xiàn)了監(jiān)督不力、選擇性執(zhí)紀、問責泛化等問題。在普紀環(huán)節(jié)，與全面從嚴治黨的要求相比，普紀水平還有很大差距，提高紀律教育質(zhì)量的任務依然艱巨，形式主義現(xiàn)象比較突出、教育方式相對單一、黨員參與動力不足、紀律處分與紀律教育脫節(jié)導致普紀的實效性不足。普紀的低效會導致立紀的價值和紀律的效力打折扣，增加執(zhí)紀的成本。

三、新時代黨的紀律建設問題之成因分析

剖析新時代黨的紀律建設問題的成因機理，是提出新時代強化紀律建設實現(xiàn)路徑的基本依據(jù)。新時代紀律建設問題的成因是多方面的，從運行機理的視角看，主要有微觀機制運行、中觀政黨建設系統(tǒng)、宏觀國家治理系統(tǒng)三個維度，具體表現(xiàn)在如下三個方面。

(一)黨的紀律建設運行機制尚不完善

新時代黨的紀律建設存在問題的直接原因是紀律建設機制不健全、運行不順暢。與新時代復雜執(zhí)政環(huán)境中的政黨治理需要相比，紀律建設運行機制還不健全，立紀、執(zhí)紀、守紀環(huán)節(jié)間的銜接和協(xié)同有待加強,其深層次原因是組織實施體制層面存在問題。組織實施體制是指通過合理的權責配置和程序性制度安排，激發(fā)管黨治黨各主體的動力，一體運用要素規(guī)范體系、提升治理效能。組織實施體制層面的問題主要表現(xiàn)為：一是領導體制方面。有些黨委(黨組)落實主體責任不力，一些紀委協(xié)助黨委全面從嚴治黨職責與監(jiān)督職責混同在一起。紀委派駐機構與駐在部門紀委、直屬機關紀工委、紀委內(nèi)設的監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門、巡視機構等相關部門之間的職責邊界不夠清晰，分工與協(xié)作機制欠缺。二是監(jiān)督合力方面。紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督等監(jiān)督方式之間缺少對接和貫通的機制。“縱向垂直領導的權力運行方式，容易弱化同級機構的監(jiān)督和制約效力。”[3]黨內(nèi)監(jiān)督與各類黨外監(jiān)督方式之間存在信息溝通不暢、整合不夠的問題。同時，還存在各類方式的監(jiān)督對象高度同質(zhì)化、監(jiān)督資源浪費等現(xiàn)象。三是紀委監(jiān)委運轉方面。“一些紀委監(jiān)委對監(jiān)督職責認識不深刻，存在著監(jiān)督缺位、監(jiān)督越位、監(jiān)督發(fā)散等問題”，“有些地方法法銜接不暢，工作上形成合力不夠”[4]。

(二)黨的紀律建設與黨的建設的總體性協(xié)調(diào)不足

紀律建設的政治、規(guī)束、懲戒警示、預測引導、保護激勵等多重功能的發(fā)揮，需要置于政黨建設系統(tǒng)之中來進行考量。缺少黨的紀律建設與黨的建設相協(xié)調(diào)的具體措施和有效機制，也是新時代紀律建設問題的重要成因。這方面因素會對政黨治理的良性運行產(chǎn)生抑制作用。全面從嚴治黨、從嚴治吏，內(nèi)在地要求從嚴執(zhí)紀、依紀對違紀的黨員領導干部懲處。推動經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)政黨使命，需要激發(fā)黨員干部擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)。以上兩方面如同魚和熊掌難以兼得，甚至會陷入“激勵與懲戒二律背反的兩難境地”[5]。具體而言，探索容錯機制的主體為一些地方黨委，其實施和解釋的主體為當?shù)亟M織部門。執(zhí)行和解釋紀律的主體一般為紀檢部門。主體的不一致、不對應，有時會導致容錯免責的適用中出現(xiàn)制度沖突；有時針對同一個行為體，出現(xiàn)了問責條款與容錯條款的相互矛盾，導致容錯激勵的政策導向浮于表面、難以落地。因此，在執(zhí)政骨干隊伍建設中，找到全面從嚴治黨與調(diào)動干事創(chuàng)業(yè)積極性的平衡點，形成平衡性、綜合性的制度安排，實現(xiàn)管理監(jiān)督和紀律保障的統(tǒng)一，在敢于擔當?shù)脑u價體系與全面從嚴治黨的監(jiān)督約束機制之間實現(xiàn)對接和協(xié)調(diào)，關系到紀律建設的持續(xù)健康發(fā)展和紀律治理長效機制的實施。

(三)黨的紀律建設與國家治理的良性互動欠缺

黨的紀律建設是政黨治理和國家治理大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。新時代黨的紀律建設出現(xiàn)的問題，不僅是紀律建設自身層面的因素所致，還與其所處的宏觀環(huán)境密切相關。換言之，國家治理還不能為黨的紀律建設提供十分優(yōu)良的宏觀運行環(huán)境。與國家治理的良性互動不夠，成為制約新時代黨的紀律建設的宏觀環(huán)境因素。其一，權責利不均衡是政治環(huán)境維度的重要成因。從組織體系的縱向維度看，基層組織和干部的權力小而責任大，上級的各種督查考核甚至“一票否決”，要求基層干部必須同時履行多重責任。由于受資源的約束和能力精力的限制，基層干部同時履行好各種責任、貫徹落實好上級各項工作部署的難度大。此外，相對于中高級干部而言，基層干部的晉升渠道窄、工資待遇和福利水平偏低，同時又面臨著基層人情社會禮尚往來的巨大經(jīng)濟壓力，這會誘發(fā)基層黨員干部違紀違法的主觀動機。其二，畸形的政商關系是經(jīng)濟環(huán)境維度的重要成因。以“親”“清”為兩個維度，現(xiàn)實中政商關系呈現(xiàn)四種形態(tài)：“既親又清”“親而不清”“清而不親”“不親不清”(如圖1所示)。政商關系的應然狀態(tài)是“既親又清”，即政商之間既能保持良好的親密合作溝通關系，又能遵循黨紀國法原則保持清清白白。然而，大量的違法亂紀案例表明，畸形的政商關系一般呈現(xiàn)為三種形態(tài)：“親而不清”“清而不親”“不親不清”?；握剃P系有著多重危害，不僅侵蝕公共利益，破壞正常經(jīng)濟運行秩序，影響經(jīng)濟健康發(fā)展，而且會帶來黨員干部被“圍獵”的問題。其三，不良的社會風氣是社會環(huán)境維度的重要成因。部分黨員干部的黨紀意識依舊不強，這既是長期以來組織渙散、紀律松弛的慣性使然，也與一些地方的社會風氣過于庸俗、人情往來頻繁等外部原因有關。鄉(xiāng)土中國幾千年的歷史文化慣性，使得熟人社會、人情社會的基層生態(tài)根深蒂固。基層紀律建設面臨的嚴峻挑戰(zhàn)是現(xiàn)實生活中嚴重存在著禮尚往來的庸俗化及拜金主義傾向日益嚴重，而基層干部違反廉潔紀律、生活紀律多發(fā)易發(fā)的問題，與此密不可分。

圖1 政商關系形態(tài)示意圖

四、新時代強化黨的紀律建設的實踐進路

“要把新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義這場偉大社會革命進行好，我們黨必須勇于進行自我革命，把黨建設得更加堅強有力?！盵6]新時代必須強化黨的紀律建設，發(fā)揮其在全面從嚴治黨中的標本兼治功能?；跓o產(chǎn)階級政黨學說、黨長期紀律建設的實踐以及黨的十八大以來紀律建設所蘊含的紀律建設運行機理，堅持問題導向和系統(tǒng)治理原則，提出新時代強化黨的紀律建設的綜合性實踐進路：在微觀紀律治理層面，以健全內(nèi)部運行機制提高紀律建設效能；在中觀政黨建設層面，以建構統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制發(fā)揮紀律建設綜合效用；在宏觀國家治理層面，以提升國家治理能力優(yōu)化黨的紀律建設的環(huán)境。

(一)以健全內(nèi)部運行機制提高紀律建設效能

新時代強化黨的紀律建設，提高紀律建設的效能和質(zhì)量，首先應在微觀紀律治理層面，重點健全紀律建設的內(nèi)部運行機制。要遵循中國共產(chǎn)黨紀律建設的基本原理，汲取十八大以來紀律建設的經(jīng)驗，把握紀律建設中各要素耦合銜接的機理，建構順暢有效的運行機制。就縱向維度的紀律建設過程而言，應著力優(yōu)化立紀、執(zhí)紀、普紀相耦合銜接的紀律建設運行機制；就橫向維度的紀律規(guī)范體系而言，應把握主要矛盾與次要矛盾的互動邏輯，完善以強化政治紀律和組織紀律為重點全面嚴明黨紀的有效機制。

1.健全各環(huán)節(jié)相銜接的運行機制。黨的紀律建設是一項系統(tǒng)工程，其基礎性工作是抓好立紀、執(zhí)紀、普紀三大環(huán)節(jié)。應明確每個環(huán)節(jié)的方向和重點：立紀與黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設相融，構建系統(tǒng)完備的紀律規(guī)范體系；以黨內(nèi)外監(jiān)督一體化為支撐，建構嚴格執(zhí)紀機制；以黨內(nèi)組織生活為基礎平臺，實現(xiàn)普紀常態(tài)化制度化。在此基礎上，應著力實現(xiàn)三個環(huán)節(jié)的無縫對接和有機耦合，提升紀律治理的效能，需要通過完善具體機制來實現(xiàn)。

其一，優(yōu)化剛柔并濟、德法共治的紀律治理機制。加強紀律建設既要依靠道德規(guī)范進行正面引領，又要依靠制度規(guī)范進行管控約束。黨性自覺可減少紀律約束的阻力，紀律約束可為黨性自覺提供制度保障。因此，應把剛柔并濟、德法共治貫穿于紀律治理的全過程、各環(huán)節(jié)，使紀的震懾力與德的感化力相配合，形成更強的整體效能。一是在立紀環(huán)節(jié)，充分考量德、規(guī)兩大要素，注重二者的銜接統(tǒng)合。要遵循制度治黨基本原理，堅守全面系統(tǒng)、程序嚴密、剛性約束的法治理性，充分彰顯硬度。與此同時，剛性的紀律規(guī)范也應以黨的紀律文化為思想內(nèi)核，充分尊重黨員主體地位，適度體現(xiàn)人性化關懷。二是在執(zhí)紀環(huán)節(jié)，注重恩威并施。依紀依規(guī)管黨治黨，必須堅持原則標準。執(zhí)紀主體應始終堅持黨紀原則，有紀必依、執(zhí)紀必嚴，不能降低紀律標準，不能大事化小、小事化了。同時，嚴格執(zhí)紀的全過程，包括做出決定、執(zhí)行決定、跟蹤問效等環(huán)節(jié)，都不能忽視柔性手段的運用。執(zhí)紀實踐應依托談心談話、約談函詢、民主生活會、黨員大會等黨內(nèi)組織生活平臺，開展思想教育、黨性分析。三是在普紀環(huán)節(jié)，構建全覆蓋、立體化紀律教育格局。把紀律教育置于黨性黨風黨紀教育的整體部署，明確每次黨中央開展黨內(nèi)教育的重要內(nèi)容、規(guī)定動作。黨組織應把學習掌握紀律規(guī)范體系融于日常教育管理之中，結合“兩學一做”常態(tài)化制度化的制度安排，善用黨內(nèi)組織生活平臺，提升黨員干部的紀律意識、紀律素養(yǎng)、廉潔自律能力。利用黨校培訓的主渠道，把紀律規(guī)范體系學習作為每個培訓輪訓班次的必修課。

其二，優(yōu)化以落實“兩個責任”為牽引的紀律治理全要素貫通機制。通過明晰和落實全面從嚴治黨的主體責任和監(jiān)督責任，全面從嚴治黨過程得以成為完整的閉環(huán)系統(tǒng)。聚焦于紀律建設，應發(fā)揮“兩個責任”的牽引作用，打通紀律治理各環(huán)節(jié)，建構紀律治理全要素的流通機制，以形成各責任主體提升紀律治理質(zhì)量的持久動能。一是黨委落實主體責任，統(tǒng)籌推進紀律建設。各級黨委應把全面加強紀律建設、提高紀律建設質(zhì)量納入全面從嚴治黨的整體部署和責任清單。黨委常委會和紀委全會應每年進行專門部署，制定年度目標和具體舉措，堅持專項整治和常態(tài)治理相結合。把紀律建設作為專項內(nèi)容，列入管黨治黨責任主體的年度工作報告和述廉述責內(nèi)容。二是紀委落實監(jiān)督責任，在紀律建設中發(fā)揮專門機關作用。充分發(fā)揮紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責的功能，依靠巡視、信訪、派駐等手段，優(yōu)化工作機制，在健全黨和國家監(jiān)督體系中提升紀律監(jiān)督的效能。三是強化責任傳導，著力推進紀律建設的重心下移。地方黨委要把基層紀律建設作為推進全面從嚴治黨向基層延伸的重點，加強領導、指導、督導，形成齊抓共管、職責明確的工作格局。健全巡察制度，因地制宜靈活運用提級巡、同步巡、交叉巡、協(xié)作巡、接力巡等方式，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力，倒逼基層黨組織主動作為、提高紀律治理實效。上級黨委和紀委應適時開展紀律建設的突出問題治理，及時健全基層紀律建設制度。四是激發(fā)基層黨組織的主體功能，夯實紀律建設的組織基礎?；鶎狱h組織要扛起管黨治黨的主體責任，實現(xiàn)紀律建設與黨的其他建設的良性互動和有機融合，把其貫穿于各項黨建活動之中。推進履行教育、管理、服務、監(jiān)督職能的一體化，實現(xiàn)運用批評教育、提醒談話等教育方式常態(tài)化，合理采取限期改正、除名處置等組織處理手段，建構起涵蓋日常教育、“微型”處分的基礎性紀律治理機制，與制度化紀律處分方式相配合，凈化基層政治生態(tài)。

2.健全體系內(nèi)部的橫向聯(lián)動機制。黨的十九大報告在總結紀律建設實踐經(jīng)驗的基礎上，提出“重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來[7]”，明確了紀律規(guī)范體系中重點帶動全面的實踐途徑。在紀律規(guī)范體系中，政治紀律和組織紀律是解決紀律治理中主要矛盾的制度載體，屬于主導型紀律；其他四項紀律是補充輔助性內(nèi)容，屬于輔助型紀律。在紀律建設實踐中，重點抓住主導型紀律，等于抓住了關鍵與根本，能發(fā)揮其對輔助型紀律的引領和輻射作用。新時代實現(xiàn)用紀律規(guī)范體系管黨治黨，應堅持重點論和兩點論相統(tǒng)一，遵循主要矛盾與次要矛盾的互動邏輯，從紀律建設的各個環(huán)節(jié)入手，建構重點帶動全面的紀律治理微觀機制。

其一，貫穿于立紀之中。主導型紀律的重點地位應體現(xiàn)在制定過程、制定內(nèi)容比重等維度。善于把握恒量與變量的關系，堅持紀律創(chuàng)制的基本原則和不同紀律規(guī)范的基本功能定位，同時要根據(jù)執(zhí)政環(huán)境變化、政黨治理需求，適時把其他類型紀律的某個特定規(guī)范調(diào)入到政治組織紀律的范疇?；谡谓M織紀律的要求，審視其他紀律，把政治組織紀律的要求落實到其他紀律之中，實現(xiàn)不同類型紀律的耦合銜接。

其二，貫穿于執(zhí)紀之中。應把政治組織紀律作為執(zhí)紀重點，通過日常監(jiān)督管理、組織生活、信訪舉報、巡視巡察，及時發(fā)現(xiàn)黨員干部違反政治組織紀律的行為。善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，注重發(fā)現(xiàn)違反其他類型紀律的行為背后，存在的違反政治組織紀律問題。及時處理違反其他類型紀律的行為，建構有效的阻斷機制，防止一些黨員干部組織紀律性的進一步弱化，甚至觸犯政治組織紀律。

其三，貫穿于普紀之中。應增強紀律教育的系統(tǒng)性，把紀律規(guī)范體系作為一個整體，講清楚“六項紀律”的內(nèi)在聯(lián)系，促使黨員干部能夠融會貫通，提升對紀律規(guī)范體系的整體認知度和心理認同感。在此基礎上，把政治組織紀律作為教育重點，提出重點要求。防止把“六項紀律”割裂開來，對局限于崗位需要、只學習某類紀律的過度實用主義不良傾向要進行及時糾正。為此，基層黨組織應建立學重點、明細節(jié)、知整體的紀律學習教育機制。

(二)以建構統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制發(fā)揮紀律建設綜合效用

在中觀政黨建設層面，為了化解紀律的強約束與黨員干部擔當作為不足之間的矛盾，應建構黨的紀律建設與黨的建設總體性相協(xié)調(diào)的機制。應在黨的建設合力作用下，統(tǒng)籌紀律的政治、規(guī)束、懲戒警示、預測引導、保護激勵等各項功能，警惕權力擴張的本性，防范規(guī)束和懲戒警示功能的過度發(fā)揮而帶來的負向效應，發(fā)揮紀律建設的綜合效用。就此而言，關鍵在于探索與之相契合的具體措施，形成行之有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

1.健全義務本位與權利保障的相貫通機制。中國共產(chǎn)黨義務本位的政黨倫理，源于無產(chǎn)階級政黨的政治屬性、政黨的行動邏輯、實踐的經(jīng)驗總結。但是，對于黨的組織行為體和個體成員來講，義務和權利是共存共生的，是辯證統(tǒng)一體。義務本位的實現(xiàn)，離不開權利的保障。建構管黨治黨的長效機制，更是離不開權利的認定、界定和行使的制度化建設。在黨的建設中，實現(xiàn)義務本位與權利保障相結合，有助于化解紀律的強約束與黨員干部擔當作為不足之間的矛盾。應以促進黨的紀律建設與黨的建設總體性的協(xié)調(diào)為調(diào)適方向，健全義務本位與權利保障的相貫通機制。

其一，在立紀環(huán)節(jié)，需要劃清義務和權利的邊界，并統(tǒng)籌考量、一體安排。從狹義上講，紀律規(guī)范體現(xiàn)為對黨內(nèi)組織維度和個體維度行為的約束性條款。但是，約束性要求和義務屬性的規(guī)范，不能造成對權利的侵犯。為此，義務權利均衡性設置的論證以及合規(guī)性審查，應成為紀律制定的必有程序。制定過程應吸收一定比例的專家學者、黨員干部參與其中，提升紀律制定的專業(yè)化水準、民主化水平。從廣義上講，紀律規(guī)范旨在規(guī)范組織和個體雙維度的領導者的權力，這實質(zhì)上是對被領導者權利的保障。要維護黨內(nèi)關系的相對力量平衡，防范對處于弱勢地位的被領導者權利的侵犯，紀律制定應注重規(guī)范對領導者的授權，規(guī)范領導者權力的行使過程。

其二，在執(zhí)紀環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)紀的同時，應兼顧對權利的保障。首先在處理零和博弈關系上立場鮮明，積極作為。在調(diào)整黨內(nèi)不同行為體關系的某些情形中，紀律治理呈現(xiàn)為零和博弈關系。如若對個體和某個組織行為體的違紀行為不給予處理，就等于在侵犯利益攸關方的利益，或者是在威脅相關聯(lián)者的權利。有些時候，執(zhí)紀過程處于中間地帶，由于證據(jù)不足，對違紀事實難以查清。應依據(jù)疑罪從無原則進行處理，同時對其登記在案，進行長期跟蹤，待到條件成熟時，作出結論。

其三，在普紀環(huán)節(jié)，黨組織和紀檢機關應注重日常的相關教育。善于以案說法，普及基本的政策和黨紀黨規(guī)，弄清政治紀律政治規(guī)矩和表達權、民主監(jiān)督權的界限，糾正認知偏差，提升行使民主監(jiān)督權利的水平。教育引導黨員干部既要堅持原則，站穩(wěn)立場，摒棄好人主義，敢于與不正之風和違紀違法行為作堅決斗爭；又要堅持實事求是，不公報私仇、無中生有、捏造事實，不刻意夸大、追求轟動效應。

2.健全約束與激勵的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。加強干部隊伍建設，需要目標導向和過程管控協(xié)同發(fā)力，一體設計制度。一方面應做出激勵、保障、容錯等正向維度的制度安排，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)、建功立業(yè)的主觀能動性。另一方面應做出督導、糾錯、問責等負向維度的制度安排，規(guī)范干部的行為模式?；陬I導學、管理學、組織行為學等理論，激發(fā)干部的開拓創(chuàng)新能力，其核心是對干部的創(chuàng)新空間進行科學管理，建構激勵容錯和糾錯問責相統(tǒng)一的干部管理機制。

其一，健全激勵機制，解決干部渴望進入創(chuàng)新空間的問題。建立涵蓋精神激發(fā)、政治激勵、物質(zhì)獎勵的全方位激勵保障機制。把強化宗旨意識、責任意識、擔當意識貫穿于干部教育培訓的全過程，采取參觀講解、現(xiàn)場教學、訪談式教學、體驗式教學等多種形式，對照先輩先進人物與事跡，向優(yōu)良傳統(tǒng)看齊，強化干部的責任擔當。把擔當意識、開拓進取精神和創(chuàng)新能力作為選人用人的優(yōu)先依據(jù)，注重提拔重用在時代發(fā)展前沿領域和急難險重任務中業(yè)績突出的干部。設立專項獎勵基金，結合干部績效考核，對創(chuàng)新業(yè)績突出的干部給予適當?shù)莫剟睢?/p>

其二，建構容錯機制，解決干部敢于進入創(chuàng)新空間的問題。容錯制度設計的實質(zhì)是“賦予改革者一種改革的權利”[8]，換言之，是讓創(chuàng)新者擁有一定的試錯權?？梢姡瑒?chuàng)新空間的相當大比重屬于容錯空間，因而必須劃定其適用邊界，明確界定其運行空間，對可容之錯進行性質(zhì)定位，把其定為行政范疇，而非政治和道德范疇[9]。劃定國法黨紀的紅線，即憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)的根本性原則和基本性規(guī)則，界定試錯權不可觸碰的外在邊界。梳理國家法律和黨內(nèi)法規(guī)中與容錯機制相沖突的微觀性規(guī)范，專門立法立規(guī)對其進行規(guī)避。以習近平“三個區(qū)分開來”的要求為遵循，黨的中央組織應總結地方探索，綜合考量，盡快制定權威性的容錯清單。暢通干部維護容錯權的申訴渠道，盡快建構標準完善、程序完備、運行順暢的容錯受理、鑒定機制，解除干部創(chuàng)新的后顧之憂。

其三，建構糾錯機制，防范干部偏離創(chuàng)新空間的問題。應對干部的創(chuàng)新實踐進行過程管控，對逃脫創(chuàng)新空間的失范行為及時糾正，防范其越過容錯的邊界。負有管轄權限的黨委和組織部門、紀檢機關，應進行動態(tài)管控，綜合評估風險，及時判定量變到質(zhì)變的關節(jié)點，如主觀因素是否發(fā)生了明顯變化、創(chuàng)新是否失去了客觀條件、創(chuàng)新軌跡是否跑偏等。

其四，健全問責機制，防范干部名為創(chuàng)新、實為惡意違紀違法的問題。地方黨委應結合本地實際，圍繞干部創(chuàng)新空間管理，出臺《關于推進領導干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》《中國共產(chǎn)黨問責條例》的具體實施辦法。把干部創(chuàng)新空間管理信息系統(tǒng)融入更宏觀的信息系統(tǒng)，重點結合來自各種監(jiān)督渠道的信息，作出綜合研判，鑒別出那種高喊為民創(chuàng)新、披著光鮮外衣的惡意違紀違法者，并嚴懲不貸。對后果危害大、嚴重違紀違法者，追究相應的管黨治黨主體責任、監(jiān)督責任、領導責任。

(三)以提升國家治理能力優(yōu)化黨的紀律建設環(huán)境

新時代強化黨的紀律建設的戰(zhàn)略選擇，應立足于宏觀政治環(huán)境，把黨的紀律建設這個部分置于國家治理這個宏觀系統(tǒng)之中，把握黨的紀律建設與國家治理的互動機理，優(yōu)化已有存量制度，探索制度供給的增長點，探尋黨的紀律建設與國家治理的契合點和作用鏈，通過國家治理能力的提升，持續(xù)優(yōu)化黨的紀律建設的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。

1.平衡權責利優(yōu)化政治環(huán)境。遵循權責對等原則，健全權力配置和運行制約機制，以形成良性健康的權力運行體系，為黨員干部既擔當作為又廉潔自律提供穩(wěn)定的政治環(huán)境。同時，利益驅動也是應統(tǒng)籌考量的重要因素。因此，從人的理性選擇和制度的科學安排看，權力、責任和利益的相對一致性是形成穩(wěn)定的、良性的黨建運行體系的決定性因素。有鑒于此，應從以下三個方面著力。

其一，賦予基層與責任相匹配的權力。實現(xiàn)權責對等，讓基層擁有與責任相匹配的職權，基層政治正常運行才能健康持續(xù)發(fā)展，基層紀律建設才有根本依托和價值體現(xiàn)，基層善治與紀律建設才能協(xié)同共進。黨的十九屆四中全會提出要“構建基層社會治理新格局”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”[10]。破解基層責大權小、“小馬拉大車”等治理困境，應總結推廣北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和一些地方強鎮(zhèn)賦權的有益探索，以立法形式賦予基層與其責任相統(tǒng)一的財權、用人權、用地權、執(zhí)法權為主的事權或者管理考核權，減輕基層負擔，激發(fā)基層積極性，完善基層治理體系，優(yōu)化基層紀律建設的體制環(huán)境。

其二，形成權責統(tǒng)一、順暢高效的縱向政治權力運行機制。落實中央辦公廳《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，克服督查檢查考核工作中形式主義、官僚主義問題，盡快落實“對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學校的督查檢查考核事項要減少50%以上”[11]的硬性要求。對其進行堅決刪減、有效整合，制定督查檢查考核工作正面清單，堅持公開透明、嚴控新增、適時減少原則，上級黨委和紀委要嚴把事項準入關口，切實降低基層黨員干部的工作壓力，實現(xiàn)基層干部責任的基本定型。與此同時，一方面，必須認真貫徹落實中央辦公廳《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，通過上級機關示范、正面規(guī)范引導、監(jiān)督問責約束等綜合性路徑，解決和防范責任壓力“甩鍋”、留痕主義管理、問責泛化簡單化等異化現(xiàn)象和形式主義頑疾。另一方面，應著力圍繞反復出現(xiàn)的共性問題，探索制定預防性的負面清單，建構治理和防范形式主義官僚主義的長效機制，優(yōu)化基層干部擔當作為的政治環(huán)境。

其三，適度提高基層干部的待遇。盡快落實公務員職務與職級并行的政策，解決基層干部隊伍晉升渠道窄、工資待遇低等困境，為提高基層黨員干部待遇提供堅實的制度支撐。逐步縮小城鄉(xiāng)之間的待遇差距，探索實行待遇向基層黨員干部適度傾斜的政策，優(yōu)化基層干部廉潔自律、遵紀守法的經(jīng)濟環(huán)境，有效減少基層黨員干部違紀違法犯罪的主觀動機。

2.構建新型政商關系優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境。國家治理現(xiàn)代化要求應超越一般意義上的廉潔政治，“實現(xiàn)廉能政治，即建設一個廉而有為、廉而有能的政權”[12]，始終獲得公眾的支持，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政。形塑以“親”“清”為核心的新型政商關系，正是廉能政治的內(nèi)在要求。因此，應把塑造新型政商關系置于國家治理、政黨治理的戰(zhàn)略格局之中，并發(fā)揮其形成的漣漪效應，優(yōu)化紀律建設的經(jīng)濟環(huán)境。基于政治權力主體處于主導地位的國家制度安排和政強商弱的格局，形塑新型政商關系的重點是通過制定政治權力主體的權力清單、責任清單，限制和規(guī)范自由裁量權，用制度保障其既擔當作為又廉潔自律。同時，以黨紀處分條例和公職人員政務處分規(guī)定為制度載體，完善政治權力主體行為的負面清單。規(guī)范政治權力主體在政商關系中的行為模式，關鍵在于兩項保障機制。一是推進政務公開，利用現(xiàn)代信息技術，打造便捷透明的政務工作平臺。二是加強對政治權力主體的監(jiān)督制約，把政商關系作為紀委監(jiān)委監(jiān)督的專項內(nèi)容，豐富監(jiān)督方式，同時形成黨政內(nèi)部監(jiān)督與人大、政協(xié)司法輿論社會等監(jiān)督的合力。此外，應發(fā)揮黨的自身優(yōu)勢，利用已有政治和組織資源，把企業(yè)黨建作為政商之間的協(xié)作平臺和溝通渠道。黨組織引導企業(yè)打造誠信守法經(jīng)營的企業(yè)文化，幫助企業(yè)解決硬件軟件等方面的困難，同時加強黨員隊伍建設，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，形成促進企業(yè)發(fā)展的合力。

3.培育文明新風優(yōu)化社會環(huán)境。外在的社會環(huán)境影響著黨員干部的行為選擇，其個人的行為選擇受所處的環(huán)境和周圍人情世故的干擾，而且這種影響根深蒂固，甚至是無孔不入。紀律建設的順利推進，需要有一個良好的社會環(huán)境。因此，應以黨的領導力統(tǒng)合黨紀之治、法律之治、道德之治、風俗之治，實現(xiàn)各種治理方式的優(yōu)勢互補，在推進基層治理中培育文明新風。

地方黨委和基層黨組織應發(fā)揮組織優(yōu)勢，把全面從嚴治黨和形塑文明風尚一體推進，履行領導功能，把控方向、掌控過程、務求實效。著力發(fā)揮黨紀之治的示范帶動、政治保障作用。應抓住黨員干部隊伍這個重點群體，結合紀律建設要求細化黨員干部行為規(guī)范，固化黨員干部遵章守紀的習慣，提升其廉潔自律的能力，示范引領公民文明素質(zhì)的提升。同時，加強黨員干部的政德建設，養(yǎng)成艱苦樸素的優(yōu)良品格，示范帶動公民道德提升，以良好黨風政風帶動影響社會風氣。

在推進基層治理中培育文明新風，既要發(fā)揮法律之治的底線保障和剛性約束作用，也要發(fā)揮道德之治的基礎性教化作用?；鶎又卫淼奶匦詻Q定風俗之治是主要治理方式，而風俗之治的根本載體是民間規(guī)約。這契合了法國學者涂爾干的“社會集體意識”理論：在某一特定的地域內(nèi)，所有成員對集體意識的服從，成為維系這個共同體的約束性力量[13]。就其形式屬性而言，民間規(guī)約屬于風俗之治范疇；就其內(nèi)容內(nèi)涵而言，民間規(guī)約背后承載著法律框架中的道德倫理?？梢姡耖g規(guī)約是整合性實踐載體。新時代以民間規(guī)約為載體推進風俗之治，一是應因地制宜制定民間規(guī)約。地方黨委政府應通過范本引導、審查備案把關以履行指導規(guī)范職責，黨支部統(tǒng)一領導、村(居)委會具體負責，保障民間規(guī)約契合地方實際和傳統(tǒng)習俗，凝聚共識，防范以約代法、約德相悖等問題。二是應著力尋求民間規(guī)約的有效實踐途徑。在現(xiàn)代社會發(fā)展呈現(xiàn)原子化傾向的態(tài)勢下，存在著集體意識的培育維系與個人自主性的增強之間的矛盾。對此，涂爾干認為，其破解之道在于構建法人團體，推動專業(yè)精英治理。因此，在民間規(guī)約的實施過程中，應注重發(fā)揮黨員干部、致富能手、新型鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村精英的領導和示范作用，發(fā)揮村(居)民議事會、紅白理事會等社會組織的作用，通過文化宣教、規(guī)勸獎懲等方式，在實踐民間規(guī)約過程中生成文明鄉(xiāng)風。